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建设生态区的法制保障(下)

作者:蔡守秋
出处:论文网
时间:2006-09-05
重视和加强生态园区、生态社区的法制建设,也是各省、自治区和直辖市在建设生态省过程中的基本经验。例如,吉林省在全面推进生态省建设的同时,充分发挥资源优势,把绿色食品生产作为拉动农业结构调整的突破口,加速构建绿色食品大产业,取得了较好的效果。近年来,该省绿色食品以平均每年30%的速度大幅度增长,到2001年全省绿色食品总量达到65万吨,实现年产值19.5亿元,企业利税3亿元,农民从绿色仪器生产中增收4.6亿元。全省有效使用绿色食品标识产品150个,有64种绿色食品打入北京各大超市,不少产品销往欧美等30多个国家。该省在生态省建设中发展绿色食品的主要措施如下:一是做大做强绿色食品龙头企业,计划在“十五”期间建造50全大规模、高水平、牵动强的绿色食品龙头企业;二是抓好重点基地建设,计划建设58个高标准原料基地,把绿色食品基地优质品种率提升到100%;三是建立、完善绿色食品市场体系,促进绿色食品生产经营向现代化、信息化方向发展;四是强化产品质量监督,按照国家规定的绿色食品产品标准,严格检测,定期发布检测公告,提高绿色食品市场信誉;五是对生产经营假冒伪劣绿色食品的责任者依法惩处,对不符合标准的一律取消绿色仪器标志使用资格,切实保护绿色食品生产企业和消费者的利益。为了全面完成“生态省建设的各项宏伟目标,进一步落实环境保护基本国策,促进全省经济社会环境的协调发展”,吉林省人民政府于2001年9月25日颁布了《吉林省人民政府关于实行环境与发展综合决策的通知》。2001年12月1日,吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《吉林省人民代表大会常务委员会进行生态省建设的决定》、《吉林省生态省建设总体规划纲要》,决定从2001~2030年,利用30年时间进行生态省建设。另外,吉林省还制定了《吉林省农业资源综合管理条例》(1997年12月)、《吉林省农业综合开发条例》(2001年5月)、《关于退耕还林还草工作中违纪行为党纪政纪处分的规定》(2002年4月)等地方法规和规范性文件。

