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积极财政政策效应评析

作者:贾康
出处:论文网
时间:2003-11-06
我国实施扩张性的积极财政政策以来,不断有研究者提出,这一宏观政策会对民间投资产生挤出效应。国外也有人士表示担心,中国近年大规模发行国债,增加政府投资、扩大支出,是否会产生挤出效应。
所谓“挤出效应”,是指由于政府通过向企业、居民和商业银行借款来实行扩张性政策,而引起利率上升,或引起对有限信贷资金的竞争,导致民间部门投资减少。它将使政府扩张性财政支出的效应部分地甚至全部地被抵消。
挤出效应并不是在政府实行扩张性财政政策调节时必然要发生的。具体到中国近四年来实行积极财政政策的实践来看,依据对经济运行各项指标的分析,在我国出现挤出效应的观点尚得不到有力的证据支持。这可以从增发国债对以下三个方面的影响来考察:
第一,增发国债对利率的影响。我国自1996年5月以来,名义利率多次下调,但实际利率是上升的,这并不是财政扩张带来的结果。由于中国尚未实行名义利率的市场化,积极财政政策不会影响名义利率的升降。实际利率的上升主要是因为物价水平下降,而中央银行出于种种考虑没有及时随物价变动调整名义利率所致,进一步看,价格水平下降也不是财政扩张的结果,相反,积极财政政策在一定程度上抑制了物价水平的下降。
第二,增发国债对借贷资金量的影响。增发国债没有与民间竞争有限的资金。几年来商业银行的超额准备率超过70%,存在较大的存贷差额。商业银行近年的资金过剩主要是风险意识增强、企业投资收益较低、预期不好及产业政策调整的缘故,而且这种过剩是在满足了政府借款需求之后的过剩。
从实际经济运行看,民间投资主要受到民间资本的边际产出?或利润率?和公共投资影响,民间资本边际产出上升会引起民间投资规模的增加。如果公共资本投向竞争领域,即与民间资本的生产可以相互替代,增加公共投资就很可能挤出民间投资。积极财政政策的投资领域主要是生态环境保护、高速公路、铁路、供水和机场、粮库、农村电网等基础设施,属于社会公共支出领域,对民间投资不会形成挤出效应。相反,基础设施建设还可以改善民间投资的外部环境,提高民间资本的边际生产力,推动民间投资。
第三,财政支出对居民消费的影响。政府支出与居民消费具有替代关系,即财政增加政府购买支出可能挤出居民消费。但这要通过对财政支出结构进行具体分析才能确定。某项财政支出如招待费,的确是私人消费的替代品;公共设施支出则是私人消费的互补品;还有一些公共支出既是私人消费的替代品又是互补品,比如国家用于食品和药品检验的支出,既减少了私人的检疫支出,又可增加私人对食品和医药的支出。有关部门通过财政购买支出和居民消费关系的计量模型分析发现,我国财政购买支出与居民消费总体是互补关系,扩大政府支出对需求总体上具有扩张效应。
关于国债资金使用的效益
国债资金的使用效益如何,直接关系着积极财政政策的总体效果问题,以及扩大举债规模的风险控制问题。国债资金使用效益越高,扩张性政策的效果将越趋于“高乘数效应’的一端,同时政府扩大举债规模的安全空间越大。
要提高国债资金使用效益,我认为至少要掌握好如下几个层次或环节上的事项:
1.资金投入项目的合理选择和较充分的可行性论证。
2.项目建设与相关方面协调衔接关系的处理,应符合科学规划和施工合理规范的要求。
3.保证已确立的项目资金不被挪用和按进度拨付到位。
4.切实保证工程质量。
几年来,政府国债资金以及带动其他配套资金支持的建设项目和技改项目,效果总体而言是明显的。但根据国家综合部门派出的检查组对建设项目的稽查,从选项、配套规划、资金专用到工程质量,各个层次上的问题还都存在,有的还相当严重。比如,第一,有些建设工程是在原有项目准备不足的情况下,仓促决定上马的,可行性论证很不充分;第二,有的项目不按基建程序办,项目建议书还没批,就已大张旗鼓干起来;第三,有的项目前期准备工作深度不够,不具备开工条件也硬开工;第四,有的城市规划存在明显欠缺,连供水、排水、污水处理的统一考虑都未做到;第五,个别项目的工程质量出现严重问题,甚至成为“豆腐渣”工程;第六,工程招投标、监理方面的地区、部门保护主义现象往往比较严重;第七,少数地区还发生了国债项目建设资金被挪用的现象。
