投资、周期波动与制度性紧缩效应—当前中国宏观经济分析
出处：论文网
时间：2003-11-16
一、引言
1998年中国国内生产总值增长7.8%，基本上达到政府预定的目标，为实施扩张性政策作了最好诠释。但从时间序列看，这是自1992年以来第六个下降年头，1999年预测GDP增长7%，意味着下降之势将持续下去。纵观1998年，经济运行的基本特征是：财政扩张，货币供应和资本市场跟进迟滞；国有部门投资大幅增长，民间投资未相应跟进；消费增长平缓，失业增加和物价下滑无全面改善的迹象；人民币汇率固定不变，出口严重下滑，外资增速下降。
1998年，中国调整宏观经济政策，采取强有力的扩张性措施，实行财政政策和货币政策双扩张。这是改革以来政策力度最强的一次。然而，扩张效果并没有预期的那样成功，这就表明，经济扩张和收缩的权力已不完全操在政府手里。那么，什么原因影响了政策效应，是政策工具性原因，还是制度上的原因？
在中国的经济运行中，国有投资的扩张与收缩一直是经济周期波动的直接原因。在传统体制下，统收统支的集权式资源配置方式，表现为国家通过财政拨款给国有企业进行投资，直接决定着经济的波动，人称为“计划周期”。随着“分灶吃饭”体制的实施，地方行政性分权的发展，形成中央、地方财政和国有企业共同分担国家投资的格局，但国有企业仍是国家（包括中央和地方政府）投资的主要承担者，国有投资仍是建设性投资的主体。不过，行政性分权改变了经济波动的微观基础，投资的每一次扩张和收缩，不再由中央计划者单独决定，而是由地方政府和国有企业共同决定，形成了投资的“倒逼机制”。1988年的经济过热主要是由于地方政府过度的投资扩张，80年代后期到90年代中期，随着国家财力的削弱，国有企业的投资扩张主要依赖银行融资，中国经济从“计划-财政主导”进入“银行融资推进”的发展阶段。这时，银行对国有企业的贷款约束依然很软，经济的周期波动仍以国有部门的启动为先导。同时，市场化使非国有部门迅速发展，而非国有部门对市场的反应比较敏感。1993年7月开始的经济调整，从紧缩国有投资入手，通过拉高利率抑制非国有投资，实现了“软着陆”。间接控制似乎取得了决定性的胜利。
1997年，亚洲金融危机暴发，国际经贸形势骤变，“两头在外”的战略和出口推动的模式受到严重挑战。为了重振内需，政府再次运用扩张国有投资的方式拉动经济，但效果递减，特别是民间投资没有跟进，增长的下滑不可避免。形势的变化使得国家再次把财政扩张和与增加国有投资推向政策操作的前沿，因此，投资再次成为宏观分析关注的中心。本文将从这个角度重新审视投资、经济周期波动和体制变革三者的关联，探寻在市场化的今天，阻滞经济增长的原因何在，进而说明目前情况下，可供选择的宏观政策组合的条件和方向。
二、投资与经济周期波动
2-1 景气循环：国有投资拉动和非国有投资跟进
投资引起国民生产总值的波动，二者呈现出非常强的正相关性。我们用1979-1997年实际投资增长与GNP实际增长作相关分析，相关系数高达79.5%，即GNP实际增长波动的79.5%可以通过投资来解释。名义投资与名义GNP更是高度相关的，相关系数达到99％，投资与经济增长的波动基本上是一致的。
由于数据的限制，我们只能比较80年代后期和90年代中期经济波动中国有和非国有投资的作用（见表1）。1988年是中国经济增长的转折年，有人认为这是中国农村持续发展推动时代的转折，也有人认为是货币化收益的转折(张杰，1997)。在这之前，中国经济保持着两位数的高增长和较低的通货膨胀率，从1988年开始，情况发生了变化。由于需求过旺，价格改革预期加强，当年通货膨胀第一次达到两位数，国家开始采取紧缩政策，国有投资率先回落，其增长速度低于非国有部门；到1989年，非国有投资出现改革以来第一次回落，回落速度超过国有部门，表明非国有部门对市场反应更为敏感，预期不好就会直接减少投资。1991年下半年，国家重新启动经济，国有投资率先启动，非国有投资存在着滞后反应；到1992年，国有投资仍在大幅增长，增长率比非国有部门高10个百分点。由于市场预期的拉动，1993年非国有投资大幅增长，增长率高达到72%。是年7月，国家通过减少国有投资开始宏观紧缩，国有投资增速明显回落，但经济景气还未结束，非国有投资依然较为旺盛。随着国有投资的一步步收缩，引致了非国有部门的收缩，当经济景气预期结束时，非国有投资比国有投资的下降还快，到1997年非国有投资的增长已低于国有投资。
从上述两次经济波动看，经济增长达到9%以后，非国有投资的增长开始超过国有投资；当经济增长低于9%，非国有投资的增长就要低于国有投资。9%的GDP增长率似乎成为了经济景气的判断值。这恰与改革以来中国经济的自然增长率(左大培，1998)相符合。据世界银行计算，从1979-1995年，中国潜在的经济增长力为9.1%，其中46%来自资源的重新配置，是制度改革的结果(世界银行，1998)。从增长指标看，9%是目前中国经济景气循环的界限，但从深层次看，经济增长达到9%以上都有巨大的制度变革发生。80年代的改革实现了两位数的高增长，1989年以后，体制收缩，经济景气降至9%以下。1992年邓小平南巡，市场化改革加快，带来了经济景气预期的上升，经济增长再次达到和超过潜在生产能力。如果缺少制度变革，中国的潜在经济增长率大致在5%的水平。可见，中国市场化的空间还很大，增长的潜力也很大。
在两次经济景气循环中，国有投资起着经济启动和收缩的先导作用。当国有投资确实启动了经济景气时，非国有投资才会跟进；当国有投资收缩结束了景气时，非国有投资才会快速退出。国有投资是国家宏观政策的操作和控制杠杆，非国有投资基本上是随市场景气循环的变动而进退的。1998年国家再次启动国有投资，但到目前还没有成功地剌激起经济景气，或者说，在制度上还没有创造出非国有部门预期的发展空间，非国有投资的跟进是困难的。
表1
统计年鉴》（1998）有关资料计算。
2-2 ，国有部门失衡：资金供给稳定和产出份额下降
如前所述，国有投资是影响中国经济波动的主要因素，是固定资产投资的主力军。然而，中国市场化改革的最主要特征是非国有经济的快速发展，国有经济的份额不断下降，但投融资体制和银行改革相应滞后，资金供给与产出份额的变动是不对称的。从表2可以看出，在第二、三产业国内生产总值中，国有部门产出的份额快速下降，从1985年的69%下降到1997年的38%，但国有部门融资在总融资中的比重下降有限，同期从66%下降到52%，1998年国家增大国有投资，其比重还会上升。与此相适应，在用银行贷款进行的固定资产投资中，国有部门所占的比重分别为72%和62%。国有部门产出份额下降的同时，资金供给份额虽有下降，但与产出份额的下降不成比例。与此相对照，非国有部门的产出份额已占2/3，而得到的资金供给，特别是银行资金仅占1/3。
中国四大国有银行没有及时调整自己的服务对象，没有改变自己的资金供给渠道。从国际经验看，由于市场信息的不对称等原因，一般只有大企业能从资本市场中融资，如在股票市场上发行股票和企业债券，中小企业基本与此无缘。除内源资金外，大量中小企业的外源资金主要依赖银行贷款。即使资本市场最发达的美国，企业外源资金的供给也主要来自银行，中小企业更是如此。中国是一个高储蓄国家，大规模利用贷款解决企业的外源资金无疑是正确的，问题在于，信贷资金过于集中在国有企业，特别是大型国有企业，而银行无法将资金贷放给非国有企业，特别是中小非国有企业。就使得产出与信贷相脱离。
表2 国有固定资产投资与国有产出份额的变化 (%)
由于固定资产总投资基本上是用于第二、第三产业，因此表中只列出了第二、三产业国内生产总值中国有部门的比例；(2)在第二产业中，国有部门所占比例是根据国有<a href=)
工业和建筑业总产值的比例分割的，这会低估国有部门，但趋势可信；(3)第三产业的情况比较复杂，1985年主要根据批发、零售和餐饮业中国有部门的比重分割，当时非国有的交通运输和社会服务比重较小，我们作了估计修正。(4)从 1991年开始，国家公布了第三产业的增加值。本表列出1997年的估计值，分部门估算的依据为：批发、零售和餐饮业非国有占80%，个人服务100%，公路交通中客、货运为80%，金融服务为10%。可以说国有比重略微高估，因为在这一时期，很多领域已经开放，如通讯中的寻呼机市场等等。
2-3，制度性“软约束”和特殊“安全”准则：投资资金供求与效率脱节
在市场经济条件下，资金跟着投资预期收益走。企业效率高、预期收益高，还款的保证就大，就易于获得资金，企业也愿意扩大投资；反之，预期报酬低、风险高，企业就难于得到资金，其资金需求也较谨慎。但在市场化转型过程中，中国尚未形成投资供求的市场机制。国有部门预期收益低，产出份额连年下降，竞争力衰退，但资金需求依然旺盛，资金供给也相对容易，资金并没有从这个部门中撤出多少。主要原因在于现行体制中存在着一种“保护”国有企业的制度性导向，随之而来的是体制性“软预算”机制和特殊的“安全”准则。
