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建设生态区的法制保障(下)

作者:蔡守秋
出处:论文网
时间:2006-09-05

  第四是宣传发动群众,深入开展创建活动。建设生态省是一项造福子孙后代的伟大事业,需要全社会各方面的密切配合,大力支持,积极参与。应该加强宣传教育,运用报纸、广播、电视和文艺活动等多种形式深入宣传创建生态省的重要意义,形成全民关心生态省建设的社会氛围。要依靠群众,发动群众,开展创建竞赛,使各单位各社区争创生态园区、生态社区先进单位,形成全省大办生态省的良好风气。要抓好各级领导特别是广大人民群众的环境意识和环境道德教育,提高环保国策意识和生态文明意识。在国家和全社会的关心和支持下,中国的环境科学发展相当迅速,环境教育已经成为中国教育战线一个极富于生机和成就的领域。1997年底,广州市教委、市环保局评出了广州市首批60所“绿色学校”。到2000年10月,全国已有16个省、市、自治区开展了“绿色学校”和命名表彰活动,已命名的各级“绿色学校”已经超过3000所。2000年12月国家环境保护总局和教育部在深圳联合对105所全国“绿色学校”进行了表彰。到2001年,环境保护已纳入9年义务教育,全国有140所高校、上百所中等专业学校及职业高中开设了环境保护专业课;在大、中小学校普遍开展了创建绿色学校活动。

  第五是搞好政策扶持,多渠道筹集建设资金。正确、可行的政策是生态省建设的灵魂,研究生态省建设的问题首先应研究制定一套生态省建设的政策,明确生态省建设的目标、任务、意义、指导思想、原则、领导体制和措施,最大限度地调动生态省建设的各种力量和积极因素,从政策上推动和保证生态省建设的顺利发展。为了制定有关生态省建设的决定、规划和法规,应该组织各方面的专家开展深入调查研究,分析论证生态省建设的可能性、必要性和重要性,研究提出切实可行的、适合省情的、具有特色的生态省建设政策和措施。重点政策领域主要有如下几个方面:保障生态安全的政策,主要包括防治环境污染、生态破坏、水土流失、外来物种侵害、自然灾害、资源浪费等内容;建设生态乐园的政策,主要包括建设生态城镇、生态县、生态村庄、生态农业区、生态工业园区、生态社区和华侨生态投资园区等政策;发展绿色产业和循环经济的政策,主要内容包括发展有机农业、生态工业、清洁能源、环保产业、无公害产品和绿色食品等政策,发展风景名胜区和生态旅游的政策,鼓励资源综合利用、循环利用和绿色包装的政策,明晰资源产权、建立土地资源市场、水资源市场和矿产资源市场等资源市场的政策,合理利用开发海洋资源和建设海岸带生态经济区的政策,合理利用开发山岭资源和建设山岭生态园的政策等;促进生态文明的政策,主要内容包括发展生态宣传、教育、文化和科学技术,提高环境意识、环境文化、清洁生产技术、环境科学技术水平和环境道德水平,成立生态教育中心,建设绿色学校,信息网络、信息库、信息中心等政策。

  第六是依法建设,强化管理。

  2.生态省法制建设的主要内容

  第一,提高对生态省建设及其法制保障的重要性的认识

  首先要对生态省建设有一个全面科学的认识。生态省是指在生态系统承载能力范围内,运用生态学、系统论等当代先进科学技术的原理和方法,依靠科技进步、生态文化和政策法律,去改变传统的不可持续的生产和消费方式,有效保护、合理利用自然资源,优化经济结构和产业结构,建设以生态环境为基础、绿色经济为主体、绿色社区为载体,适应可持续发展要求的良性循环的环境体系、经济体系和社会体系,为城乡居民创造健康、安全、殷实的生态环境和社会环境,步入人口、资源、环境与社会经济协调发展的轨道。目前我国已经批准3个生态省建设试点,它们是吉林省、海南省和黑龙江省。建设生态省是一项打基础的工作,是一项寻找新的经济增长点的创业活动,是一件安家乐业的工程。生态省建设应该包括如下内容:建设生态安全屏障、建设资源能源基础、建设天人和谐关系、建设绿色产业、建设生态家园、建设绿色文化、实施生态政策、推行环境法治等内容。