针对上述问题,有关部门下发了《关于进一步加强财政预算内专项资金项目工程质量管理的通知》等文件,要求对建设项目的勘察设计、招标投标、施工管理和竣工验收等各个环节建立明确的责任人制度,对在监督稽查中发现有问题的项目,在没有得到纠正之前停止拨付资金,发生挪用资金的项目,在完成整改前停拨资金和追回被挪用资金,追究责任,等等。
这些稽查、监督、纠错、惩处和加强管理的措施,对于提高国债资金使用效益发挥了积极的作用,近两年,国债项目资金被挪用和工程质量低下方面的问题相对减少。今后,仍有必要对相关环节高度重视,常抓不懈,因为总体而言,我们相关管理经验的不足、制度的不够完善和施工监理、质量保证体系方面与国际水平相比的差距,毕竟是必须正视的现实。
关于减税问题的基本认识
关于1998年以来积极财政政策的一大争议问题,是“为什么不实行减税政策”。按照一般逻辑,扩张性财政政策包括政府减税和增支两大方面。1998年后,中国的财税政策却是在扩张导向下增支而不减税?严格地说是不以减税为重点?,究其理由,主要有如下几个方面:
第一,中国税收占国内生产总值比重过低,从宏观税负看,减税已无空间。发展中国家税收占国内生产总值的比重一般在20—30%,发达国家的比重更高,而我国这一比重1997年只有11%左右,可以说总体上不具备减税的空间。现实生活中确实存在企业负担和农民负担过重的问题和减轻负担的强烈呼声,但具体分析,其原因在于税外的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资,同时各部门与权力环节通过“四乱”征收的财力大都是放在预算外分散掌握的,弊端丛生。所以我国现在急需对症下药加以解决的问题是清理“四乱”,整顿非税收入,降低税外负担,加强预算外资金管理,而不是减税。
第二,中国现行税制结构制约着减税效应的发挥,使减税事倍功半,得不偿失。所谓税收对经济的“稳定器”作用,主要是指直接税?即所得税?的调控作用,而现阶段我国的税收主体是间接税,1997年前后增值税、消费税、营业税三税占税收收入的比重高达65%以上,而企业所得税和个人所得税相加也仅占16%左右。近一半的企业亏损经营,降低所得税对他们毫无意义。减免间接税,则不仅会大量减少财政收入,而且刺激经济的效果很弱,事倍功半,得不偿失。加之间接税的减税有向下拉动物价的作用,对通货紧缩可能雪上加霜,不利于改善市场预期。
第三,中国现阶段的经济和税收环境也不宜于以实行减税为重点。目前我国的市场体制还不健全,企业的投资和经营行为远没有走上规范化轨道,相当一部分企业对减税信号的反应并不灵敏。特别是长期以来通过各种越权和随意减免税来促进地方经济发展的做法,仍有一定惯性,这一类做法客观上助长了各种偷税、骗税现象的发生,削弱了税收的杠杆作用。管理部门担心,在这种情况下强调减税,不仅难以达到预期效果,而且可能扰乱税收秩序,妨碍税收执法环境的形成与稳定。
应当指出,认为税收增长绝对不能高于GDP增长是一种误解。实际上,只有在管理体制和税制结构相对稳定、成熟的时期,税收占GDP的比重才不会发生明显的波动。而我国经济发展尚处于转型期,体制和税制均处于转轨过程中,很多因素都在剧烈变化,所以实事求是地说,不宜简单地用税收收入占GDP比重相对稳定的框架来套中国的现实。
我国20世纪90年代中期以后税收的持续增长存在一定的合理性。首先,它在一定意义上是前十年税收占GDP比重下降过头之后的正常回调。从20世纪80年代开始的分权改革和减税让利安排,使我国税收占GDP的比重下降至20世纪90年代前期的10%以下,而从国际经验看,发展中国家的这一比重大至为20%以上,发达国家更要高得多。经过近年来的回升调节,我国目前税收占GDP比重也仅达到接近15%,所以说宏观税负并不高。1999年税款征收总量超过万亿元,与加大清欠力度有直接关系,这也是以前的欠税大户感到冲击很大的原因。但是要形成公平竞争的市场环境,就应将弹性征收减少,加强征管力度,硬化以法律为依托的税收约束。打击走私而增加的税款,更是完全合理的。
当然,作为具体案例,现实生活中的确存在蛮横征收、“征过头税”的现象,所以提高征管队伍执法水平,加强对其监督也是当务之急。此外,也发现有“列收列支”、“贷款空转”等单纯为保证税收达标而弄虚作假的扭曲现象。一种建设性的建议是下一步在承认需要进一步健全法治、加强征管的前提下,创造配套条件,将税收指标转为像GDP一样的预测性、指导性指标。在依法纳税、依法征税的基础上,届时可以借鉴市场经济国家的经验,用短期国债调节税收预测数与实征数的差额所可能形成的财政收支缺口。