“软预算”有两类：一类是体制性的，一类是非体制性的（平新乔，1998）。中国经济中的“软预算”基本上是体制性的，它来源于集中计划经济体制下政府和国有企业的特殊产权关系，改革的推进改变了它的实现方式，从主要通过财政渠道变成银行渠道，同时逐渐硬化了银行的贷款约束。但在国家财政、国有银行和国有企业三位一体尚未根本改变以前，不可能结束银企之间在资金链条上的体制性“软预算”约束状态，而在地方政府的干预下，地方金融机构与城市集体和乡镇企业之间也存在着“软预算”约束，只是资金量供给量相应较小。只要银企之间存在着体制性“软预算”关系，企业就会表现出对资金旺盛的需求。在资金供给方面，银行必须考虑贷款的安全性，但在国有部门内部的循环中却形成了一种特殊的“安全”准则，由于银行是国有的，它承担着国家政策导向性目标，支持国有企业是其义不容辞的责任，这方面出了问题可以向国家要政策进行冲抵，而对非国有企业贷款的失败却难辞其究。这就是所谓“肉烂在锅里”的机制。这种体制性“软预算”和特殊的“安全”准则导致了国有部门投资资金的无限供给，一方面不以市场准则看待资金的价格，即使在高负债比例下，国有企业仍可不考虑负债成本，在能争到投资时，依然去大规模的投资；另一方面，银行也不断向无效率和竞争力的国有企业注入信贷资金，而置效率、预期回报、竞争力、资产负债于不顾的。(张春霖，1997；张杰，1998)。
投资对经济增长的贡献可分为供给效应和需求效应。从供给效应看，主要体现为提高有效供给，现代宏观经济学强调投资供给对长期增长的贡献含义，认为技术变革、人力资本等提高有效供给的效应决定着经济周期的波动。克鲁格曼关于东亚无奇迹的判断，就是从供给效应的分析得出的。从需求效应看，投资本身就会产生需求，宏观分析中通常将投资的需求效应列为对当前经济增长的贡献，一般忽略投资的供给效应。从本质上说，投资的供给效应才是最为本质的，如果投资不能产生有效供给，其需求效应是不能持久的。最无效益的投资也会产生需求效应，但其结果只会导致需求虚增和投资坏账引起的负债。
投资供求只有与效率相结合，才能形成良性循环。中国国有部门的投资供求则将效率准则排斥在外，大量资金流向无效率和低效率的企业，形成了企业的高负债和银行的坏账。尽管中国的储蓄率很高，可供资金很多，但是，由于特殊体制导致了投资供给和产出的不对称性，大量资金流向国有部门，而非国有部门又极缺资金，于是，自筹和外资就成为弥补资金缺口的重要来源。1997年非国有部门自筹资金占其总融资的58.9%，外资占17%，而运用的银行资金不足1/4。可见，体制性束缚造成了投资供给和需求、产出和效率的严重失衡。
三、投资与“宏观负债”
国有部门吸收了大量银行贷款，在竞争力和效率不断下降的情况下，引发了企业的高额微观负债，又由于企业的国有性质和特殊的运营机制，再透过国有银行转化成政府的“宏观负债”。这是解析当前中国宏观经济运行的关键。
改革是需要花费成本的。按照成本补偿的方式，中国改革可分为两个阶段。80年代是财政补贴的改革阶段，政府放权让利，国有企业发展很快，微观负债较低，宏观负债主要表现在财政赤字上。随着国家财力的相对下降以及财政补贴越来越大，最终不堪重负，遂让位于金融补贴的改革。由于市场环境的变化，非国有企业迅速崛起，与国有企业竞争，国有企业产出份额下降，负债比例越来越高，亏损增加，还债能力下降，微观问题传递和集中到宏观运行上来。
1980年，国有企业的负债率为18.7%，到1994年，对12.39万户国有企业(含商业、金融业)清产核资，资产负债率高达75.05%，若扣除实际损失挂账，则高达83.3%(吴晓灵、谢平1997)。据计算，1997年国有工业企业平均负债率为65.17%。不论那个数据，都表明国有企业负债水平很高。问题的关键在于国有企业的竞争力下降，不仅表现在产出份额的急剧下降上，更表现在其亏损与利润的反向变化上。1995年二者基本相等，1997年亏损比利润高出将近1倍，国有企业几乎不可能通过增长来弥补亏损，基本上丧失了偿债能力。
国有部门丧失盈利能力后，通过破产程序，其高负债直接表现为国有银行的坏账。据工商银行调查，1989－1996年，共受理破产案8138件，其中后两年为5128件，占总受理数的63%；破产加速后，银行的损失率为85.1%。另据经贸委对东北80家破产企业的调查，平均债务清偿率仅为0.41%(工商银行企业破产调查课题组，1997)。国有企业破产直接引致国有商业银行坏账，而破产又与国有企业丧失盈利能力高度相关。以此推断，1997、1998的情况将更为严重。为了弥补银行的坏账损失，国家通过增发特别国债补充国有银行的资本金，同时又要承担国有企业负债导致的国有银行的坏账损失，国家成为潜在债务的最终承担者。这就是国有企业微观负债引发政府宏观负债的机制。
国家财政连年入不敷出，导致了不断扩大国债发行，国债比例日益提高；为了加快发展，国家鼓励利用外资，外债总额也不断提高；如果加上象广信之类的金融机构为地方发展进行的对外负债，90年代以后，国家在宏观上的广义负债直线上升。如果再把国家与国有企业的隐含合约（如养老等社会保障功能）所负债务包括在内，国家的广义负债已经非常高了（见表3）。
表3：中国政府广义负债占GNP的比例%
方法参阅了樊纲主编，《中国宏观经济分析》，1998年第11期。
广义负债：*此系1997年数据；**在金融机构总贷款余额中，不良贷款占25%，其中15%通过破产有可能收回，其他则需要由国家最终偿付。
资料来源：《中国统计年鉴》，1998。
1998、1999年实施财政扩张政策，增大国债发行，又因经济增长趋缓，企业还债能力下降，银行坏账可能加大，宏观负债比例将进一步提高，今年底，政府的广义负债可能达到50%。问题的严重性还在于，政府财政已经捉襟见肘，丧失了通过财政收入，特别是中央收入偿债的能力，基本上是借新还旧。
如果说国家正式的负债比例还不算高，国债和外债余额占GDP的比重都在安全线以内，还有进一步扩大的空间。但其扩大的目标已经变成了三个，一是借新还旧；二是变暗为明，比如，发行特别国债充实国有银行资本金，偿还城镇职工退休金和社会保障福利欠帐；三是支持财政的正常与非正常支出。
由于无效投资的长期累积引致宏观上的广义负债，在正常收入无法偿付的情况下，只能发新债弥补。这将对未来的发展带来很大的压力。虽然1998年国家充实了国有银行的资本金，但就现在的情况看，很可能又低于8%，而且随着增长放慢加剧了企业效益下降，坏账又要吞嗜现有的资本金。今年银行的收息率非常低，且随着经济下滑还会降低，国有银行的坏账必将从暗到明累及财政，由潜在负债变为公开负债。这是目前中国宏观经济运行不可避免的结果。
四、工具性扩张和体制性收缩
为了抵御东南亚金融危机，1998年改行扩张政策，启动国内需求，促进经济回升。这是非常正确的。但是，由于政府宏观负债的增长和长期累积的问题需要解决，出于防范风险的考虑，在体制上又采取了一些集中化和行政性的安排和举措，形成了宏观政策的工具性扩张和体制性收缩并存的格局，一方面在很大程度上抵消了政策的扩张效应，另一方面，也造成了一些新的扭曲。虽然一些体制上的收缩是不得不采取的措施，但是，如果没有新的制度创新相配合，体制性收缩的负效应就显得格外突出。
4-1， 政策工具性扩张的效应
1998年货币和财政双扩张，着力点放在拉动投资上。扩张的方式是，一、降低利率、压缩超额准备，扩大货币供给；二、发行国债，用于投资基础设施，加大退税力度，促进出口等；三、财政货币相互配合，用银行信贷配套资金支持财政增加支出，用发行特别国债弥补银行资本金，提高银行抗风险能力，促进放款增加。此外，还有一些相互抵消的政策，共同构成政策扩张的综合效应。
4-1-1，财政政策效应
财政政策包括支出政策和收入政策，从支出政策看，是一个积极的扩张性政策，国家通过发行国债和适当的财政赤字以增加财政支出。但从收入政策看，又具有明显的收缩性质，表现为税收增收1000亿，以弥补财政的亏空。
财政扩张支出，重点在增加基础设施投资，一是为了避免重复建设，提高未来的有效供给；二是为了通过投资需求拉动，直接为经济增长作出贡献。但也存在着挤出效应，主要是财政扩张支出时，项目准备不足，出现了抢项目的状况，挤出了一部分外资准备投资的项目和地方政府准备自筹修建的项目。这方面已有不少报道，但抵出效应的大小无法估计。另一个问题是，基础设施投资的带动链条较短，带动效应较小，加之这次多是一些大项目，劳动密集型工程很少，投资通过就业带动的乘数效应比较低。此外，现行投资体制无法保障投资效率，未来的投资回报很成问题，投资带来的新坏账仍是一大潜在威胁。
从收入效应看，1998年财政实际收入比上年增长15.9%，增收1003.36亿。从历史角度看，增长速度和增收数量并不太多，但与今年经济增长速度相比，则高了不少。财政收入的增加主要来自税收的增收，征税量的加大意味着实际税率的提高，它直接降低了财政支出扩张的政策效用。更为重要的是，财政税收的增长主要来自较有活力的企业，这会降低这些企业的活力，而支出又用于基础设施等长期的低回报项目，配置效率是比较低的（张曙光、张平，1999）。
应当指出，从一年期看，财政工具的扩张对需求的拉动是明显的。实施财政扩张后，国有投资明显回升，9月份高达33.8%，直接拉动了工业增加值的增长。
4-1-2，货币扩张性政策
货币政策扩张主要表现为降低利率和加大贷款力度。从理论上看，货币政策的传导途径有：降低利率，引致自主投资增长；利率降低导致汇率变动，引致出口增长；利率降低导致股票价格上升，通过股票市场的“财富效应”拉动需求，起到利率杠杆的作用，托宾的q理论描述了这一过程；信贷观点认为，贷款规模的扩张，可得信贷较多，小企业可获得更多的资金，消费者可扩张消费信贷；利率降低使消费者愿意多消费，少储蓄，可增加耐用消费品支出。
从中国经济运行实际看，上述效应是不足的。第一，降低利率没有引致民间投资的增加；第二，国家承诺汇率不贬值，出口效应没有；第三，降低利率未能刺激起股市，利率的杠杆效应不足；第四，由于贷款主要为国有企业服务，尽管可贷资金充足，但中小企业得益不多，消费信贷刚刚起步，虽有进展，但远未达到预期；第五，降低利率，本应抑制储蓄，扩大耐用消费品的支出，但储蓄快速增长，抑制储蓄，刺激消费的作用不大，耐用消费品支出也较平稳。
