智利财政改革成功经验及启示
关键词：财政改革 预算制度 财政绩效
长期以来， 智利财政制度“等级制”特征十分显著， 属于典型的以政府为主导的集权财政管理模式。智利的“等级制”财政制度是在军事独裁时期形成的，这种财政制度对财政管理效率重视不够，并且缺少有效的制度制衡。20 世纪90 年代，智利民主制度的发展对“等级制”财政制度形成了挑战， 要求财政改革的呼声日益高涨。面对这一形势， 智利政府实施了一系列的财政改革，成效显著，成为拉美国家中成功实施财政改革的典范。分析智利财政改革的成功经验，将为我国财政改革提供有益的启示。
一、智利财政改革的基本进程
（一） 20 世纪90 年代智利财政改革主要措施为了克服“等级制”财政制度的缺陷， 智利政府和国会对如何实施财政改革达成了共识。20 世纪90年代提高财政透明度和责任性， 并限制政府各部门支配公共资源的“自由裁量权”成为智利财政改革的主要内容。
11 控制现金支出。在20 世纪90 年代早期，智利国会总是批评政府利用预算灵活性条款扩大支出，以至于超过国会授权的额度。为此， 政府和国会在限制经常项目和资本项目现金支出方面达成了共识， 并写入预算法的第四条款。根据规定， 政府在“项目队”里享有分配财政资金的灵活性， 但不能提高财政支出的“总盘子”或者把资金从资本项目支出转移到经常项目支出。
21 及时披露预算执行情况。20 世纪90 年代中期以前，除了审计署，智利政府没有责任报告预算执行情况。国会和公众对不能及时地了解预算实际执行情况而感到不满。20 世纪90 年代中期以后，财政部同意并承诺对预算执行情况进行季报， 对中央政府意外事故准备金的使用进行月报。从2000 年开始， 这些报告也在财政部预算办公室的网站上进行发布，而且在审计署出台法定报告之前，预算办公室在年底也出版一些临时的财政报告。
31 制定财政绩效指标。从1994 年开始，财政部预算办公室要求政府各部门和其他政府机构提供财政绩效方面的定性和定量信息。智利的财政部使用这些信息建立了财政绩效指标体系， 并且在讨论年度预算时作为背景资料提供给国会。目前， 这个体©；系包括537 个指标， 已评估了109 个政府单位的财政支出的“有效性”、“效率性”和“经济性”。该指标体系对公众来说可视为加强财政责任的一种手段，也可以为国会的预算讨论提供必要的信息。
41 财政支出项目评估。为了完善原有的财政绩效评价，1996 年智利建立了新的项目评估体系。1997年之后， 新的项目评估体系已对至少120 个项目进行了独立的事后评估。这些项目评估是由来自非公共部门的专家组完成的， 专家组可以向预算执行机构索要信息资料或委托专门的研究机构来辅助评估工作。项目评估周期一般为5 个月，评估的主要目的是判断项目执行的连贯性和项目的进度。评估的结和建议要提交给财政部、总统和国会，以改善以后的财政支出决策。从2001 年开始， 实施了以一年为周期的项目深度评估。项目深度评估是对项目的中长期收益、资源使用效率和经济性以及项目管理中出现的问题进行综合评价。
51 管理改进计划。为了提高公共管理效率和公共服务质量， 1998 年智利启动了“管理改进计划”，其主要措施是把对公务员的货币奖励与工作目标挂钩。2001 年智利重新设计了“管理改进计划”， 建立了“关键管理”制度， 即以更宽泛的目标对公务员的工作进行评估， 尽量减少对公务员的评价或控制。该管理制度可以转换成管理矩阵， 对每阶段的进步可以进行标准化的衡量。值得一提的是， “管理改进计划”对性别问题也给予了充分的关注。2002 年“性别平等”制度纳入了“管理改进计划”，目的是在政府提供公共服务时为男女提供相同的工作机会。
（二） 90 年代末智利财政改革的新进展
20 世纪90 年代在完善“等级制”财政制度基础上， 智利已建立了比较健全的财政制度。但是在90年代末， 由于受到国际金融动荡的冲击和政府选举的影响， 智利在保持财政纪律和财政支出的有效性方面暴露了一些问题①。拉格斯总统执政后，积极深化了财政改革，其改革措施主要有：11 改革财政政策规则。拉格斯政府执政期间实施了以结构性预算平衡为基础的财政政策规则。结构性预算平衡是IMF 和OECD 确立的财政政策评估方法，它能够消除影响预算的周期性因素，从构成预算的长期支出来评估财政政策。结构性预算平衡规则在解决由政治因素引起的赤字方面也是一个非常有效的工具， 而且能够提高财政政策的透明度。智利结构性预算平衡规则的实施消除了经济周期和铜价两个外生性因素对预算的不利影响， 主要作用体现在三个方面： 一是能够减少经济主体对宏观经济政策预期的不确定性， 有利于降低紧缩性货币政策的风险， 即降低主权外债在外国金融市场上的风险溢价；二是只要让自动稳定器自动发挥作用，财政政策可以有效发挥“逆周期”的调控功能； 三是在经济衰退时，可以判断财政支出的削减是否有效，若出现了暂时性盈余，有助于避免过度的财政扩张。21 完善中期财政预测。中央政府的中期财政预测由财政部预算办公室负责。这些预测都是法定的，仅在总量上对财政运行状况做出测算，为年度预算提供部分背景信息。目前， 预算办公室已发布了涵盖三年的中期财政预测， 并公开印刷出版。中期财政预测对智利制定《反逃税法》和2001 年、2002 年的预算讨论发挥了积极的作用。此外， 中期财政预测有助于政府提高财政管理能力。由于90 年代末的私有化，来源于国有企业的财政收入急剧减少，中期财政预测使政府意识到一方面必须提高私有化收入使用效率， 另一方面也亟需提高国有企业的盈利能力，拓宽公共服务收费范围，并且增加国有金融资产的盈利性。
