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国外加强环境法实施和执法能力建设的努力

作者:蔡守秋
出处:论文网
时间:2006-09-05
 摘要:在20世纪60~70年代,多数国家把环境法制工作的重点放在立法上,且只有美、日等少数国家环境法的权威较大,在环境执法和环境诉讼方面更是如此。在许多国家,特别是在发展中国家,环境法常常给人一种“软法”的印象,环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入20世纪80年代以来,环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。由于对环境执法的重视,许多国家改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花瓶”局面。

  关键词:环境法实施,执法,外国

  加强环境法的实施和环境执法能力建设,不仅是我国环境法制建设的一个重要问题,也是世界各国环境法制建设的主要领域。研究借鉴国外环境法实施的经验,对于推动我国环境法制建设的深入发展,具有重要意义。

  1国外加强环境法执法概述

  在二十世纪60、70年代,多数国家把环境法制工作的重点放在立法上,且只有美、日等少数国家环境法的权威较大,在环境执法和环境诉讼方面更是如此。在许多国家,特别是在发展中国家,环境法常常给人一种“软法”的印象,环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入二十世纪80年代以来,环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。由于对环境执法的重视,许多国家改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花瓶”局面。

  各国在加强环境法实施方面的努力,主要表现在如下几个方面:许多国家将环境执法和环境立法置于同等重要的位置,一些国家开始将环境执法作为环境法制建设的重点;加强环境法的宣传教育和人员培训,普及环境法的知识,提高全社会特别是政府官员和管理人员的环境法制观念;强化国家环境监督管理体制的建设,包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养;国家环境管理机关的管理范围和管理权限在扩大,政府各部门有关环境保护的职责越来越明确、加强,环境行政执法和司法的能力在增强;在现实生活中,环境法律关系主体的权利和义务关系越来越明确,污染源单位的责任和违反环境法的责任越来越明确、具体,自觉遵守环境法的程度在提高;环境法中的确定性、强制性规范增加,禁止性、处罚性、奖励性措施增加;环境保护措施的制度化加强,环境法律规定、措施和制度的可操作性增强,环境执法行为的规范化、程序化、制度化程度增强,环境执法制度日益健全;环境法制建设(包括环境立法和执法)和环境管理的有效协调加强,对环境法的监督、检查加强;成立环境警察、环境法庭,切实保障公民和单位享有的提起环境诉讼的起诉资格,积极开展环境法诉讼(包括环境行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼);加强对环境纠纷的处理,在处理环境民事损害赔偿纠纷时,对污染、破坏环境的行为实行无过失责任原则、因果关系推定原则、举证责任转移原则,并实行较长的诉讼时效;在民事诉讼和行政诉讼中,扩大诉讼权;强化对环境的刑事法律保护,明确规定在环境方面的法人犯罪,严厉制裁危险犯,加强对环境犯罪的打击;对环境违法犯罪行为的打击、处罚程度增强,对环境违法者实行双罚、多罚制;等等。

  从总体上看,已经制定的环境法规得不到全面、有效的贯彻实施,是目前发展中国家普遍存在的一个突出而紧迫的问题。曾当过菲律宾环境管理署主任的德尔菲?J?加拿品(Delfin.J.Ganapin)在1991年2月在香港召开的“环太平洋国家环境法会议”上提交的论文指出:“到目前为止,菲律宾已通过了许多环境法律。事实上,有些人认为环境法律已经足够甚至还太多了,可是,问题是执行太少了。”由于认识到法律的实施是加强环境法制和环境管理的最重要途径之一,菲律宾采取了一系列措施来加强环境法的实施,例如:⑴环境自然资源部于1990年开始实施一项名为“污染12”的计划,要求菲律宾现有的14个区域中的每一个区域在其管辖范围内确定并调查12家最大的污染企业,加强对它们的环境管理。该计划从菲律宾环境执法人力、物力、财力不足的现实出发,将有限的力量集中在最大的污染企业上,不仅制止了主要污染源的污染发展,而且造成了较大声势,带动了政府和公众对其它污染企业的监督。⑵成立污染仲裁局。这是一个设在环境自然资源部下面的准司法机构,由环境资源部的官员(部长兼局长)和来自劳动、工业部门的代表各一名组成。该局对那些违反环境法和标准的企业,有权单方面做出中止和停止排污的命令,不服该局裁决,只能向总统提起上诉。⑶组织有关政府行政机关的联合执法行动。如为了对付违法伐木,环境自然资源部与国防部、司法部签署了合作协定。⑷在环境自然资源部内设立非政府服务处,将官方机构向非政府组织、环境利益团体及有关个人开放。非政府组织的观察员被邀请参加污染仲裁局、保护区和野生生物局、沿海资源管理委员会等举办的商讨会、听证会,将官方组织与民间组织的活动联系起来。⑸将政府机关、企业和非政府组织、居民中的有关人员组成环境监督队伍,监督排污企业遵守环境法规。⑹采取“棍棒加胡萝卜”、软硬兼施的执法办法,把允许企业花钱买“排污权”这种胡萝卜政策与责令污染企业停产停业这种棍棒政策结合起来。⑺强化预防措施,要求企业设立污染控制员,建立自动环境监测设备,健全环境影响评价制度。⑻增加执法资金投入,建立“环境担保基金”以解决污染控制资金来源问题。该基金将作为“环境清洁证书”的一个基本条件,凡对环境有影响的建设项目应交付担保金以支付今后可能出现的环境损害费用和环境监督费用。⑼依靠公民支持、社会舆论支持,使那些经常帮助污染破坏环境者、对环境执法人员施加压力的政客们,在公众的反对声中灰溜溜地退隐。⑽通过司法诉讼(包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼),促进环境法的贯彻实施。