总之，中国货币政策基本上仍采取传统的方式，配合国债向国有企业注入，而其灵活的各类杠杆作用收效不大，核心的问题是体制。
4-2，体制性收缩效应
4-2-1，概念界定
在本文的讨论中，体制收缩和体制性收缩效应是两个既有联系又有区别的概念。前者与体制复归和体制后退同义，是就体制本身的变动而言；后者是指体制变动对经济增长的影响。由于体制变动既可向前推进，即市场化，也可向后复归，即逆市场化；而每一种变动既可能产生促进经济扩张的效应，也可能产生拉动经济收缩的效应。于是，就形成四种情况：（1）市场化的扩张效应，如土地制度改革，从无价变有价，低价变高价；（2）市场化的收缩效应，如贷款约束的增强；（3）逆市场化的扩张效应，如软化预算约束，敝开贷款；（4）逆市场化的收缩效应，如关闭产权交易市场。与体制不变下的政策效应不同，这种效应来自体制，并通过微观主体的行为选择而实现，故称体制性效应。因此，体制性收缩效应既包括体制推进的收缩效应，也包括体制后退的收缩效应。
在中国经济的运行中，关于体制改革向前推进的效应，我们已在《大调整：一个共同的主题和必然的选择》（1998）中作过分析，一方面认为，市场化的发展是加速经济增长的巨大动力，使中国告别了短缺；另一方面也指出，它改变了中国经济运行的制度环境，使之面临着需求制约，开始步入商业周期，从而产生体制性紧缩效应，使得中国宏观经济运行和调节的重点从防“过热”变成防“过冷”。这就削弱了传统的政策扩张方式作用的基础。而这正是我们追求和期待的，不看到这一点，对中国经济的分析和判断就会出现偏差。鉴于前文已有讨论，本文将考察体制性收缩效应的另一方面，即体制后退的紧缩效应。
4-2-2，体制收缩的表现
中国经济的市场化进程并不是直线推进的，而是有曲折，有反复，随着形势的变化，这种曲折和反复有时还相当明显，与此相应，体制上的收缩也相当普遍。目前的情况就是如此。概括起来，主要表现在以下三个方面。
第一，金融体制和金融监管的集中趋向。
中国正处在市场化的变革之中，改革金融体制，逐步推进金融的自由化是题中应有之义。但金融改革也许是经济改革中最困难的问题，特别是放权让利使财政大大削弱以后，金融就成为政府控制经济活动的主要工具。从根本上说，市场化和自由化可使私人部门登上金融活动的舞台，成为投融资的主体，从而分散国家风险，有利于金融稳定。但市场化和自由化本身又是一个充满风险的过程，特别是在当前的环境下，一方面，亚洲金融危机的持续和国内金融风险的积累，使得加强金融监管，防范和化解金融风险，成为人们关注的焦点，另一方面，连续数年的经济下滑，又使启动和扩张经济成为政策首选的目标；一方面，增长和就业的压力要求实施政策性扩张，另一方面，对市场风险和失控的过份担心以及对行政控制的过份依恋，往往成为体制收缩和改革逆转的依据。二者之间虽有一致之处，但把握和处理好并非易事。
中国的金融改革有了很大的进步，特别是在组织机构方面，基本上建立了以中央银行为主体，包括中央和地方国有商业银行以及非银行金融机构在内的金融组织体系，但在运作方式和监管方式上，采取的主要是传统的集中领导和统一管理，金融发展出现了某些纵向一体化的倾向。贷款权的上收，城市合作银行的合并，关闭产权交易中心，取消场外交易，以及拟议中的农村合作基金的撤并等，均是如此。这本身就不符合金融服务体系多元化、多层次的要求，其结果不是分散和化解风险，而是使风险在金融系统聚集和积累。
当前的经济启动主要依靠间接融资，依靠中央银行的货币创造和商业银行的贷款扩张，依靠增发国债扩张政策性银行的贷款规模，但由于体制上的收缩和限制，货币供应并未相应跟进，金融增长与投资扩张不能同步。主要是一些限制性安排和歧视性政策仍在继续和强化。这集中反映在民间金融的发展上。改革使非国有经济有很大发展，但民间金融仍处于非法地位，非国有经济和中小企业缺乏相应的融资渠道。尽管央行提出了扶植中小企业的政策，并在各大商业银行成立中小企业信贷部，但大银行对中小企业的贷款成本很高，这一政策无法实施。不仅如此，随着金融风险的增大和金融监管的加强，存款向工农中建四大国有银行转移和集中，银行业的垄断有加强之势。特别是这次经济启动具有结构性扩张的性质，使非国有部门和中小企业面临着更紧的金融环境。
改革以来，中国建立和发展了非银行金融机构，开放了资本市场，发展了直接融资。特别是在当前的经济启动中，财政面临税收收入制约，银行面临不良资产制约，扩张能力有限，正是发展资本市场的好时机。但我们在主要依靠间接融资的同时，对资本市场的发展采取了一些限制措施，经营资本市场业务的金融机构缺乏金融创新的动力，货币市场和资本市场缺乏连通的渠道。企业负债率高，债券融资受到制约；国有股和国有法人股不能上市，股权投资和股票市场的发展也多方受阻；再加上行政切块分配上市指标，包装上市，一些上市公司质量不高，很多证券公司不良资产很大，更限制了直接融资的发展。1998年资本市场的规模虽有发展，但总筹资额、总交易额和股价指数均比上年下降。直接融资的规模是缩小的。储蓄压在银行，投资选择的风险集中在银行身上；政府举债投资，风险集中在官员的选择上。这就会增大国家的宏观负债。
在面临金融风险的情况下，加强金融监管十分重要。中国的金融监管在市场化改革中也确有进步。最近，一些金融机构的清盘和倒闭就是证明。这是消除银行和国有大公司坏帐和严重负债的重要一环。清盘方式也有改进，国家放弃了大包大揽的方式，不仅只对储户负责，分级清理，而且确定了“谁的孩子谁来抱”的原则。但有些做法也值得考虑。金融监管过程本身就是不同主体间的博弈，目前主要是中央政府与地方政府和其他主体间的博弈。如果不着眼于信用基础的建立，从制度上加以推进，而是简单地依靠行政操作，就会发生扭曲。行政操作往往难于分辩公司资产质量的好坏和等级，关掉或撤并的可能是资产质量相对较好的公司；中央政府下令关闭地方的金融机构，地方借机把风险推给中央。至于上市指标的行政切块分配和关闭产权交易中心等，都有悖于市场原则。是谁赋予了这样做的权利，是依据哪一部法律的哪条哪款。如果说，过去烧毁地契，取消定息，是撕毁契约和破坏信用，那么，今天的作法仍在用行政手段取代和否定契约和信用。加强监管固然重要，建立信用才是根本。
第二，一些行业和部门的垄断趋势。
中国传统的计划经济是一种国家垄断和政府控制的经济，整个经济改革就是不断打破国家垄断，放松政府管制的过程，也就是推进市场化和发展竞争的过程。改革成就的取得和增长奇迹的实现都与此密切相关。但打破垄断和放松管制，不仅意味着政府从一些领域撤出，而且意味着行政直接控制的弱化，于是，在面临风险增大和经济扩张的情况下，是按照市场化方向运用政府力量，还是重建国家垄断和政府管制，就成为关键性的选择。由于长期计划控制思想的影响，一些人相信政府甚于相信市场；由于被改革者自行设计，限制和阻碍竞争对手进入，维持和重建垄断地位就是最有利的。然而，强化政府控制和垄断的结果，不仅会削弱市场的创新和活力，而且也使风险在国家身上重新聚集。
在农村改革过程中，首先通过联产承包责任制，放弃了国家对农业生产的直接控制，但农产品购销体制的市场化却反反复复，进一步退两步，现在仍基本上处在国家的垄断和控制之下。1993年改革之后，随着个别地方出现的抢购现象，国家恢复了对粮食和棉花购销的管制，私商被禁绝和取缔，粮食部门和供销社垄断了粮食和棉花的经营。本来，粮食丰收，价格下跌，粮食歉收，粮价上涨，亦属正常，我们却与市场对着干；本想用国家控制解决粮食经营中的亏损挂帐，化解部分政府负债，但结果是，垄断利润落在垄断经营者的手里，国家吃了亏，宏观负债增大，农民也没有得到实惠，粮商和农民的销售合作发展不起来，农产品购销体制的市场化陷在了泥坛里。近50年来我国因粮食问题引发的经济波动，与粮食生产无关，均由粮食流通问题造成（温铁军，1999）。
在国内市场方面，由于一些部门产能过剩，产品积压，出现了一些价格的竞争战。这也是一件很正常事情。虽然这种竞争在某种程度上相当残酷，但它会促进产业集中、技术进步、质量提高和服务改善，否则，我们永远无法取得产业的进步，事实上，冰箱、彩电等家电行业的案例已经充分证明了这一点（刘世锦、江小涓，1996）。然而，一些部门不是促进和发展竞争，制止不正当竞争，而是搞什么行业自律价格，实际上是通过价格卡特尔来消除竞争。这不仅有悖于市场化改革的方向，而且直接阻碍着产业的提升和结构的调整。此外，在要素市场方面，强制企业建立再就业服务中心，也是一种逆市场化的选择。
在第三产业的发展方面，我们实施的国家垄断还相当严重。教育就是突出的一例。大学基本上是官办的，民办大学廖廖；而官办大学的自主权也很小，就是招生数量、毕业证的发放，学校都不能作主，而由教育部直接控制和掌握。这样，大学教育怎么能发展，教育质量怎么提高？这不仅影响到当前经济扩张，特别是扩大消费需求政策的效应，而且会阻碍经济的长期发展。
第三，行政控制和直接管理的强化。
改革以来，政企分离是讨论最多、也是最难解决的问题。这方面取得了一些成绩，如最近军队、政法部门与所办企业的脱钩就是突出一例，但总的来看，仍然是进进退退、摇摇摆摆。通过市场化的办法，逐步建立一套相互制衡和自我约束机制，再辅助之以外部监督，才是根本出路，而我们却习惯于行政控制和直接管理。其实，行政控制不仅是一个无穷的系列，永远解决不了监督者的监督问题，而且再完善的行政规章都有漏洞，都会有人去钻。对行政控制和直接管理的迷信，是建立在人人一心为公的虚假假定基础之上的人治模式，是与现代经济管理的性质相悖的。不走出这个误区，现代企业和现代企业制度只能是写在纸上、讲在口上的东西，宏观调节方式的转变是难以进行和完成的。