  2000年11月23日,黑龙江省由国家环保总局批准为全国生态省试点。黑龙江省建设生态省的一个重要经验就是,省委、省人大和省政府对生态省建设高度重视,制定和颁布了一系列法规、法律规范性文件和政策文件,为生态省建设提供了政策保证和法制保障。例如,黑龙江省自第八次党代会确定实施可持续发展战略以来,先后出台了《省委、省政府关于加强环境保护的决定》、《省委、省政府关于加强湿地保护的决定》、《省委、省政府关于积极培育、严格保护和合理利用森林资源,大力发展林业若干问题的决定》等政策文件;先后颁布了《黑龙江省环境保护条例》(1994年)、《黑龙江省居民居住环境保护办法》(1999)、《黑龙江省学校环境保护条例》(1999)、《黑龙江省风景名胜区管理条例》(2000年)、《黑龙江省绿色食品管理条例》(2001年)等地方法规或地方规章,编制了《全省生态环境建设规划》、《全省林业生态工程规划》、《全省生态农业建设规划纲要》、《全省水土保持生态环境建设规划纲要》、《黑龙江省2000~2010年绿色食品发展规划》等规划。所有这些,都为建设生态省提供了良好的政策保证和法制保障,将保障生态省建设沿着法制的轨道运行。根据上述规划,黑龙江生态省建设的目标是用20年时间把黑龙江省建设成为生态省,具体分为三个阶段:第一阶段为全面起步阶(2001~2005年),目标是加强生态文化的宣传教育,逐步解决突出的环境问题,基本遏制生态破坏的趋势,优先启动一批重点生态工程和环境工程,积极发展生态农业,大力开发绿色食品和有机食品,初步形成绿色经济主体框架,为生态省建设打下较好的基础;第二阶段为重点建设阶段(2006~2015年),目标是建设一批生态工程,生态环境得到有效保护和改善,自然资源做到合理开发利用,以拓展绿色产业为重点,实现环境与经济“双赢”的绿色经济目标,初步形成优质资源、良好环境和产业技术创新体系,经济、社会与生态环境基本步入协调发展的轨道;第三阶段为发展完善阶段(2016~2020年),全面完成生态省建设的各项任务目标,形成以高新技术为支撑,以绿色经济为主体的高效的生态经济体系,基本实现人口、资源、环境与经济社会的协调发展,环境优良、经济繁荣、社会文明的生态经济强省。在近几年,该省全面推进生态省建设的重大举措是实施“1231”工程,即将一江(松花江)、二湖(兴凯湖和镜泊湖)、三区(大小兴安岭、松嫩平原、三江平原湿地生态保护与恢复区域)、一市(哈尔滨市)作为保护和建设的重点。黑龙江省建设生态省战略的实质是,以实施可持续发展战略和“搞好二次创业,实现富民强省”发展战略为指导,以生态学、生态经济学和系统工程学原理为基础,依据黑龙江省独特的生态环境优势和资源优势发展绿色经济,以保护和改善生态环境、实现资源的合理开发和永续利用为重点,全面实施全国生态环境保护纲要和生态环境建设规划,统筹考虑人口、资源、环境与经济社会发展,推动经济结构调整和产业结构的战略升级,促进全省生态环境的改善,实现生态、经济、社会的协调发展。[15]

  2002年初,国家环境保护总局和辽宁省人民政府共同推出了一项新举措,即结合辽宁省的经济结构调整开展循环经济试点,在结构调整中注入循环经济发展理念,构建辽宁省新型的经济发展模式。2002年3月31日,辽宁省论证完成了《辽宁省发展循环经济试点方案》。从此以后,辽宁省成为我国第一个探索发展循环经济的省份。根据《辽宁省发展循环经济试点方案》,通过5年左右的时间建成一批循环经济型企业,使全省600家重点污染企业实现清洁生产,建成一批生态工业园区并创建10个国家级清洁生产示范企业,到2005年基本建成发展循环型经济的机制和框架(主要目标指标有:全省万元工业增加值取水量低于230万立方米,工业用水重复利用率达到85%,全省垃圾无害化处理率达到60%,工业主要污染物排放总量降低15%,14个城市的空气质量基本达到二级标准等)。辽宁省还制定了《辽宁省环境保护条例》(1993年)、《辽宁省农业环境保护条例》(1996年)、《辽宁省乡镇企业环境保护条例》(1996年)、《辽宁省农业资源综合管理与保护条例》(1997年)、《辽宁省辽河流域水污染防治条例》(1997年)、《辽宁省古生物化石资源保护条例》(2001年)等地方环境保护和生态建设的地方法规。

  1998年,海南省委、省政府做出了建设生态省的决定。1999年,省人大颁布了《关于建设生态省的决定》,通过了《海南省生态省建设规划纲要》。同年,国家环境保护总局批准海南省为全国生态省建设试点。为了为生态省建设提供理论、舆论支持,传播生态文化,成立了“海南省生态环境教育中心”和“海南省生态文化研究会”,组织召开了各种形式的生态省建设研讨会。[16]为了搞好建设生态省的试点工作,海南省省委、省政府发布了《海南省2000年生态工作意见》,将77项任务落实到基层。近年来,海南省把全面实施环境资源法律作为建设生态省的基本任务,并在城镇污水、垃圾处理和生态产业等方面大胆引入市场机制,体现了多元化、市场化、资源化、产业化的特色,开创出一积极可持续发展的样板新路。