  在发达国家,目前美、日、欧盟成员国等国家已基本建成比较完善的环境法体系,制定新的环境法规的立法工作明显减少,在立法上主要是对已经制定的环境法规进行修改、补充,而把重点放在提高执法能力、强化环境执法方面。例如,瑞典在1990年成立了环境保护部,环境保护部下设国家环境保护局和国家化学药品局两个机构。瑞典全国国土地面积44万平方公里,人口700万。但到2000年,瑞典21个省级政府,289个区(地方)政府都有专门的环保工作部门;环保部有工作人员160人,国家环保局和化学药品管理局共有630人,省级环保部门有700多人,地方环保卫生委员会共有1500多人。为了保证环保法律的执行,瑞典在全国5个区域设立了环保法庭,同时还设立了国家环保最高法庭,专门审理环保案件,并鼓励公众参与环境保护。与广大发展中国家加强环境执法的一个重要方面是突出对重点污染源的控制不同,这些国家加强环境执法的一个重要方面是建立健全各种环境保护管理制度,依法行政或依法行政管理,例如:美国在建立源削减法律制度方面的努力;欧盟国家在建立清洁生产和环境标志制度方面的努力;日本自进入90年以来,针对产生污染的根源,一直在企业大力推行污染防治管理员制度,积极建立“清洁生产”、“绿色产品”、“生态标志”和“产品生命周期评价”(lifecycleassessment)方面的制度,有力地促进了《关于在特定工厂建立污染防治组织的法律》等防治污染法律的实施。作为工业发达国家环境执法的一个代表,日本在加强环境立法的同时,十分重视执法工作。在日本,不仅有强有力的执法机构、行之有效的执法手段,还创造了一些富有特色的执法措施。例如:重视环境规划或计划的作用,日本的环境规划或计划不是一种政策宣言,而是一种类似城市规划的法律文件,有有效的法律途径保障其实施,执行计划的情况在日本政府编制的公司目录可以得到反映,凡是执行计划好的企业可以获得好的环境形象;重视“行政指导”的作用,日本环境法执行中的一个特点是通过“行政引导”的方式劝导违法者依法办事,行政机关常常向公众和企业散发书面传单形式的“行政指南”;重视运用私人污染防治协议,即通过地方当局与排污方签订私人污染防治协议,规定较法律更加严格的排放标准,这种协定既可以是依赖法院执行的民事合同,也可以是一种君子协议,这种协议配合公众压力对阻止工厂排污在实践中发挥了令人信服的作用;重视发挥政府在执法方面的主导作用,是日本政府的决心和重视导致了日本环境法的建立、完善和实施,日本政府还直接补偿由污染造成的人身伤害的补偿(虽然政府的补偿金依然来源于排污费),这与受害方直接向污染方寻求救济大不相同。与日本的作法相类似,美国《清洁空气法》规定的污染自我监测计划,《有毒物质控制法》(1976年,TSCA)规定的有毒物质生产者生产前的通知计划(PMN),即有毒物质的生产者必须向联邦环保局提交包括有关信息的新产品生产通知,有毒物质的生产者、加工者和进口者必须报告特定化学品的有关信息、数据,这些规定都强调、突出了污染者的自觉守法意识和自主守法行为。