在党政部门，党管干部是需要的和有用的，但把它推广到企业中去就有问题了，党的部门和人事部门既无能力，也无办法考核和监督企业的经营者，不解决这个问题，我们的企业永远摆脱不了行政控制，也产生不了真正的企业家。最近，我们成立了很多工作委员会，如金融工委，企业工委，证券工委，并向一些大企业派出了督察特派员。如果这是为了在国有经济收缩时保护国有资产的安全，那可能是需要的和有用的，但是，作为加强行政控制和集中管理的一种办法，则可能是弊大于利，有可能为企业改革设置新的障碍。
4-2-3，体制性收缩效应
在中国目前的情况下，我们既要启动经济，加快调整，以促进发展，又要防范和化解风险，确保经济和社会稳定。从以上的分析可以看出，政策工具上的扩张与体制变革上的收缩，已经成为目前中国经济生活中一个十分明显而又影响深远的矛盾现象。体制上的收缩必然会产生一系列消极的宏观效应：一是使得政策工具上的扩张起不到应有的作用，尽管政策力度不小，但扩张效应不大，经济启动依然乏力，能否持续尚未解决；二是体制上的收缩虽然抑制了某些已经暴露出来的微观负债和金融风险，但却增大了宏观负债，加速了风险的聚集和集中；三是削弱了市场竞争，降低了经济的活力和效率，也就降低了清偿负债和化解风险的能力；四是形成了新的既得利益者，造成了新的体制性扭曲，增大了市场化进程和市场制度运作的障碍。
需要特别指出的是，体制性效应在很大程度上是与乘数相对应的，是通过市场化程度及其效率并借助于货币乘数和投资乘数实现的。市场化程度高，乘数就大，市场也更有效率；反之，加强对资源的政府控制和国家垄断，就会侵害市场及其效率，降低乘数作用，产生体制性收缩效应。
五、 从发展和改革的角度理解宏观经济政策组合
中国是一个发展中和变革中的大国，发展是硬道理，体制是关节点，仍然是我们思考问题，进行选择的重要依据。因此，从发展和改革的角度来考察一下宏观经济政策的组合和运用，就是一个非常重要的问题。
5-1，政策选择的体制一致性原则
财政政策和货币政策都是一种稳定政策，而非体制政策。在市场制度相对完善的情况下，只要不从根本上破坏体制一致性原则，宏观政策的效应就可以在体制不变的情况下得到发挥，市场的自组织功能也会使体制的运作和效率得以恢复和增强。而在市场化过程中，政策效应的发挥往往离不开体制上的相应变革，因为，体制的不完善不仅会使任何一个政策操作产生正负两个方面的效应，而且有可能进一步放大负效应而抑制正效应。如果说在宏观紧缩时，体制上某些方面的暂时退缩有利于政策效应的实现，只要不是根本性和持久性倒退即可，1993年整顿金融秩序就是如此，那么，在宏观扩张时，体制上的推进就成为政策效应实现的保证，1992年就是最好的例证。这时体制上的收缩就是致命性的，不仅会使政策的扩张效应无法实现，而且有可能破坏体制一致性原则，导致体制和政策上的进一步扭曲。目前就存在这种情况。
在财政收入不足的情况下，通过增发国债和扩大政府支出，实施经济扩张和促进增长回升，是一个正确的政策选择。目前这方面还有一些空间，但发债筹资总有一个限度。考虑到前述的宏观负债，这个空间并不很大，且国债的还本付息最终取决于国家的财政收入。虽然可以增发一些长期国债，但国债发行主要是一个短期措施。这就提出一个问题，发债扩张的目的是什么？如果简单地定位于扩张支出，启动经济，那么，其效应必然受到限制，也很难长期支撑，弄得不好，很容易陷入债务危机；如果在实施扩张的同时，着眼于盈得时间和空间，使资本市场得以发育成长，那么，其结果就不仅是当前的经济增长，而且是经济长期发展的制度支持和资金保证。在这里，西方国家通过政府举债（包括战争借款）培育和改革金融体系的经验（保罗.肯尼迪，1988）值得借鉴。
鉴于当前阻碍经济复苏的关键在于人们的预期看淡，而预期不稳又与大批职工下岗待业，收入预期降低，社会保障和医疗制度改革，支出预期增大有关。因此，如果我们转换一个观察问题的角度，就会出现一个新的局面。1998年发行国债6850亿元，除用于补充银行资本金和还本付息外，都用于基础设施投资。1999年计划增发3165亿国债。如果把发行国债筹集的资金除增加投资外，拿出一部分用于解决社会保障问题，或者再增发一部分社会保障特别国债，就可能通过稳定预期，启动消费，进而带动民间投资。这样既可以活跃经济，又可以推进社会保障制度的改革。至于国债的还本付息，则可有不同的选择。
由于过去该积累而没有积累的社会保障基金用于投资建设了新的国有企业，因而，这部分国有企业就是这些国债还本付息的最后保证（张曙光，1993）。但如果在金融改革上推进一步，这个问题就会出现新契机。即在增发社会保障特别国债的同时，建立相应的基金管理公司进行运营，同时进一步放宽其经营渠道和经营限制，既可进行债权投资，也可进行股权收购和股权投资，这样，股本盈利得到的现金流就可用来支付当期的利息。不仅如此，股权现金套现和抵押贷款再投资，就能放大投资的乘数作用，也使国债还本有了保证。这不仅可以把社会保障体制的改革真正推进一步，还可促进银行金融体制的改革。当然，要真正做到这一点，基金管理公司的规范运作和严格监管是一个重要条件。
在金融领域，重建信用是最为重要的。国有银行可在一定程度上进行收缩，一方面为非国有银行让出发展的空间，另一方面，可在收缩中加强自己的信用基础。非国有银行的发展也要以信用为先，关键在于增大银行操作的透明度，如果没有相应的信用重建，非国有银行是不可能成长的。增加透明，增加信用，才是金融业发展之本。如让较好的股份化银行上市等。
5-2，政策选择的发展一致性原则
宏观政策主要是一种短期政策，但对长期发展会产生重大影响。在经济发达国家，由于市场化、工业化和城市化的任务已经完成，经济结构的同质基础已经奠定，因而，宏观政策短期作用和长期影响的一致性也就易于实现。而在我国目前的条件下，二元经济结构的基础还很强大，城市化的进程又大大滞后，宏观政策不仅不能仅仅着眼于短期效应，而且要考虑长期发展，至少不能为长期发展设置新的障碍，同时要从二元经济结构的实际出发，坚持发展一致性的原则，大力推进城市化的进程。这就增加了政策操作的难度。
中国是劳动力供给绝对过剩的国家，也是要素相对价格扭曲严重的国家。近20年来的高速发展，一个重要原因是利用了劳动力充足的比较优势，发展了一大批劳动密集型产业和产品。但随着劳动成本的提高和亚洲金融危机的影响，有些比较优势在减弱和丧失，比如，成衣出口的劳动力成本，中国单位小时0.36元，泰国为0.14元。不仅如此，相对于劳动力来说，中国的资金比较紧缺，资金的相对价格应当较高，但由于国有企业、国家银行和国家财政三位一体，再加上信用基础缺乏，相对价格的扭曲相当严重。特别是国家投资于基础设施，大多投入大的装备水平较高的项目，进而加剧了资金对劳动的替代。这对我国经济的长期发展相当不利。从长期发展考虑，短期扩张政策不仅不能扭曲而且要有利于相对价格的合理调整。为此，推进基础设施的民营化，允许民间资本进入，实行国家标准、政府扶持、民间经营，也许是一个有效的选择。
在传统计划体制下，为了动员农业剩余，支持国家工业化，我们采取了一系列固化二元结构，扩大城乡差距，阻滞城市化进程的政策。改革以来，城乡分离的状态开始有所改变而尚未完全打破，城市化水平有所提高，但速度相对缓慢。关键在于我们的一些政策仍然带有明显的城市倾向。农产品的价格已经提高，剪刀差已大大缩小，但是，一方面，国家对主要农产品经营的垄断尚未打破，经营者凭借垄断权力侵占农民利益的事情累见不鲜，压级压价、打白条、强制储蓄等都是；另一方面，工业品的价格虽未上升，但价外加价却大幅增加，以至很多地方农村电价高于城市，农民有电而仍用煤油照明，有家用电器和农业机械而不愿和不能使用。从这个意义上讲，剪刀差也许不是缩小了，而是扩大了。国家的名义农业税虽不算高，但由于国家财力下降，特别是很大一部分县都是赤字县，而政府在农村的机构以及靠财政养活的人员又很多，财政负担不了，就靠吃农民维持，于是各种税费有增无减。90年代上半期，乡镇企业大发展，亿万民工大流动，推动了经济的快速增长和城市化的发展，成为中国发展史上极其壮观的一幕，但由于目前的财政金融制度和政策在很大程度上是将资金从私人部门和中小企业聚集起来，再投向国有部门和大型企业，再加上城市政府基于国有企业职工下岗再就业的压力，实施了一些清退和限制农民工的措施，乡镇企业和中小企业的生存环境逐渐恶化，民工流动的规模也在减小，城市化的速度进一步放慢。所有这些不仅不能促进农村市场的扩大和细分，不能促进城乡交流和一体化的发展，相反是在缩小农村市场，阻碍城市化的发展。这是与经济的长期发展相悖的，需要按照发展一致性的原则，尽快作出调整。
城镇化的发展，会拉动第三产业的进一步发展，中国第三产业的主要部门如教育、电信、金融服务、媒体等，医疗保健等，都是高垄断部门；根据世界市场发展的状况看，创造产值第一位的行业是医疗保健，第二位的是金融，第三位的是电信。特别是利用信息技术进步发展起来的民间教育，将在今后20年内成为全球最大和发展最快的产业（王小强，1997）。现在中国对第三产业需求的增长越来越快，但其供给是基本垄断的，大量有效需求不能满足，能创造大量就业岗位的行业也没有拓展。中国启动消费的核心在于扩大服务消费需求，提高供给的重点也在这里，出路在于放松管制，打破垄断。就拿教育来说，据有的学者估算，如果开放民间办学，高校招生就可能扩大一倍，增加的直接支出约240亿元，拉动的投资和最终消费达1000亿元，对GDP的贡献每年将超过半个百分点。这不仅会促进当前的经济扩张，而且有利经济的长期发展。