  江苏、陕西省已经编制生态省建设规划。江苏省委、省政府做出了《关于切实加强环境与发展综合决策的通知》(1999年)、《关于加强环境保护工作领导的意见》,省人大常委会做出了《关于加强环境综合整治,推进生态省建设的决定》,江苏省环委会制定了《关于积极为国有企业改革和发展做好服务工作的若干意见》(1999年),江苏省经贸委制定了《江苏省环保产业“十五”发展规划》。据统计资料,在2000年,江苏省已有1711家企业事业单位专营或兼营环保产业,从业人员16.4万人,年产值249.36亿元,占全国环保产业总产值的近四分之一。在实施生态省建设战略时,该省通过《江苏省环保产业“十五”发展规划》,决心把环保产业作为全省新的经济增长点,以提高整体竞争能力为核心,以技术进步为动力,以结构调整为主线,加快培育一批在国内外具有较强竞争力的大企业,加快发展一批市场急需、特色明显、优势突出的重点产品,加强政策引导和监督管理,培育和规范环保产业市场,使江苏省成为雄居全国“龙头老大”的环保产业强省。

  山东省在生态园区、社区建设中非常重视法制建设,加大执法力度,先后出台了《山东省水污染防治条例》(2000年)等6件地方法规,《山东省沂沐河流域水污染防治办法》等13件政府规章,制定了《山东省党政领导干部环保工作实绩考核办法》、《山东省环境污染行政责任追究办法》等政策文件,并根据生态建设的需要修改了《山东省环境保护条例》(1996年12月14日山东省第八届人大常委会第二十五次会议通过,2001年12月17日修改)。

  生态型城市思想的萌芽最早产生于中国。中国古老的风水理论与实践,蕴藏着丰富的生态氛围,是古代人们追求人与自然和谐相处、实现天地人一体,探求安居乐业的理想住区和城市模式的重要方式。我国于1990年代开始建设生态城市的探索。1995年以来,在生态市、生态县、生态村、生态住宅、生态农场、生态小区、生态工业园区等不同层次建立了一批很有推广价值的示范点。生态市的核心就是实现良性循环,追求人与自然的和谐。

  在生态市、县、镇、社区建设方面,包括环保模范城市、环保模范城区、生态城市、山水园林城市、模范卫生城市、环保产业化示范的试点城市和生态社区,各地人民政府同样非常重视法制建设。我国自1996年起在全国开展创建国家环境保护模范城市工作以来,经过各城市的努力和国家的严格考核,到2001年全国已经先后命名了张家港(1996年授予)、深圳、大连、珠海、威海、厦门(以上是1997年授予)、中山、昆山、烟台、荣成、莱州(以上是1998年授予)、海口、汕头、苏州(以上是1999年授予)、青岛、文登(以上是2000年授予)、杭州、宁波(以上是2001年授予)等18个国家环境保护模范城市。1999年,考核命名了上海市闵行区和天津市大港区为国家环保模范城区。国家环境保护总局计划到2005年建设50个环保模范城市和200个环境优美城镇。2002年初,成都、沈阳、西安、合肥等一大批城市已明确提出“创办环境保护模范城市”。天津市于2002年4月初召开创建国家环保模范城市动员大会,要求全市人民团结一致努力奋斗,用3年时间创建国家环保模范城市。天津市“3年创模”的总要求是:以“三个代表”重要思想为指导,坚持实施可持续发展战略,全面推进环境保护和生态建设六大工程,力争通过努力,全市所有工业污染源保持稳定达标排放,城市大气、水环境质量基本符合国家标准,实现经济快速发展,资源合理利用、环境质量良好和城市优美洁净的国家环境保护模范城市折各项目标要求。六大工程是:一是加快实施“蓝天工程”;二是深入推进“碧水工程”;三是组织实施“安静工程”;四是全面启动“生态工程”;五是深化完善“工业污染防治工程”;六是整体推动“创模细胞工程”。一批经济、社会和环保协调发展的城市典范的实践证明,建设可持续发展和环境保护的模范城市,对于改善城市环境质量,促进城市经济结构战略性调整,优化城市功能布局,塑造良好的城市形象,扩大对外开发,提高人民的生活质量等方面具有积极的推动作用,是我国城市实施可持续发展战略和环境保护基本国策的重要措施。