  为了增强环境法的权威和可操作性,许多国家通过环境法律的制定和修改,加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面,一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任;一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。例如,《朝鲜民主主义人民共和国环境保护法》(1986年)第52条规定:“任何企事业及组织严重危害、破坏或污染了国家的环境造成严重后果时,领导者或责任者都将被追究行政责任或刑事责任。”印度的《环境保护法》(1986年)规定:公司或私人协会如果违反了环境法,其主任、经理、秘书长、合伙人或其他有关成员将被追究责任,违反法律的政府部门的部长也将被追究个人责任。在巴林,对造成海洋环境污染和从船舶、陆地向领海倾倒废物的违法者可以处以高达13.2万美元的罚款,并可责令违法者在指定的时间内对污染区进行清理。在印度尼西亚,对故意损坏环境的人可以处以5万美元的罚款和10年的监禁。在泰国,根据1975年的《国家环境质量保护和改善法》,对不能达到环境标准的只能处以一个月的监禁和1000铢的罚款,而根据1992年修改的《国家环境质量保护和改善法》对相似违法行为则可以处以一年监禁和10万铢的罚款。在瑞典,环境法的实施体现在立法和执法的有机结合上,该国既有完善的法规体系,又有完善的执法系统,立法时就注意法律的可操作性和可实施性、注意对纠纷的处理程序和案件的处理,以保证法律的实施。例如,瑞典《矿产法》(1991年)有一半以上的法律条款是有关如何处理开采、勘探纠纷的规定,这样就便于所有的人都知道在发生纠纷时如何进行诉讼。

  环境法的现实化突出表现在环境执法机构建设方面。建立一个权威大、效益高、执法能力强的环境监督管理机构成了各国特别是发展中国家环境法制建设中的首要问题。这是因为,政府环境管理机构是实施环境法的组织保证。在1972年联合国人类环境会议期间,只有11个国家有国家级的环境部或局,大多是西方工业发达国家。在本阶段形势发生了很大的变化,到1995年约有155个国家建立了国家级的环境机构,即各种名称的部、局和委员会;其中非洲已有30来个国家、亚洲已有20来个国家成立了环境部或局;大多数国家的环境机构是具有很大行政权力的、甚至准司法性质的环境行政管理机构;有些国家的环境机构直接由总统或总理来主管和监督;有不少国家成立了国家级的跨部门的协调、咨询机构或部间委员会。有关环境立法或授予这些环境机构全面负责环境事务的职责,或授权他们负责管理跨行业、跨部门的环境事务,或授予他们制定环境标准等权力。有的国家制定了专门的环境组织法,以建立环境行政管理机构、确立其权力、明确其管理范围。例如,突尼斯的《创建国家环境保护局法》(1988年)、尼日利亚的《联邦环境保护局法》(1988年)、加纳的《环境保护局法》(1994年)、卡塔尔的《关于建立常务委员会保护环境的第4号法律》(1994年),都是全面规定环保局职责的环境保护组织法。在澳大利亚,环境法的实施主要由州级地方政府负责,这促使联邦和所有的州级地方政府都制定了环境保护组织法,如:《全国环境保护委员会法》(1994年,National Environmental Protection Council Act,Commonwealth Legislation),《资源评价委员会法》(1989年,Resource Assessment Commission Act),维多利亚州(1995年)、昆士兰州(1994年)、新南威尔士州(1995年)和塔斯马尼亚(1995年)等地方政府制定的《全国环境保护委员会法》(National Environmental Protection Council Act,such as Victorian Legislation)。波兰根据1987年修改的《环境保护管理法》(1980年制定)成立的环境与自然资源部(简称环境资源部),荷兰成立的住宅、规划和环境部,阿根廷于1991年成立的“自然资源和人类环境秘书处”,玻利维亚于1992年成立的“持续发展和环境部”,哥伦比亚于1993年成立的“环境部”,都是管理范围相当广泛的政府环境机构。阿曼在1991年将原有的“环境保护和污染控制委员会”与“环境部”合并为新的“地区市政和环境部”,也是一个管理范围相当广泛的政府环境机构。南韩于1990年1月成立环境部,被认为是该国十多年来环境保护政策的最大突破;同年6月,南韩国会修改、制定了《环境政策基本法》、《大气环境保护法》、《水环境保护法》、《噪声和震动控制法》、《有毒化学物质管理法》、《环境损害纠纷调解法》等6个法律,高级别的机构加上6个新法的实施(从1991年2月起生效),一下子提高了该国环境法的权威。南非《环境保护法》(1989年)宣布,环境事务部长可以决定有关环境保护的总政策、自然资源的可持续发展利用及生物多样性的保护等问题。在环境咨询、协调机构方面,泰国建立的国家环境委员会,最初只有就环境政策问题为内阁提供意见的权力,1992年通过的立法提高了它的地位;目前的国家环境委员会由国家首相任主任,许多政府部委的部长为其成员,还有4个委员职位留给公众代表。菲律宾政府成立了一个由几个部委的秘书长组成的、具有极高权力的“国家环境保护委员会”,它有权合理地协调有关环境事务的各政府部门的职能、颁布环境标准、提出新的环境立法议案。在赞比亚成立的环境委员会,是一个多学科的部级机构,其成员不仅包括国家部委的代表,还有大学、商业组织、农业组织、非政府机构的代表和2名公众成员;该委员会可以就有关自然资源、环境管理和污染控制政策向政府提出建议并提出环境保护和管理的措施;《环境保护和污染控制法》(1990年)还赋予该环境委员会以“水资源的管理及保护,大气污染的防治,废物的管理,农药、有毒物质、电离放射的管理,自然资源的保护”等权力。为了更好地促进美国的可持续发展,克林顿总统成立了美国总统可持续发展委员会(PCSD),该委员会的成立被认为是体现了总统在环境领域的最重要的首创精神,克林顿想通过该委员会的工作,来改变美国制定环境和经济政策的方法,以便使美国从对抗走向合作、从停滞不前走向稳步发展、走向更富有希望和机会的未来。在探索和制定有关刺激经济发展、增加就业和保护自然文化遗产政策方面,该委员会被认为是一种创造性的合作,它由25位来自工业界、政府、环境、劳动和民权组织的代表组成,负责提出258项富有创造性的、协调经济和环境政策的新主张,在委员会的8个专题工作组有来自全国的400名专家在努力工作。