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1998年中国国内生产总值增长7.8%，基本上达到政府预定的目标，为实施扩张性政策作了最好诠释。但从时间序列看，这是自1992年以来第六个下降年头，1999年预测GDP增长7%，意味着下降之势将持续下去。纵观1998年，经济运行的基本特征是：财政扩张，货币供应和资本市场跟进迟滞；国有部门投资大幅增长，民间投资未相应跟进；消费增长平缓，失业增加和物价下滑无全面改善的迹象；人民币汇率固定不变，出口严重下滑，外资增速下降。
1998年，中国调整宏观经济政策，采取强有力的扩张性措施，实行财政政策和货币政策双扩张。这是改革以来政策力度最强的一次。然而，扩张效果并没有预期的那样成功，这就表明，经济扩张和收缩的权力已不完全操在政府手里。那么，什么原因影响了政策效应，是政策工具性原因，还是制度上的原因？
在中国的经济运行中，国有投资的扩张与收缩一直是经济周期波动的直接原因。在传统体制下，统收统支的集权式资源配置方式，表现为国家通过财政拨款给国有企业进行投资，直接决定着经济的波动，人称为“计划周期”。随着“分灶吃饭”体制的实施，地方行政性分权的发展，形成中央、地方财政和国有企业共同分担国家投资的格局，但国有企业仍是国家（包括中央和地方政府）投资的主要承担者，国有投资仍是建设性投资的主体。不过，行政性分权改变了经济波动的微观基础，投资的每一次扩张和收缩，不再由中央计划者单独决定，而是由地方政府和国有企业共同决定，形成了投资的“倒逼机制”。1988年的经济过热主要是由于地方政府过度的投资扩张，80年代后期到90年代中期，随着国家财力的削弱，国有企业的投资扩张主要依赖银行融资，中国经济从“计划-财政主导”进入“银行融资推进”的发展阶段。这时，银行对国有企业的贷款约束依然很软，经济的周期波动仍以国有部门的启动为先导。同时，市场化使非国有部门迅速发展，而非国有部门对市场的反应比较敏感。1993年7月开始的经济调整，从紧缩国有投资入手，通过拉高利率抑制非国有投资，实现了“软着陆”。间接控制似乎取得了决定性的胜利。
1997年，亚洲金融危机暴发，国际经贸形势骤变，“两头在外”的战略和出口推动的模式受到严重挑战。为了重振内需，政府再次运用扩张国有投资的方式拉动经济，但效果递减，特别是民间投资没有跟进，增长的下滑不可避免。形势的变化使得国家再次把财政扩张和与增加国有投资推向政策操作的前沿，因此，投资再次成为宏观分析关注的中心。本文将从这个角度重新审视投资、经济周期波动和体制变革三者的关联，探寻在市场化的今天，阻滞经济增长的原因何在，进而说明目前情况下，可供选择的宏观政策组合的条件和方向。
二、投资与经济周期波动
2-1 景气循环：国有投资拉动和非国有投资跟进
投资引起国民生产总值的波动，二者呈现出非常强的正相关性。我们用1979-1997年实际投资增长与GNP实际增长作相关分析，相关系数高达79.5%，即GNP实际增长波动的79.5%可以通过投资来解释。名义投资与名义GNP更是高度相关的，相关系数达到99％，投资与经济增长的波动基本上是一致的。
由于数据的限制，我们只能比较80年代后期和90年代中期经济波动中国有和非国有投资的作用（见表1）。1988年是中国经济增长的转折年，有人认为这是中国农村持续发展推动时代的转折，也有人认为是货币化收益的转折(张杰，1997)。在这之前，中国经济保持着两位数的高增长和较低的通货膨胀率，从1988年开始，情况发生了变化。由于需求过旺，价格改革预期加强，当年通货膨胀第一次达到两位数，国家开始采取紧缩政策，国有投资率先回落，其增长速度低于非国有部门；到1989年，非国有投资出现改革以来第一次回落，回落速度超过国有部门，表明非国有部门对市场反应更为敏感，预期不好就会直接减少投资。1991年下半年，国家重新启动经济，国有投资率先启动，非国有投资存在着滞后反应；到1992年，国有投资仍在大幅增长，增长率比非国有部门高10个百分点。由于市场预期的拉动，1993年非国有投资大幅增长，增长率高达到72%。是年7月，国家通过减少国有投资开始宏观紧缩，国有投资增速明显回落，但经济景气还未结束，非国有投资依然较为旺盛。随着国有投资的一步步收缩，引致了非国有部门的收缩，当经济景气预期结束时，非国有投资比国有投资的下降还快，到1997年非国有投资的增长已低于国有投资。
从上述两次经济波动看，经济增长达到9%以后，非国有投资的增长开始超过国有投资；当经济增长低于9%，非国有投资的增长就要低于国有投资。9%的GDP增长率似乎成为了经济景气的判断值。这恰与改革以来中国经济的自然增长率(左大培，1998)相符合。据世界银行计算，从1979-1995年，中国潜在的经济增长力为9.1%，其中46%来自资源的重新配置，是制度改革的结果(世界银行，1998)。从增长指标看，9%是目前中国经济景气循环的界限，但从深层次看，经济增长达到9%以上都有巨大的制度变革发生。80年代的改革实现了两位数的高增长，1989年以后，体制收缩，经济景气降至9%以下。1992年邓小平南巡，市场化改革加快，带来了经济景气预期的上升，经济增长再次达到和超过潜在生产能力。如果缺少制度变革，中国的潜在经济增长率大致在5%的水平。可见，中国市场化的空间还很大，增长的潜力也很大。
在两次经济景气循环中，国有投资起着经济启动和收缩的先导作用。当国有投资确实启动了经济景气时，非国有投资才会跟进；当国有投资收缩结束了景气时，非国有投资才会快速退出。国有投资是国家宏观政策的操作和控制杠杆，非国有投资基本上是随市场景气循环的变动而进退的。1998年国家再次启动国有投资，但到目前还没有成功地剌激起经济景气，或者说，在制度上还没有创造出非国有部门预期的发展空间，非国有投资的跟进是困难的。
表1
统计年鉴》（1998）有关资料计算。2-2 ，国有部门失衡：资金供给稳定和产出份额下降
如前所述，国有投资是影响中国经济波动的主要因素，是固定资产投资的主力军。然而，中国市场化改革的最主要特征是非国有经济的快速发展，国有经济的份额不断下降，但投融资体制和银行改革相应滞后，资金供给与产出份额的变动是不对称的。从表2可以看出，在第二、三产业国内生产总值中，国有部门产出的份额快速下降，从1985年的69%下降到1997年的38%，但国有部门融资在总融资中的比重下降有限，同期从66%下降到52%，1998年国家增大国有投资，其比重还会上升。与此相适应，在用银行贷款进行的固定资产投资中，国有部门所占的比重分别为72%和62%。国有部门产出份额下降的同时，资金供给份额虽有下降，但与产出份额的下降不成比例。与此相对照，非国有部门的产出份额已占2/3，而得到的资金供给，特别是银行资金仅占1/3。
中国四大国有银行没有及时调整自己的服务对象，没有改变自己的资金供给渠道。从国际经验看，由于市场信息的不对称等原因，一般只有大企业能从资本市场中融资，如在股票市场上发行股票和企业债券，中小企业基本与此无缘。除内源资金外，大量中小企业的外源资金主要依赖银行贷款。即使资本市场最发达的美国，企业外源资金的供给也主要来自银行，中小企业更是如此。中国是一个高储蓄国家，大规模利用贷款解决企业的外源资金无疑是正确的，问题在于，信贷资金过于集中在国有企业，特别是大型国有企业，而银行无法将资金贷放给非国有企业，特别是中小非国有企业。就使得产出与信贷相脱离。
表2 国有固定资产投资与国有产出份额的变化 (%)
工业和建筑业总产值的比例分割的，这会低估国有部门，但趋势可信；(3)第三产业的情况比较复杂，1985年主要根据批发、零售和餐饮业中国有部门的比重分割，当时非国有的交通运输和社会服务比重较小，我们作了估计修正。(4)从 1991年开始，国家公布了第三产业的增加值。本表列出1997年的估计值，分部门估算的依据为：批发、零售和餐饮业非国有占80%，个人服务100%，公路交通中客、货运为80%，金融服务为10%。可以说国有比重略微高估，因为在这一时期，很多领域已经开放，如通讯中的寻呼机市场等等。2-3，制度性“软约束”和特殊“安全”准则：投资资金供求与效率脱节
在市场经济条件下，资金跟着投资预期收益走。企业效率高、预期收益高，还款的保证就大，就易于获得资金，企业也愿意扩大投资；反之，预期报酬低、风险高，企业就难于得到资金，其资金需求也较谨慎。但在市场化转型过程中，中国尚未形成投资供求的市场机制。国有部门预期收益低，产出份额连年下降，竞争力衰退，但资金需求依然旺盛，资金供给也相对容易，资金并没有从这个部门中撤出多少。主要原因在于现行体制中存在着一种“保护”国有企业的制度性导向，随之而来的是体制性“软预算”机制和特殊的“安全”准则。
“软预算”有两类：一类是体制性的，一类是非体制性的（平新乔，1998）。中国经济中的“软预算”基本上是体制性的，它来源于集中计划经济体制下政府和国有企业的特殊产权关系，改革的推进改变了它的实现方式，从主要通过财政渠道变成银行渠道，同时逐渐硬化了银行的贷款约束。但在国家财政、国有银行和国有企业三位一体尚未根本改变以前，不可能结束银企之间在资金链条上的体制性“软预算”约束状态，而在地方政府的干预下，地方金融机构与城市集体和乡镇企业之间也存在着“软预算”约束，只是资金量供给量相应较小。只要银企之间存在着体制性“软预算”关系，企业就会表现出对资金旺盛的需求。在资金供给方面，银行必须考虑贷款的安全性，但在国有部门内部的循环中却形成了一种特殊的“安全”准则，由于银行是国有的，它承担着国家政策导向性目标，支持国有企业是其义不容辞的责任，这方面出了问题可以向国家要政策进行冲抵，而对非国有企业贷款的失败却难辞其究。这就是所谓“肉烂在锅里”的机制。这种体制性“软预算”和特殊的“安全”准则导致了国有部门投资资金的无限供给，一方面不以市场准则看待资金的价格，即使在高负债比例下，国有企业仍可不考虑负债成本，在能争到投资时，依然去大规模的投资；另一方面，银行也不断向无效率和竞争力的国有企业注入信贷资金，而置效率、预期回报、竞争力、资产负债于不顾的。(张春霖，1997；张杰，1998)。