  据报道,正在创建生态市的有江苏省的扬州市、张家港市等城市。重庆、大连市(在2002年)已成为国家环保产业发展基地和环保产业化示范的试点城市。深圳在2000年已经被评为国际花园城市。2000年9月,扬州市被中德两国政府共同列为生态市建设试点单位,编制了《扬州生态市建设规划》,从生态社会、生态经济、生态环境等3个方面提出了创建生态市的目标和措施。近年来,全市相继投入20多亿元,加快城市生态的环境建设。2001年12月3日,广州市被国际公园与康乐设施管理协会授予“国际花园城市”称号。张家港是全国第一个环境保护模范城市,计划用5年时间建立起循环型经济和循环型社会的机制。在生态县、镇和社区建设方面,2001年10月26日,中宣部、中央文明办、建设部、农业部、国家环保总局联合发出了《关于确定全国创建文明小城镇示范点的通知》,确定了115个镇(县城)作为创建文明小城镇示范点。江苏省于1992年开始进行100个小城镇环境综合整治。1995年开始实施环境保护“六个一工程”,建设100个生态村、镇,制定了包括环境质量在内的6个方面指标,按年度计划落实到市(地)县,到1999年底,已有112个村镇通过省验收。江苏省丰县(汉高祖刘邦故里),围绕“生态富民强县”的目标,近年来把发展生态农业、培植旅游产业、建设生态县作为生态建设的重点,大搞环境综合整治和实施重点生态工程,已经使全县大气、水体、土壤各项指标均符合绿色食品产地的环境质量标准,生态农业的贡献率已成为经济发展的“龙头老大”,全县农民人均收入达3030元,实现城镇达小康,2000年10月通过省级生态示范区的验收,2001年被联合国工发组织确认为绿色产业示范区。山东省济南市市中心区环保局等8家单位联合开展“创建绿色社区”活动已经取得初步成效。2002年,解放军召开全军环保和绿化委员会全体会议,部署了创建“绿色营区”等工作。

  在生态园区建设方面,包括生态工业园区、清洁生产工业园区、生态农业区、ISO14000国家示范区,各级人民政府也非常重视法制建设。目前国内外正在建设或试验的生态工业园区,是依据循环经济理念和工业生态学原理而设计建设的一种新型工业组织形态;即以生态工业和循环经济为指导,将传统的工业园区,如第一代的经济技术开发区和第二代的高新技术开发区改造提升为第三代园区,统称为生态工业园区。生态工业园区是通过模拟自然生态系统而建立的工业系统“食物链网”,即工业链网。在工业园区内,通过采用废物交换、清洁生产等手段将一个企业产生的副产品或废物作为另一个企业的投入或原材料,实现物质闭路循环和能量充分利用,形成相互依存、类似自然生态系统食物链的工业生态系统,达到物质能量利用最大化和废物排放最小化的目的,进而形成产业间的横向耦合、纵向闭合的共生系统。通过工业园区,可以加速工业体系的生态化进程,做到产品无害化、生产过程清洁化、工业经济生态化的有机统一,从原料、产品、企业、区域等方面实现生态化。因此,生态工业园区是最具有环保意义和生态绿色概念的工业园区,它为传统产业转为循环经济提供范例,是可持续发展概念的一个可操作的内涵。我国比较成功的生态工业园区有广西贵港国家生态工业(制糖)示范区、广东南海国家生态工业示范区。到2001年,中国国家清洁生产中心已经编制广西贵港国家生态工业(制糖)示范区建设的规划、新疆石河子国家生态工业(造纸)示范区;中国环境科学研究院已经编制广东南海环保产业生态园区的规划。中国广东省在珠江三角洲按照生态工业理念进行生态工业园区建设,将环保产业园区建设与生态工业园区建设有机地结合起来,是一个经济与环境“双赢”的创举。国家环保总局已主持论证两个生态工业园区建设规划,即广西贵港生态工业示范区(制糖)、广东南海生态工业示范区(以华南环保科技产业园为核心);已经命名一批国家级生态示范区。