  除了提升国家环境管理机关的级别和管理范围,许多国家的环境立法还增加政府在处理环境事务方面的权力,特别是增强环境法执行机关(包括中央机关和地方机关)的强制执行权限。例如,在菲律宾,控制污染的部门有权公布单方面的命令,停止和关闭有违反环境标准行为的企业的设施。在马来西亚,政府环境管理部门有权检查房屋和设备、监测、取样、拍照、检查账簿和记录。在墨西哥,环境秘书处、自然资源及渔业部有权命令没收污染材料或物资,强制暂时全部或部分关闭对环境和公众健康存在紧急危害的污染源;国家或地区政府对环境违法者有罚款、暂时或永久地全部或部分关闭污染源、行政拘留24小时以及吊销许可证、执照或特许权的行政制裁权。洪都拉斯的《环境普通法》(1993年)在国家环境部设立了一个秘书处,赋予其监督环境法的遵守和执行、制定和协调国家环境政策、协调与环境问题有关的国有单位和私营单位之间的关系等职责;该法还规定,法院对违反环境法律者不仅有权没收违法工具、设施,判处赔偿损失、罚款和监禁,责令把受到损害的环境恢复原状,还有权关闭或暂时中止全部或部分对环境有害的设施或行为,取消国家和地方政府赋予的权利或经济优惠。