投资对经济增长的贡献可分为供给效应和需求效应。从供给效应看，主要体现为提高有效供给，现代宏观经济学强调投资供给对长期增长的贡献含义，认为技术变革、人力资本等提高有效供给的效应决定着经济周期的波动。克鲁格曼关于东亚无奇迹的判断，就是从供给效应的分析得出的。从需求效应看，投资本身就会产生需求，宏观分析中通常将投资的需求效应列为对当前经济增长的贡献，一般忽略投资的供给效应。从本质上说，投资的供给效应才是最为本质的，如果投资不能产生有效供给，其需求效应是不能持久的。最无效益的投资也会产生需求效应，但其结果只会导致需求虚增和投资坏账引起的负债。
投资供求只有与效率相结合，才能形成良性循环。中国国有部门的投资供求则将效率准则排斥在外，大量资金流向无效率和低效率的企业，形成了企业的高负债和银行的坏账。尽管中国的储蓄率很高，可供资金很多，但是，由于特殊体制导致了投资供给和产出的不对称性，大量资金流向国有部门，而非国有部门又极缺资金，于是，自筹和外资就成为弥补资金缺口的重要来源。1997年非国有部门自筹资金占其总融资的58.9%，外资占17%，而运用的银行资金不足1/4。可见，体制性束缚造成了投资供给和需求、产出和效率的严重失衡。
三、投资与“宏观负债”
国有部门吸收了大量银行贷款，在竞争力和效率不断下降的情况下，引发了企业的高额微观负债，又由于企业的国有性质和特殊的运营机制，再透过国有银行转化成政府的“宏观负债”。这是解析当前中国宏观经济运行的关键。
改革是需要花费成本的。按照成本补偿的方式，中国改革可分为两个阶段。80年代是财政补贴的改革阶段，政府放权让利，国有企业发展很快，微观负债较低，宏观负债主要表现在财政赤字上。随着国家财力的相对下降以及财政补贴越来越大，最终不堪重负，遂让位于金融补贴的改革。由于市场环境的变化，非国有企业迅速崛起，与国有企业竞争，国有企业产出份额下降，负债比例越来越高，亏损增加，还债能力下降，微观问题传递和集中到宏观运行上来。
1980年，国有企业的负债率为18.7%，到1994年，对12.39万户国有企业(含商业、金融业)清产核资，资产负债率高达75.05%，若扣除实际损失挂账，则高达83.3%(吴晓灵、谢平1997)。据计算，1997年国有工业企业平均负债率为65.17%。不论那个数据，都表明国有企业负债水平很高。问题的关键在于国有企业的竞争力下降，不仅表现在产出份额的急剧下降上，更表现在其亏损与利润的反向变化上。1995年二者基本相等，1997年亏损比利润高出将近1倍，国有企业几乎不可能通过增长来弥补亏损，基本上丧失了偿债能力。
国有部门丧失盈利能力后，通过破产程序，其高负债直接表现为国有银行的坏账。据工商银行调查，1989－1996年，共受理破产案8138件，其中后两年为5128件，占总受理数的63%；破产加速后，银行的损失率为85.1%。另据经贸委对东北80家破产企业的调查，平均债务清偿率仅为0.41%(工商银行企业破产调查课题组，1997)。国有企业破产直接引致国有商业银行坏账，而破产又与国有企业丧失盈利能力高度相关。以此推断，1997、1998的情况将更为严重。为了弥补银行的坏账损失，国家通过增发特别国债补充国有银行的资本金，同时又要承担国有企业负债导致的国有银行的坏账损失，国家成为潜在债务的最终承担者。这就是国有企业微观负债引发政府宏观负债的机制。
国家财政连年入不敷出，导致了不断扩大国债发行，国债比例日益提高；为了加快发展，国家鼓励利用外资，外债总额也不断提高；如果加上象广信之类的金融机构为地方发展进行的对外负债，90年代以后，国家在宏观上的广义负债直线上升。如果再把国家与国有企业的隐含合约（如养老等社会保障功能）所负债务包括在内，国家的广义负债已经非常高了（见表3）。
表3：中国政府广义负债占GNP的比例%
方法参阅了樊纲主编，《中国宏观经济分析》，1998年第11期。广义负债：*此系1997年数据；**在金融机构总贷款余额中，不良贷款占25%，其中15%通过破产有可能收回，其他则需要由国家最终偿付。
资料来源：《中国统计年鉴》，1998。
1998、1999年实施财政扩张政策，增大国债发行，又因经济增长趋缓，企业还债能力下降，银行坏账可能加大，宏观负债比例将进一步提高，今年底，政府的广义负债可能达到50%。问题的严重性还在于，政府财政已经捉襟见肘，丧失了通过财政收入，特别是中央收入偿债的能力，基本上是借新还旧。
如果说国家正式的负债比例还不算高，国债和外债余额占GDP的比重都在安全线以内，还有进一步扩大的空间。但其扩大的目标已经变成了三个，一是借新还旧；二是变暗为明，比如，发行特别国债充实国有银行资本金，偿还城镇职工退休金和社会保障福利欠帐；三是支持财政的正常与非正常支出。
由于无效投资的长期累积引致宏观上的广义负债，在正常收入无法偿付的情况下，只能发新债弥补。这将对未来的发展带来很大的压力。虽然1998年国家充实了国有银行的资本金，但就现在的情况看，很可能又低于8%，而且随着增长放慢加剧了企业效益下降，坏账又要吞嗜现有的资本金。今年银行的收息率非常低，且随着经济下滑还会降低，国有银行的坏账必将从暗到明累及财政，由潜在负债变为公开负债。这是目前中国宏观经济运行不可避免的结果。
四、工具性扩张和体制性收缩
为了抵御东南亚金融危机，1998年改行扩张政策，启动国内需求，促进经济回升。这是非常正确的。但是，由于政府宏观负债的增长和长期累积的问题需要解决，出于防范风险的考虑，在体制上又采取了一些集中化和行政性的安排和举措，形成了宏观政策的工具性扩张和体制性收缩并存的格局，一方面在很大程度上抵消了政策的扩张效应，另一方面，也造成了一些新的扭曲。虽然一些体制上的收缩是不得不采取的措施，但是，如果没有新的制度创新相配合，体制性收缩的负效应就显得格外突出。
4-1， 政策工具性扩张的效应
1998年货币和财政双扩张，着力点放在拉动投资上。扩张的方式是，一、降低利率、压缩超额准备，扩大货币供给；二、发行国债，用于投资基础设施，加大退税力度，促进出口等；三、财政货币相互配合，用银行信贷配套资金支持财政增加支出，用发行特别国债弥补银行资本金，提高银行抗风险能力，促进放款增加。此外，还有一些相互抵消的政策，共同构成政策扩张的综合效应。
4-1-1，财政政策效应
财政政策包括支出政策和收入政策，从支出政策看，是一个积极的扩张性政策，国家通过发行国债和适当的财政赤字以增加财政支出。但从收入政策看，又具有明显的收缩性质，表现为税收增收1000亿，以弥补财政的亏空。
财政扩张支出，重点在增加基础设施投资，一是为了避免重复建设，提高未来的有效供给；二是为了通过投资需求拉动，直接为经济增长作出贡献。但也存在着挤出效应，主要是财政扩张支出时，项目准备不足，出现了抢项目的状况，挤出了一部分外资准备投资的项目和地方政府准备自筹修建的项目。这方面已有不少报道，但抵出效应的大小无法估计。另一个问题是，基础设施投资的带动链条较短，带动效应较小，加之这次多是一些大项目，劳动密集型工程很少，投资通过就业带动的乘数效应比较低。此外，现行投资体制无法保障投资效率，未来的投资回报很成问题，投资带来的新坏账仍是一大潜在威胁。
从收入效应看，1998年财政实际收入比上年增长15.9%，增收1003.36亿。从历史角度看，增长速度和增收数量并不太多，但与今年经济增长速度相比，则高了不少。财政收入的增加主要来自税收的增收，征税量的加大意味着实际税率的提高，它直接降低了财政支出扩张的政策效用。更为重要的是，财政税收的增长主要来自较有活力的企业，这会降低这些企业的活力，而支出又用于基础设施等长期的低回报项目，配置效率是比较低的（张曙光、张平，1999）。
应当指出，从一年期看，财政工具的扩张对需求的拉动是明显的。实施财政扩张后，国有投资明显回升，9月份高达33.8%，直接拉动了工业增加值的增长。
4-1-2，货币扩张性政策
货币政策扩张主要表现为降低利率和加大贷款力度。从理论上看，货币政策的传导途径有：降低利率，引致自主投资增长；利率降低导致汇率变动，引致出口增长；利率降低导致股票价格上升，通过股票市场的“财富效应”拉动需求，起到利率杠杆的作用，托宾的q理论描述了这一过程；信贷观点认为，贷款规模的扩张，可得信贷较多，小企业可获得更多的资金，消费者可扩张消费信贷；利率降低使消费者愿意多消费，少储蓄，可增加耐用消费品支出。
从中国经济运行实际看，上述效应是不足的。第一，降低利率没有引致民间投资的增加；第二，国家承诺汇率不贬值，出口效应没有；第三，降低利率未能刺激起股市，利率的杠杆效应不足；第四，由于贷款主要为国有企业服务，尽管可贷资金充足，但中小企业得益不多，消费信贷刚刚起步，虽有进展，但远未达到预期；第五，降低利率，本应抑制储蓄，扩大耐用消费品的支出，但储蓄快速增长，抑制储蓄，刺激消费的作用不大，耐用消费品支出也较平稳。
总之，中国货币政策基本上仍采取传统的方式，配合国债向国有企业注入，而其灵活的各类杠杆作用收效不大，核心的问题是体制。