  国家经贸委决定在“十五”期间推进北京、上海等10个城市和化工、冶金等5个行业的清洁生产示范试点工作,推进清洁生产工业园区示范试点工作。国家环保总局计划在“十五”期间创建15个ISO14000风景名胜示范区、新建50个国家级自然保护区,建成20个国家级自然保护区的示范样板。到2000年底,苏州工业园区等已经成为ISO14000国家示范区,已经有4个ISO14000示范区建设通过验收,已有49空企业的224种产品获得环境标志。绍兴县是国家环保总局于2000年3月任命的第一批国家级生态示范区之一。目前贯彻实施ISO14000系列标准认证工作,已经成为绍兴县的一个亮点。绍兴县政府已经把该工作纳入各镇、街道的岗位责任制考核内容。他们认为,促进本县开放型经济发展需要绿色辅佐,而实施ISO14000系列标准认证,为消除绿色壁垒提供了一条新途径;提高企业环境管理水平需要绿色音符,而实施ISO14000系列标准认证就要求企业加强对环境污染的控制,承诺实施环境法规标准;增强全民族的环保意识需要绿色思想,而实施ISO14000系列标准认证要求对全体员工进行环境培训,在观念、行为方式以及思维过程等方面解决无序的环境行为。

  三、关于建设生态省的对策建议

  国外较为流行的是生态市和生态工业园区的概念,建设生态省的实践不多;从某种意义上讲,建设生态省基本上是我国的一个创造。根据海南省、吉林省、黑龙江省、江苏省、福建省等省建设生态省的实践,建设生态省的基本作法如下:将生态省建设与实施可持续发展战略、科教兴省战略、调整经济结构、推进城市化、信息化等工作结合起来,将人口、资源和环境工作结合起来,坚持把生态环境建设指标纳入各级经济社会发展规划和计划之中,坚持经济建设、坚持经济建设、城乡建设和生态建设同步规划、同步实施、同步发展;以生态工业和循环经济为指导建设生态工业园区,通过工业园区,可以加速工业体系的生态化进程,做到产品无害化、生产过程清洁化、工业经济生态化的有机统一,从原料、产品、企业、区域等方面实现生态化;结合农业结构调整“打绿色牌,走特色路”,发展生态农业、有机农业、绿色食品和无公害农业园地、基地;结合工业结构调整,用高新技术改造传统产业,淘汰或关停高消耗、高污染的企业,推行清洁生产,发展环保产业,发展生态产业和绿色产品;结合城市化、小城镇建设,把生态省建设作为城市建设的重要内容;组织完成生态省建设的地、市 县和部门规划,确定生态省建设的目标、任务、期限、实施步骤和政策措施,将规划目标分解为具体的任务、目标、指标和项目,确定试点、重点建设项目和重点建设区,要求有关地区和部门在规定时期内完成;以保护和建设一批生态功能区、生态示范区、生态工业园区、生态社区和自然保护区为基础,在抓好试点和样榜的基础上,由点到面、有计划有步骤地全面推进生态省建设;在生态省建设中推行综合管理,实现从单一的建设项目环保审批向环境与发展综合决策转变,从单纯的污染防治向污染防治与生态保护和建设并重转变,从末端治理向源头防治、污染全过程控制、清洁生产转变,从点源治理向区域性、流域性综合治理转变,从环境行政管理向全面运用行政、污染、经济、科技等手段的综合环境管理转变;抓好重点流域、区域、城市、企业的污染防治工作,采取切实有效的措施控制污染物排放总量;加强领导,加强各部门的协作,建立健全督办和责任追究制度,齐抓共管,形成合力,切实解决生态省建设的资金投入问题,确保生态省建设目标如期实现;坚持公众参与原则,发动和依靠公众参与生态省、生态市、生态县、生态村镇和生态社会建设,特别是要依靠公众进行生态社区建设;将生态文化建设作为生态省建设的一个重要组成部分,抓紧生态文化和环境道德的宣传教育、普及工作通过生态文化的长期渗透,促使各级领导和公众逐步树立明确的生态价值观、绿色消费观、,以及主动参与生态省建设的责任意识,从而为这项工作打下广泛、坚实的社会基础;制定有关生态省建设的地方性法规加强对生态省建设的监督管理,加强对建设生态省活动的执法和司法,把生态省建设纳入法制化的轨道。