  在英美法中,实施法律(enforce)含有“强迫遵守”法律的意思,包括行政强制执行和司法强制执行。行政强制执行是指经法律授权的联邦或州的行政机关依照行政程序对违法者采取的强迫其遵守法律并依法承担行政法律责任的法律行为。司法强制执行是指,对违反环境法律者,经法律授权的联邦或州的行政机关依法向法院提出,由法院依照司法程序对违反者采取强迫其遵守法律并追究其法律责任的强制行为。司法强制执行分为民事执行和刑事执行两种。其中民事执行包括:行政机关可以向法院申请对违法者发布强制令、给予民事制裁(主要是民事罚款)、强制执行行政罚款、对拖欠行政罚款的民事罚款等。刑事执行包括:对违法者处以罚金、监禁、监禁并罚金等。根据美国《资源保护回收法》(Resource Conservation and Recovery Act(RCRA),又称《固体废物处置法》,Solid Waste Disposal Act)等法律,美国环保局有权对任何违反有关环境法律规定义务者提起民事诉讼和刑事强制执行。根据美国的《清洁空气法》、《水污染防治法》、《固体废弃物处置法》等环境法律,美国环保局、商务部等政府机关享有行政执法权,行政执法行为的形式包括现场检查、调查、监测、取证、索取文件、下达守法令(compliance order)和处以罚款等。目前行政命令是美国环保局执法行为中采用的一种主要形式,在1990年环保局发布了4000多道行政命令,只有360件由环保局提起的民事诉讼案件。行政命令主要有3种:非正式警告(非正式通知,包括电话通知、现场检查、违法通知,内容是告知违法、予以警告、限定期限等)、行政守法令(内容详细而清楚,如制止停止违法行为、安装设备、采取措施、接受检查、暂停设施运转、清除污染等)和行政罚款。根据澳大利亚新南威尔士州的法律,环境保护通知是保障环境法律实施的一个主要行政工具,环境保护局有权对违法行为人发出消除污染通知(clean-upnotices)、预防通知(prevention notices)、禁止通知(prohibition notices)和承担有关执行经费的通知(compliancecost notices),不执行上述通知属于犯罪行为。美国环境法中有一项特殊的民事诉讼制度(civil suits),即对比较严重的环境违法行为,环保局可以提起民事诉讼,请求法院判决纠正违法行为,迫使违法者交付民事罚款,以实施环境法律。例如:《联邦水污染控制法》(198年)规定,授权联邦环保局长对他有权发布执行的违法行为提起民事诉讼,以寻求包括临时性或永久性禁止令在内的适当的救济方式;《清洁水法》(1972年)规定,对于违法行为,环保局除可以下达行政命令外,也可以申请法院给予违法者以民事制裁(对违反《清洁水法》而获得一定经济利益的违法者的民事制裁按天数计算,每天罚款1万美元)。在1990年,美国环保局提起的360件民事诉讼案件中,共取得120亿美元的民事罚款。为了追究环境污染民事责任,许多国家结合环境污染民事责任的特点制定了一些新的民事责任条款。根据法国民法典1384条的规定,如果某人控制下的物品或活动造成了损害,原告不需要证明占有者的过错,只需证明该物品或活动的存在以及是在被告的控制之下,则被告应承担责任。1985年7月25日的欧盟指令(EEC85/274)建立了一项严格产品责任制度,规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责;据此,法国也规定了一种严格责任制度。例如,对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放碳氢化合物,原告不必证明致害者有过失,而只需证明发生了损害。在法国,有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任,雇员只需证明其在工作时间内在工作场所受到了伤害;一个工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定,但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染,仍要承担责任,一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼(相邻损害诉讼)。美国《综合环境反应、赔偿和责任法》(CERCCA),规定了超级基金和有关补救责任,确定了有关当事人的连带责任性的严格责任,其法律效力具有追溯力,是对传统法理观念的一种突破。

  为了实施环境法中有关民事责任的条款,有些国家制定了专门的有关处理环境民事责任纠纷的法律,如日本的《公害纠纷处理法》和《公害健康受害补偿法》、韩国的《环境污染受害纠纷调整法》(1990年8月1日)、德国的《环境责任法》(1990年)、性质有所不同的美国《超级基金法》、瑞典的《环境损害赔偿法》(1986年制定)等。德国《环境责任法》主要规定环境损害赔偿责任即私人之间的环境损害赔偿请求,根据该法:严格责任将取代过错责任,不管工厂的运营者是否有过错,只要其生产活动造成了损害,他就必须对其造成的环境损害承担责任;严格责任适应的具体行业,根据工厂运行的危险性确定;对现行法律的遵守并不免除工厂的严格责任;不再要求严格的因果关系证明,只要设施的运行可能产生某种损害,则推定该损害由其产生,该设施的运营者可提出证据反驳上述推定;为了促进环境民事责任保险的发展,确定最高赔偿限额为6千万马克。在韩国,因环境污染发生的民事纠纷,过去大都通过法院判决解决。但通过法院解决环境污染民事纠纷存在着一些问题,为了解决这些问题,韩国于1990年8月1日制定了《环境污染受害纠纷调整法》。该法在环境部下设置了中央环境纠纷调整委员会作为调整纠纷的专门机构,在各个市、道设置了地方环境调整委员会负责调整环境纠纷。纠纷调整方式分为斡旋、调解和裁定,当事人可以向中央环境纠纷调整委员会或者管辖的地方环境调整委员会申请斡旋和调解,但是裁定由中央环境纠纷调整委员会专门负责。所要调整的案件有关当事人承诺的调整书具有跟审判中的和解书一样的效力,裁定只有在双方当事人收到裁定文件正文后60天以内没有提起诉讼或者取消诉讼时方开始生效。至今中央纠纷调整委员会处理较多的是裁定案件[1-2].

  环境法的现实化不仅表现在国家层级上,而且表现在国际层级上。在十多年前,国际社会重视的是制定或签署国际环境条约,并且把许多已经签订的国际环境法律政策文件当作“软法”。近十几年来,国际社会谈论的更多的是国际环境条约的履行问题,如何履行国际环境条约已经成为国际环境外交和国际环境会议的主要议题。正如美国国际法协会主席伊迪斯?布朗?韦思教授(EdithBrownWeiss,thePresidentoftheAmericanSocietyofInternationallaw)在联合国国际公法会议(1995年,纽约)上,谈到国际环境法的最近发展趋势时所指出的:与过去相比,遵守国际环境条约的问题是一个越来越强调的领域;为了更好地实施国际环境条约,必须加强国际环境合作,增强国际环境管理能力、监测的中心作用和信息的流通[3].