4-2，体制性收缩效应
4-2-1，概念界定
在本文的讨论中，体制收缩和体制性收缩效应是两个既有联系又有区别的概念。前者与体制复归和体制后退同义，是就体制本身的变动而言；后者是指体制变动对经济增长的影响。由于体制变动既可向前推进，即市场化，也可向后复归，即逆市场化；而每一种变动既可能产生促进经济扩张的效应，也可能产生拉动经济收缩的效应。于是，就形成四种情况：（1）市场化的扩张效应，如土地制度改革，从无价变有价，低价变高价；（2）市场化的收缩效应，如贷款约束的增强；（3）逆市场化的扩张效应，如软化预算约束，敝开贷款；（4）逆市场化的收缩效应，如关闭产权交易市场。与体制不变下的政策效应不同，这种效应来自体制，并通过微观主体的行为选择而实现，故称体制性效应。因此，体制性收缩效应既包括体制推进的收缩效应，也包括体制后退的收缩效应。
在中国经济的运行中，关于体制改革向前推进的效应，我们已在《大调整：一个共同的主题和必然的选择》（1998）中作过分析，一方面认为，市场化的发展是加速经济增长的巨大动力，使中国告别了短缺；另一方面也指出，它改变了中国经济运行的制度环境，使之面临着需求制约，开始步入商业周期，从而产生体制性紧缩效应，使得中国宏观经济运行和调节的重点从防“过热”变成防“过冷”。这就削弱了传统的政策扩张方式作用的基础。而这正是我们追求和期待的，不看到这一点，对中国经济的分析和判断就会出现偏差。鉴于前文已有讨论，本文将考察体制性收缩效应的另一方面，即体制后退的紧缩效应。
4-2-2，体制收缩的表现
中国经济的市场化进程并不是直线推进的，而是有曲折，有反复，随着形势的变化，这种曲折和反复有时还相当明显，与此相应，体制上的收缩也相当普遍。目前的情况就是如此。概括起来，主要表现在以下三个方面。
第一，金融体制和金融监管的集中趋向。
中国正处在市场化的变革之中，改革金融体制，逐步推进金融的自由化是题中应有之义。但金融改革也许是经济改革中最困难的问题，特别是放权让利使财政大大削弱以后，金融就成为政府控制经济活动的主要工具。从根本上说，市场化和自由化可使私人部门登上金融活动的舞台，成为投融资的主体，从而分散国家风险，有利于金融稳定。但市场化和自由化本身又是一个充满风险的过程，特别是在当前的环境下，一方面，亚洲金融危机的持续和国内金融风险的积累，使得加强金融监管，防范和化解金融风险，成为人们关注的焦点，另一方面，连续数年的经济下滑，又使启动和扩张经济成为政策首选的目标；一方面，增长和就业的压力要求实施政策性扩张，另一方面，对市场风险和失控的过份担心以及对行政控制的过份依恋，往往成为体制收缩和改革逆转的依据。二者之间虽有一致之处，但把握和处理好并非易事。
中国的金融改革有了很大的进步，特别是在组织机构方面，基本上建立了以中央银行为主体，包括中央和地方国有商业银行以及非银行金融机构在内的金融组织体系，但在运作方式和监管方式上，采取的主要是传统的集中领导和统一管理，金融发展出现了某些纵向一体化的倾向。贷款权的上收，城市合作银行的合并，关闭产权交易中心，取消场外交易，以及拟议中的农村合作基金的撤并等，均是如此。这本身就不符合金融服务体系多元化、多层次的要求，其结果不是分散和化解风险，而是使风险在金融系统聚集和积累。
当前的经济启动主要依靠间接融资，依靠中央银行的货币创造和商业银行的贷款扩张，依靠增发国债扩张政策性银行的贷款规模，但由于体制上的收缩和限制，货币供应并未相应跟进，金融增长与投资扩张不能同步。主要是一些限制性安排和歧视性政策仍在继续和强化。这集中反映在民间金融的发展上。改革使非国有经济有很大发展，但民间金融仍处于非法地位，非国有经济和中小企业缺乏相应的融资渠道。尽管央行提出了扶植中小企业的政策，并在各大商业银行成立中小企业信贷部，但大银行对中小企业的贷款成本很高，这一政策无法实施。不仅如此，随着金融风险的增大和金融监管的加强，存款向工农中建四大国有银行转移和集中，银行业的垄断有加强之势。特别是这次经济启动具有结构性扩张的性质，使非国有部门和中小企业面临着更紧的金融环境。
改革以来，中国建立和发展了非银行金融机构，开放了资本市场，发展了直接融资。特别是在当前的经济启动中，财政面临税收收入制约，银行面临不良资产制约，扩张能力有限，正是发展资本市场的好时机。但我们在主要依靠间接融资的同时，对资本市场的发展采取了一些限制措施，经营资本市场业务的金融机构缺乏金融创新的动力，货币市场和资本市场缺乏连通的渠道。企业负债率高，债券融资受到制约；国有股和国有法人股不能上市，股权投资和股票市场的发展也多方受阻；再加上行政切块分配上市指标，包装上市，一些上市公司质量不高，很多证券公司不良资产很大，更限制了直接融资的发展。1998年资本市场的规模虽有发展，但总筹资额、总交易额和股价指数均比上年下降。直接融资的规模是缩小的。储蓄压在银行，投资选择的风险集中在银行身上；政府举债投资，风险集中在官员的选择上。这就会增大国家的宏观负债。
在面临金融风险的情况下，加强金融监管十分重要。中国的金融监管在市场化改革中也确有进步。最近，一些金融机构的清盘和倒闭就是证明。这是消除银行和国有大公司坏帐和严重负债的重要一环。清盘方式也有改进，国家放弃了大包大揽的方式，不仅只对储户负责，分级清理，而且确定了“谁的孩子谁来抱”的原则。但有些做法也值得考虑。金融监管过程本身就是不同主体间的博弈，目前主要是中央政府与地方政府和其他主体间的博弈。如果不着眼于信用基础的建立，从制度上加以推进，而是简单地依靠行政操作，就会发生扭曲。行政操作往往难于分辩公司资产质量的好坏和等级，关掉或撤并的可能是资产质量相对较好的公司；中央政府下令关闭地方的金融机构，地方借机把风险推给中央。至于上市指标的行政切块分配和关闭产权交易中心等，都有悖于市场原则。是谁赋予了这样做的权利，是依据哪一部法律的哪条哪款。如果说，过去烧毁地契，取消定息，是撕毁契约和破坏信用，那么，今天的作法仍在用行政手段取代和否定契约和信用。加强监管固然重要，建立信用才是根本。
第二，一些行业和部门的垄断趋势。
中国传统的计划经济是一种国家垄断和政府控制的经济，整个经济改革就是不断打破国家垄断，放松政府管制的过程，也就是推进市场化和发展竞争的过程。改革成就的取得和增长奇迹的实现都与此密切相关。但打破垄断和放松管制，不仅意味着政府从一些领域撤出，而且意味着行政直接控制的弱化，于是，在面临风险增大和经济扩张的情况下，是按照市场化方向运用政府力量，还是重建国家垄断和政府管制，就成为关键性的选择。由于长期计划控制思想的影响，一些人相信政府甚于相信市场；由于被改革者自行设计，限制和阻碍竞争对手进入，维持和重建垄断地位就是最有利的。然而，强化政府控制和垄断的结果，不仅会削弱市场的创新和活力，而且也使风险在国家身上重新聚集。
在农村改革过程中，首先通过联产承包责任制，放弃了国家对农业生产的直接控制，但农产品购销体制的市场化却反反复复，进一步退两步，现在仍基本上处在国家的垄断和控制之下。1993年改革之后，随着个别地方出现的抢购现象，国家恢复了对粮食和棉花购销的管制，私商被禁绝和取缔，粮食部门和供销社垄断了粮食和棉花的经营。本来，粮食丰收，价格下跌，粮食歉收，粮价上涨，亦属正常，我们却与市场对着干；本想用国家控制解决粮食经营中的亏损挂帐，化解部分政府负债，但结果是，垄断利润落在垄断经营者的手里，国家吃了亏，宏观负债增大，农民也没有得到实惠，粮商和农民的销售合作发展不起来，农产品购销体制的市场化陷在了泥坛里。近50年来我国因粮食问题引发的经济波动，与粮食生产无关，均由粮食流通问题造成（温铁军，1999）。
在国内市场方面，由于一些部门产能过剩，产品积压，出现了一些价格的竞争战。这也是一件很正常事情。虽然这种竞争在某种程度上相当残酷，但它会促进产业集中、技术进步、质量提高和服务改善，否则，我们永远无法取得产业的进步，事实上，冰箱、彩电等家电行业的案例已经充分证明了这一点（刘世锦、江小涓，1996）。然而，一些部门不是促进和发展竞争，制止不正当竞争，而是搞什么行业自律价格，实际上是通过价格卡特尔来消除竞争。这不仅有悖于市场化改革的方向，而且直接阻碍着产业的提升和结构的调整。此外，在要素市场方面，强制企业建立再就业服务中心，也是一种逆市场化的选择。
在第三产业的发展方面，我们实施的国家垄断还相当严重。教育就是突出的一例。大学基本上是官办的，民办大学廖廖；而官办大学的自主权也很小，就是招生数量、毕业证的发放，学校都不能作主，而由教育部直接控制和掌握。这样，大学教育怎么能发展，教育质量怎么提高？这不仅影响到当前经济扩张，特别是扩大消费需求政策的效应，而且会阻碍经济的长期发展。
第三，行政控制和直接管理的强化。
改革以来，政企分离是讨论最多、也是最难解决的问题。这方面取得了一些成绩，如最近军队、政法部门与所办企业的脱钩就是突出一例，但总的来看，仍然是进进退退、摇摇摆摆。通过市场化的办法，逐步建立一套相互制衡和自我约束机制，再辅助之以外部监督，才是根本出路，而我们却习惯于行政控制和直接管理。其实，行政控制不仅是一个无穷的系列，永远解决不了监督者的监督问题，而且再完善的行政规章都有漏洞，都会有人去钻。对行政控制和直接管理的迷信，是建立在人人一心为公的虚假假定基础之上的人治模式，是与现代经济管理的性质相悖的。不走出这个误区，现代企业和现代企业制度只能是写在纸上、讲在口上的东西，宏观调节方式的转变是难以进行和完成的。