  笔者认为,为了迎接经济全球化、社会生态化和贸易国际化的挑战,确保建设生态省工作的顺利进行,有关省委、省人大和省人民政府应该在总结前阶段生态省建设经验的基础上,进一步采取切实有效的生态省建设政策和措施。

  1.综合考虑、全面部署生态省建设工作

  第一是加强领导,建立机构。建设生态省的工作涉及全省各个方面,必须加强领导,统一指挥、组织、协调。应该成立“建设生态省委员会或领导小组”,由省委、省政府主要领导兼任主任,省有关部门领导参加。委员会下设办公室、规划组、生态园区组、生态社区组、重点工程组、信息组。办公室可设在省政府办公厅内或省环保局。

  第二是科学规划,分步实施。规划是龙头,科学规划是建设生态省的重要保证。省政府应该制定生态省建设规划和行动纲领,分析论证生态省建设的基础与条件,明确生态省建设的指导思想、原则、目标、指标、任务、重点领域、领导体制、政策措施和法律保障机制。建设生态省工作要有计划、有步骤地进行。应在明确总任务的基础上明确各个发展阶段的目标:第一阶段是全面起步、启动阶段,应该“开好局,起好步,打好基础”,形成建设生态省的氛围和基本框架;第二阶段是重点建设阶段,应该是建设验收一批重点生态园区、生态社区,使生态省建设初见成效;第三阶段是发展完善阶段,全面完成生态省建设的各项指标,形成可循环经济、绿色产业、生态园区、生态社区的体系,基本实现人口、资源、环境与经济社会的协调发展,基本建成环境优良、经济繁荣、社会文明的生态省。通过实施生态省建设战略,形成富于生态亲和力和绿色吸引力的生态产业基地、具有生态竞争力和绿色通行证的拳头产品,最终形成人民安居乐业的生态化社会、长治久安的可持续发展社会。在分阶段实施生态省建设时,应该突出重点,抓住主要矛盾和主要环节。在生态示范区的具体组织形式中,省政府应该重点抓生态省、生态市、生态县、生态社区、生态乡镇村的建设,基础应在社区和乡镇村。从2002年开始,国家环保总局结合生态省、生态市、生态县的建设,提出要抓一批生态镇、生态乡的建设,叫“环境优美乡镇”,要求每个省确定2~3个环境优美小城镇创建的试点单位。这是因为,政府应该主要抓政府组织和乡镇村等社区,生态省建设应该落实到基层组织。

  第三是明确责任,实行目标责任制。建设生态省是一项系统工程,需要全省各级各部门密切配合、通力协作。各级领导应该把创建生态省的工作摆上重要议事日程,切实加强领导,建立责任制,各司其责,各负其责,积极搞好各项工作。应建立健全监督、检查、评比和考核验收制度,把完成目标好坏与奖惩挂钩,与考核领导班子和领导干部政绩联系起来。

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