虽然从总体上说,中国目前减税空间不大,但并不排除在具体项目上的税收减免,如近年已出台的加大出口退税力度、固定资产方向调节税暂停征收、企业投资抵免新增所得税40%等政策,都会产生鼓励投资、刺激消费的积极效应。
关于国债风险问题的探讨
启动积极财政政策以来,我国国债规模随赤字规模及其他变动因素而扩大之后,是否仍控制在适度区间内和是否能保证财政经济的可持续发展,是一个必须考虑的重要问题,也与政策的总体效果的考察紧密相关。从名义指标看,我国财政虽然处于困难境况,但国债余额占国内生产总值的比重还是比较低的,1998年末债务余额占GDP的比重约为10.3%,如果再加上当年用于补充国有独资银行资本金的2700亿元特别国债,这一比重也不过13.6%左右,明显低于大多数国家的同一比重。目前,国债余额/GDP比重虽有所上升,但仍未达到20%。我国的主要问题,是中央财政的债务依存度?当年举债额/当年支出额?偏高?已在70%左右?,以及名义指标远不足以反映现实情况。对此,看来应至少考虑到如下几个相互联系的方面:
首先,国债余额/GDP比重是一个更为全面、综合地反映一国举债潜力的指标,我国在这一指标很低的情况下却出现中央财政债务依存度偏高的情况,与现时体制因素?不允许地方政府举债等?和政府财力分散程度?相当大量的预算外政府性资金不在债务依存度指标的分母中反映?关系很大。
第二,这几年增发国债用于政府投资,是在特定条件下采取的反周期财政措施,并不意味着长期所持的控制债务规模、压缩赤字的原则被放弃,换言之,这种反周期应急举措决不可引为常例,放开手脚年年使用。
第三,举债扩大投资规模的支出安排同样具有支出刚性即“棘轮效应”,抬高了的支出基数和建设盘子,会形成要求后续年度有更多财力投入的压力,也包括安排债务还本付息的压力;因此必须精心协调衔接短期调节与中长期发展,合理运筹资金,避免形成过于陡峭的偿债高峰以至出现政府债务危机和支出盘子难以为继状况。当前条件下增发国债,应当多发长期债?如十年、十五年、二十年,甚至更长,利用低通胀的时机降低国债筹资的总成本。
第四,举债筹得的资金如何合理运用,使之产生尽可能大的经济效益和社会效益,是一个关键问题。前已述及,应当承认这方面我们的管理水平还不高,经验还相当有限,有必要充分重视、切实改进,探索专项国债形式,强化国债资金使用的通盘科学规划、可行性研究与贯穿全过程的严格的责任制。
第五,现时中央财政的脆弱性值得引起高度关注,要通过必要的体制调整和加强管理措施,扭转中央财政本级收入占国家财政收入比重连年下降局面,增强中央财政的调控实力。
最后,从更宽广的范围考虑,应当承认,我国名义上的赤字、国债指标远远未能反映现实情况的全貌,所以名义财政赤字和国债规模必须与隐性的赤字与国债同时考虑,或者说,名义规模扩大,实际上必然缩小在安全区内消化和弥补公共部门隐性赤字与隐性国债,如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有企业与国有银行及非银行金融机构亏空,还有各部门、地方举借的性质类同于主权债的债务等,及政府或有债务,如养老基金空账、农村互助合作基金死账的可用空间和调节余地。对这方面的问题,必须予以充分重视,通过综合治理、配套改革,来逐步化解风险,“标本兼治”地求得解决。如果仅看名义赤字、国债指标而得出的“我国发债空间还很大”的结论,极易把宏观调控引入误区,即把本应预留于“治本”操作?如国有经济战略性重组的发债空间,在治标时就消耗殆尽。
总之,在我国财政赤字和国债规模适当扩大的同时,必须强化风险意识与防范机制,全面把握现实情况,精心和稳妥地把握赤字与举债的合理数量界限,并在国债规模总量扩张的同时,对国债结构作合理调整,以及反周期应急举措与中长期可持续发展和深化改革的衔接,通过反周期调节争取赢得克服体制、结构等方面深层矛盾的时间和条件,以及财政经济良性循环的综合环境,这样才有可能迎来国民经济的新一轮高速增长。

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