在党政部门，党管干部是需要的和有用的，但把它推广到企业中去就有问题了，党的部门和人事部门既无能力，也无办法考核和监督企业的经营者，不解决这个问题，我们的企业永远摆脱不了行政控制，也产生不了真正的企业家。最近，我们成立了很多工作委员会，如金融工委，企业工委，证券工委，并向一些大企业派出了督察特派员。如果这是为了在国有经济收缩时保护国有资产的安全，那可能是需要的和有用的，但是，作为加强行政控制和集中管理的一种办法，则可能是弊大于利，有可能为企业改革设置新的障碍。
4-2-3，体制性收缩效应
在中国目前的情况下，我们既要启动经济，加快调整，以促进发展，又要防范和化解风险，确保经济和社会稳定。从以上的分析可以看出，政策工具上的扩张与体制变革上的收缩，已经成为目前中国经济生活中一个十分明显而又影响深远的矛盾现象。体制上的收缩必然会产生一系列消极的宏观效应：一是使得政策工具上的扩张起不到应有的作用，尽管政策力度不小，但扩张效应不大，经济启动依然乏力，能否持续尚未解决；二是体制上的收缩虽然抑制了某些已经暴露出来的微观负债和金融风险，但却增大了宏观负债，加速了风险的聚集和集中；三是削弱了市场竞争，降低了经济的活力和效率，也就降低了清偿负债和化解风险的能力；四是形成了新的既得利益者，造成了新的体制性扭曲，增大了市场化进程和市场制度运作的障碍。
需要特别指出的是，体制性效应在很大程度上是与乘数相对应的，是通过市场化程度及其效率并借助于货币乘数和投资乘数实现的。市场化程度高，乘数就大，市场也更有效率；反之，加强对资源的政府控制和国家垄断，就会侵害市场及其效率，降低乘数作用，产生体制性收缩效应。
五、 从发展和改革的角度理解宏观经济政策组合
中国是一个发展中和变革中的大国，发展是硬道理，体制是关节点，仍然是我们思考问题，进行选择的重要依据。因此，从发展和改革的角度来考察一下宏观经济政策的组合和运用，就是一个非常重要的问题。
5-1，政策选择的体制一致性原则
财政政策和货币政策都是一种稳定政策，而非体制政策。在市场制度相对完善的情况下，只要不从根本上破坏体制一致性原则，宏观政策的效应就可以在体制不变的情况下得到发挥，市场的自组织功能也会使体制的运作和效率得以恢复和增强。而在市场化过程中，政策效应的发挥往往离不开体制上的相应变革，因为，体制的不完善不仅会使任何一个政策操作产生正负两个方面的效应，而且有可能进一步放大负效应而抑制正效应。如果说在宏观紧缩时，体制上某些方面的暂时退缩有利于政策效应的实现，只要不是根本性和持久性倒退即可，1993年整顿金融秩序就是如此，那么，在宏观扩张时，体制上的推进就成为政策效应实现的保证，1992年就是最好的例证。这时体制上的收缩就是致命性的，不仅会使政策的扩张效应无法实现，而且有可能破坏体制一致性原则，导致体制和政策上的进一步扭曲。目前就存在这种情况。
在财政收入不足的情况下，通过增发国债和扩大政府支出，实施经济扩张和促进增长回升，是一个正确的政策选择。目前这方面还有一些空间，但发债筹资总有一个限度。考虑到前述的宏观负债，这个空间并不很大，且国债的还本付息最终取决于国家的财政收入。虽然可以增发一些长期国债，但国债发行主要是一个短期措施。这就提出一个问题，发债扩张的目的是什么？如果简单地定位于扩张支出，启动经济，那么，其效应必然受到限制，也很难长期支撑，弄得不好，很容易陷入债务危机；如果在实施扩张的同时，着眼于盈得时间和空间，使资本市场得以发育成长，那么，其结果就不仅是当前的经济增长，而且是经济长期发展的制度支持和资金保证。在这里，西方国家通过政府举债（包括战争借款）培育和改革金融体系的经验（保罗.肯尼迪，1988）值得借鉴。
鉴于当前阻碍经济复苏的关键在于人们的预期看淡，而预期不稳又与大批职工下岗待业，收入预期降低，社会保障和医疗制度改革，支出预期增大有关。因此，如果我们转换一个观察问题的角度，就会出现一个新的局面。1998年发行国债6850亿元，除用于补充银行资本金和还本付息外，都用于基础设施投资。1999年计划增发3165亿国债。如果把发行国债筹集的资金除增加投资外，拿出一部分用于解决社会保障问题，或者再增发一部分社会保障特别国债，就可能通过稳定预期，启动消费，进而带动民间投资。这样既可以活跃经济，又可以推进社会保障制度的改革。至于国债的还本付息，则可有不同的选择。
由于过去该积累而没有积累的社会保障基金用于投资建设了新的国有企业，因而，这部分国有企业就是这些国债还本付息的最后保证（张曙光，1993）。但如果在金融改革上推进一步，这个问题就会出现新契机。即在增发社会保障特别国债的同时，建立相应的基金管理公司进行运营，同时进一步放宽其经营渠道和经营限制，既可进行债权投资，也可进行股权收购和股权投资，这样，股本盈利得到的现金流就可用来支付当期的利息。不仅如此，股权现金套现和抵押贷款再投资，就能放大投资的乘数作用，也使国债还本有了保证。这不仅可以把社会保障体制的改革真正推进一步，还可促进银行金融体制的改革。当然，要真正做到这一点，基金管理公司的规范运作和严格监管是一个重要条件。
在金融领域，重建信用是最为重要的。国有银行可在一定程度上进行收缩，一方面为非国有银行让出发展的空间，另一方面，可在收缩中加强自己的信用基础。非国有银行的发展也要以信用为先，关键在于增大银行操作的透明度，如果没有相应的信用重建，非国有银行是不可能成长的。增加透明，增加信用，才是金融业发展之本。如让较好的股份化银行上市等。
5-2，政策选择的发展一致性原则
宏观政策主要是一种短期政策，但对长期发展会产生重大影响。在经济发达国家，由于市场化、工业化和城市化的任务已经完成，经济结构的同质基础已经奠定，因而，宏观政策短期作用和长期影响的一致性也就易于实现。而在我国目前的条件下，二元经济结构的基础还很强大，城市化的进程又大大滞后，宏观政策不仅不能仅仅着眼于短期效应，而且要考虑长期发展，至少不能为长期发展设置新的障碍，同时要从二元经济结构的实际出发，坚持发展一致性的原则，大力推进城市化的进程。这就增加了政策操作的难度。
中国是劳动力供给绝对过剩的国家，也是要素相对价格扭曲严重的国家。近20年来的高速发展，一个重要原因是利用了劳动力充足的比较优势，发展了一大批劳动密集型产业和产品。但随着劳动成本的提高和亚洲金融危机的影响，有些比较优势在减弱和丧失，比如，成衣出口的劳动力成本，中国单位小时0.36元，泰国为0.14元。不仅如此，相对于劳动力来说，中国的资金比较紧缺，资金的相对价格应当较高，但由于国有企业、国家银行和国家财政三位一体，再加上信用基础缺乏，相对价格的扭曲相当严重。特别是国家投资于基础设施，大多投入大的装备水平较高的项目，进而加剧了资金对劳动的替代。这对我国经济的长期发展相当不利。从长期发展考虑，短期扩张政策不仅不能扭曲而且要有利于相对价格的合理调整。为此，推进基础设施的民营化，允许民间资本进入，实行国家标准、政府扶持、民间经营，也许是一个有效的选择。
在传统计划体制下，为了动员农业剩余，支持国家工业化，我们采取了一系列固化二元结构，扩大城乡差距，阻滞城市化进程的政策。改革以来，城乡分离的状态开始有所改变而尚未完全打破，城市化水平有所提高，但速度相对缓慢。关键在于我们的一些政策仍然带有明显的城市倾向。农产品的价格已经提高，剪刀差已大大缩小，但是，一方面，国家对主要农产品经营的垄断尚未打破，经营者凭借垄断权力侵占农民利益的事情累见不鲜，压级压价、打白条、强制储蓄等都是；另一方面，工业品的价格虽未上升，但价外加价却大幅增加，以至很多地方农村电价高于城市，农民有电而仍用煤油照明，有家用电器和农业机械而不愿和不能使用。从这个意义上讲，剪刀差也许不是缩小了，而是扩大了。国家的名义农业税虽不算高，但由于国家财力下降，特别是很大一部分县都是赤字县，而政府在农村的机构以及靠财政养活的人员又很多，财政负担不了，就靠吃农民维持，于是各种税费有增无减。90年代上半期，乡镇企业大发展，亿万民工大流动，推动了经济的快速增长和城市化的发展，成为中国发展史上极其壮观的一幕，但由于目前的财政金融制度和政策在很大程度上是将资金从私人部门和中小企业聚集起来，再投向国有部门和大型企业，再加上城市政府基于国有企业职工下岗再就业的压力，实施了一些清退和限制农民工的措施，乡镇企业和中小企业的生存环境逐渐恶化，民工流动的规模也在减小，城市化的速度进一步放慢。所有这些不仅不能促进农村市场的扩大和细分，不能促进城乡交流和一体化的发展，相反是在缩小农村市场，阻碍城市化的发展。这是与经济的长期发展相悖的，需要按照发展一致性的原则，尽快作出调整。
城镇化的发展，会拉动第三产业的进一步发展，中国第三产业的主要部门如教育、电信、金融服务、媒体等，医疗保健等，都是高垄断部门；根据世界市场发展的状况看，创造产值第一位的行业是医疗保健，第二位的是金融，第三位的是电信。特别是利用信息技术进步发展起来的民间教育，将在今后20年内成为全球最大和发展最快的产业（王小强，1997）。现在中国对第三产业需求的增长越来越快，但其供给是基本垄断的，大量有效需求不能满足，能创造大量就业岗位的行业也没有拓展。中国启动消费的核心在于扩大服务消费需求，提高供给的重点也在这里，出路在于放松管制，打破垄断。就拿教育来说，据有的学者估算，如果开放民间办学，高校招生就可能扩大一倍，增加的直接支出约240亿元，拉动的投资和最终消费达1000亿元，对GDP的贡献每年将超过半个百分点。这不仅会促进当前的经济扩张，而且有利经济的长期发展。
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