  2依靠公众加强环境法的实施

  国外依靠公众加强环境法的实施主要是抓两头:一是抓源头,通过保障公众的知情权促进环境法的实施;二是抓末端,通过公民诉讼促进环境法的实施。

  2.1通过保障公众的知情权促进环境法的实施

  各国环境法制建设的实践证明,环境法的实施除了依靠政府之外,重要是要发动和依靠公众。公众参与环境法实施的前提是享有知情权即拥有信息,只有了解和掌握有关环境信息,才能真正拥有参与权、监督权。这就要求:一是政府向公众公布其掌握的有关环境信息;二是企业向公众公布有关其企业环境行为的信息;三、保障公民的知情权和获取信息的渠道畅通。目前不少国家已经通过环境法,建立了政府和企业向公众报告有关环境信息的制度,健全了公众获取信息的渠道。这些既是实现公众知情权的需要,也是实施环境法和加强环境法执法能力建设的需要。

  2.1.1政府报告环境资源信息

  早在1787年1月16日,美国独立宣言起草人托马斯?杰斐逊(ThomasJefferson)在写给友人的一封信中曾指出:“我们政府的基础源于民意。因此,首先应该做的就是要使民意正确。为免使人民失误,有必要通过新闻,向人民提供有关政府活动的充分情报。”美国开国元勋詹姆斯?麦迪逊(JamwsMadison)指出:“想要当家作主的民众必须用知识的力量将自己武装起来。一个民选政府若无大众化的信息或无获此信息的途径,那就不过是一场闹剧或一场悲剧的序幕,亦或两者兼而有之的序幕。”[4]1798年法国人权宣言第15条规定:“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”在政府报告制度方面,目前已经有许多国家通过立法规定政府报告制度。1966年美国国会制定了人类历史上第一部《信息公开法》(又译为《信息自由法》,FreedomofInformationAct),明确规定了行政机关应当向公众公开哪些信息,如何公开这些应当公开的信息,公民应当如何索取政府信息。根据该法规定,行政机关信息公开是原则,不公开的只是例外;行政机关决定不公开某项信息,必须向国会说明原因和理由;公众有权接触政府档案,试图拒绝提供信息的政府官员负有举证责任;法庭可作出落实公众的这项权利的裁决。该法的要点是将行政行为的结果(如行政决定、行政案件结果等)公开。1974年美国制定了《个人隐私法》(TheFederalPrivacyAct),这是与《信息公开法》配套的一部法律,规定政府机关通过法定程序收集和保存的涉及私人隐私的档案信息向当事人公开的原则,即政府机关掌握的个人信息档案资料应对个人开放。1976年美国制定了《阳光下的政府法》(又译为《公开会议法》,GovernmentUnderSunshineActorOpenMeetingsAct)规定一切行政会议(指联邦政府中由二人以上组成的采用委员制而不是首长制的行政机关会议),除法定的例外,一律公开举行,会议至少前一周向公众公开发出会议通知,会议召开时公民可以旁听,会议结束时公开会议纪录,不得在会议外决策(某些情况除外)。该法的要点是将行政行为的过程公开。上述法律基本形成了美国的信息公开制度。其他工业发达国家也是如此,如澳大利亚于1982年、韩国于1998年、日本于1999年、英国于2000年分别制定了《信息公开法》。加拿大《环境保护法》(1999年修订)第2条规定,加拿大政府应当“向加拿大人民提供加拿大环境状况的信息”。

  在环境资源信息方面,美国《资源保护和回收法》明确规定:美国国家环境保护局必须提供、鼓励、协助公众参与法规的制订、修改、实施和执法。由于有害废弃物对公众健康或生态环境造成潜在威胁,所以该法中的公众参与主要集中在对经营有害废弃物处理、储存和处置的许可证的审批过程中。经营有害废弃物处理、储存和处置的公司(申请人)在申请前必须召开一次非正式的公众会议,要以登报、广播、张贴等方式通知当地社区包括团体和个人有关会议召开的时间和地点,该通知距开会的时间不得少于30天。审批部门结束对申请的审阅后必须作出通过或者否决的初步决定,该决定必须以登报、广播或邮寄的方式通知公众和其他相关部门,使公众有不少于45天的时间对审批部门的决定发表意见。根据美国法律:美国环保局提出的条例草案,必须在广泛发行的《联邦公告》或《联邦登记簿》上公布,且允许有30天的公开评论;在条例草案公布后的90天内,公民可以就该条例上诉到美国上诉法院;公众可以参与环保局主持的任何有关颁发许可证和罚款的行政听证会。美国在《清洁空气法》、《清洁水法》、《应急计划和社区知情权法》(EPCRA)等环境立法中,规定了环境信息对公众公开等内容,明确了公众的知情权,建立了环境信息对公众公开的法律制度,为公众参与环境保护奠定了基础。《美国清洁水法》(1972年)规定:联邦环保局必须吸收公众参与“对任何禁止排污的法律的完善、修订和执行”工作(第101条)。

  政府向公众报告环境资源信息可以通过各种方式和渠道,包括但不限于通过报纸、广播、电视、各种听证会、各种报告会(如新闻发布会)、各种报告书(如各种绿皮书、红皮书、蓝皮书)等。

  2.1.2企业报告环境资源信息

  工业企业环境行为信息公开化是新形势下环境法实施的必然要求,是调整政府环境行政管理人与管理相对人(企业)之间关系的不可替代的手段。工业企业环境行为信息公开化,是政府环境行为、企业环境行为和公众环境行为之间的纽带。企业公开环境行为信息,有利于政府环境资源行政主管部门与企业建立新型的关系(合作关系、亲善关系),有助于加强公众对企业环境行为是否合法、守法的监督;它的实施为环境法的实施开辟了新的领域。企业事业单位,特别是直接从事环境资源开发利用的单位,报告环境信息的机制主要有:企业事业单位环境信息(情报、资料)报告制度;企业事业单位环境信息(情报、资料)申报登记制度;环境资源产品广告、说明书制度。

  为了保障公司提供环保报告,一些国家已经制定法规,将公司提供环保报告的自愿报告机制上升为公司提供环保报告的法律机制。例如,美国在《1980年综合环境反应补偿与责任法》(一般称为《超级基金法》)[5]、《有毒物质控制法》、《资源保护与恢复法》、《超级基金修正及再授权法》等法律中,已经规定企业环境报告制度。例如,国会于1986年年底通过了对超级基金法的修正,该修正法的第三章(TitleIIIoftheSuperfundamendments)创造了环境法的一次较大的扩展。该法中的“知情权”条款(Theright-to-knowprovisions)要求有关公司就排放的化学品设立一个数据库以便为公众提供信息,公开有关信息这种作法促使公司在公众要求之前自觉开始削减污染物。有关“知情权”的立法立即对私营生产产生(privatesectorconduct)了广泛的影响,就像《国家环境政策法》对联邦机关行为(federalagencybehavior)所产生的类似影响一样。

  据荷兰阿姆斯特丹大学环境管理中心的副教授AnsKolk提供的资料,环境管理中心联合会计公司KPMG在2000年的研究发现,在全球250所最大的公司中有35%出版了环保报告,“这个突出的转变只是这十年间的事情,在十年前,很难找到公司会向公众披露其环保表现的详细资料”。调查北美、欧洲等地公司环保报告的研究显示,北美和欧洲有50%的公司出版独立的环保报告,“这是因为股东、消费者、投资者、雇员、债权人、社会大众及其他利益相关者愈来愈重视有关公司环保表现的资料,公司需要满足他们对这类资料的诉求。换言之,所有的利益相关者都愈来愈关注环保问题。”在香港,1997年只有10%的恒生指数上市公司(21所)有些环保资料发表,到1998年数目增至30所即14%.有越来越多的国际公司在签署合作协议前,要求对方提供公司的环保报告,先评估合作伙伴的环保表现。公司环保报告的内容主要包括:公司的环保规划,环保目标,环保产品,环境成本,产品价格,资本(环保)投资,环境审计和评价,排污状况,废物管理等。许多专家认为,像财务报告一样,公司应该每年应该出版环保报告,让公司经理和投资者综合全局,以便了解公司有没有污染破坏环境和潜在的风险。不少公司认为,编制环保报告对企业有利,向公众披露环保资料可以迫使公司注重本身的环保表现,从而减轻环境风险;环保报告给读者一个公司正在向环保目标努力的印象,有助于改善公司在公众和社会的环境形象,有利于招揽人才和吸收投资;环保报告是一种管理工具,便于公司采取有效的方法去处理外界人士的评价,有助于公司加强环境管理、赶上全球环境标准,可以促进公司检查其所有的业务细节,让管理阶层找出节省成本的地方甚至发现新的商机。调查表明,那些公布环境报告和环境资源计划的公司不公布的公司,他们的资本结构没有两样,但前者所赚取的利润明显高于后者;这与优质管理理论完全一致,因为公司越对社会和环境负责,越可显示公司管理素质优良。在美国,“道琼斯可持续类别指数”由“道琼斯全球指数”中最支持可持续发展原则的那一些公司组成,这些公司在各自待业中是最符合环保、经济和社会标准的公司。所有可持续类别指数的公司每年都要接受称为“公司可持续评估”的全面检查,公司环保报告是用作分析评估的重要文件。[6]

  2.1.3建立申报登记、标志、标识制度

  目前,不少国家通过立法已经建立环境方面的申报登记、标志、标识制度。由于产品、产地、排污口等会对环境产生影响,一些环境法律规定了标志、标识制度,包括产品标志、特定区域标志和排污口标志等各种标志、标识,目的是为了向公众显示有关人与自然关系的信息。最典型的是各种危险品、危险废物、放射性物质的标识或标志,还有各种自然保护区、生态功能区和其他特定保护区的标志。环境标志在国外也称生态标签、绿色标志、环境选择等,经ISO组织统一称为环境标志。环境标志是一种张贴在产品或其包装上的图形,表明该产品不但质量符合标准,而且在生产、使用、消费和处置等过程中也符合规定的环境保护要求,对生态环境和人体健康没有损害。1978年西德首先使用环境标志,称“蓝天使”(BlueAngel)计划。到1990年,德国已授予3600多种商品以环境标志。加拿大、日本、美国、法国、瑞士、芬兰、澳大利亚等国也已开始实施环境标志制度。美国农业部于2002年颁布了有机食品标签规定。根据该规定,凡是有机程度达到或超过95%的食品,都可以贴上一个专门的新标记;有机程度在70~95%之间的食品,虽不能享受贴专门标记的待遇,但可在标签上注明本产品“包含有机成分”。食品是否具备贴上有机食品标签的资格,需经美国农业部批准的专门机构认证。[7]有机食品标签的推行,使人们了解了在农业生产领域中人与自然关系的状况。实践证明,无论是环境标志还是食品标签,都向人们显示了人与自然的关系状况。

  2.1.4建立公众查询和获取环境资源信息的制度

  环境法是面向公众的法律,法律要实现其保护环境的任务,就必须让公众获得有关环境资源的信息;政府和企业有向公众公布环境信息的义务,公众有获得环境信息的权利(又称信息权或知情权,即了解、获取环境信息的权利),这既是公众参与环境管理的权利的前提条件,又是公众参与权和民主程序的一个重要特征,也是法律得以遵守和实施的前提。在环境民主的社会,公众有了解、被告知政府在做什么和为什么这样做的基本权利;公众要有意义地参与环境管理的进程,就必须知情。1992年6月联合国环境与发展会议通过的《关于环境与发展的里约宣言》明确提出,“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所有的关于环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并应有机会参与各项决策进程。”乌克兰共和国的《自然环境保护法》第9条规定:“公民有权依法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。”俄罗斯《联邦环境保护法》(1991年12月19日制定,1992年3月3日公布)的第二部分规定,公民有权要求获取有关环境的完整可靠信息。奥地利制定的《环境信息法》,从法律上保障了公民获取政府的环境信息和资料的权利即“知情权”。智利的环境法规定:环境影响评价研究必须对公众公开,除非那些被认为是商业和工业秘密必须保留的信息;个人或公民组织可以对必须由国家环境委员会或地区委员会审查的环境影响评价报告提出意见;如果他们的意见未得到及时考虑,可以提起上诉。

  一些国家的实践证明,由知情权所确立的一套制度是保障法律实施的重要机制。目前已经有法律规定,公民可以通过多种途径查询并获取环境信息及人与自然关系状况的信息。依法保护和建立的环境资源信息库(包括各种环境资源图书馆、资料中心)、环境资源因特网等,为公民查询环境资源信息及人与自然关系状况的信息,提供了保障。网络与媒体革命,以及随后建立的数字地球和数字环保系统,为人们查询人与自然关系的资料提供了方便。当代因特网是21世纪最重要的民主工具,它的发展为公民知情权创造了条件。在互联网产生后,1996年美国国会制定了《电子化信息公开法》(ElectronicFreedomofInformationAct),要求各行政机关采用最新技术,特别是互联网技术向公众公开行政信息。到1999年底,美国已有8300万人与因特网联接。因特网使老百姓获得了权力,使政府和上流社会丧失了特权。有了因特网,老百姓可以设立个人网站与传媒巨头一争高下;任何一个人只要一按按健,就可以得到有关政府、社会和经济的信息。

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