  建设生态安全屏障包括:有效防治环境污染、生态破坏和自然灾害,在生态安全屏障下,使全省人民过长治久安的生活,免受环境污染、生态破坏和自然灾害之苦。

  建设资源能源基础包括:保护、改善和增值经济、社会赖以可持续发展的环境资源基础,立足并发挥当地资源优势,建设沿海生态经济带和山岭生态经济区,变“山、海”资源优势为经济、社会和环境可持续发展的优势,依靠发展环境生产力、生态生产力强省、富省。

  建设天人和谐关系包括:正确处理和协调人与自然的关系,实施人口、资源、环境协调综合发展,将环境资源优势与人力资源优势结合起来,吸引港、澳、台和华侨人力资源发展本省经济,使全省人民过生活富裕、环境舒适、人与自然和谐的幸福生活。

  建设绿色产业包括:开发无污染的绿色商品、绿色食品、清洁能源和清洁生产技术,推行清洁生产、绿色包装、绿色营销和绿色消费,发展生态农业、生态工业、生态旅游和循环型经济。

  建设生态家园包括:强化环境保护,加强生态建设,通过全面建设生态城镇、生态县、生态村庄、生态农业区、生态工业园区和生态社区,将福建省建设成为生态良性循环的、可持发展的生态社会。

  建设绿色文化包括:大力开展环境宣传、教育和文化活动,提高全省人民的环境意识、环境文化和环境科学技术水平,使全省人民形成热爱自然、保护环境的环境道德风气,形成人与自然和谐相处的环境文明。

  实施生态政策包括:研究制定正确、可行的生态省建设的政策,综合运用市场机制、政府机制和公众参与机制,充分发挥生态政策在生态省建设中的引导和激励作用。

  推行环境法治包括:研究制定具有权威和可操作性的生态省建设法规,将生态省建设的政策、规划和行为正规化、法定化和制度化,建设生态省建设的法治秩序,为生态省建设提供法律保障。

  其次要充分认识加强法制建设的重要意义和作用。依法开展生态省建设活动,形成良好的法治秩序,是建成生态省必须具备的基本条件和根本保障。建设生态省只能以有秩序的方式进行,而当今世界最富于权威和最有效的社会秩序是法治秩序。生态省建设是由人发起、进行的一种活动,要使人们在进行这种活动时有条不紊、富有效率,必须有一种普遍适用的、有约束力的工具或规则对人的活动进行指引和规范,而法律就是具有这种指引和规范作用的最好工具。生态省建设是一项新的事业,它需要一系列有利于生态建设的基本政策才能得到长期稳定的有效实施,而法律的稳定性恰恰能够满足生态省建设政策和机制稳定的基本要求,从而使生态省建设的战略和政策不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。如果不搞法治搞人治,把建设生态省的大业系在少数人身上,搞什么“人存政举,人亡政息”,一个领导一个主意、朝令夕改、政策多变,就谈不上生态省建设。生态省建设的根本特征是长期性,是一种需要当代人和子孙后代共同长期努力才能实现的社会系统工程;要想使生态省建设固定下来、永续下去,最基本的方法是使其法定化、制度化。生态省建设的另一个特点是科学性,建设生态性必须遵循经济社会发展规律和自然生态规律。只有通过立法,把这些规律和特点法定化,变为具有法律效力的行为准则,化为从事生态省建设活动的人们的自觉行动,才能保障生态省建设的顺利进行。

  第二,抓好现有法律法规的执行,加强生态法的实施和法律服务,实行严格、公正的行政执法和司法,切实发挥生态法的法律调整作用和保障作用

  《中国21世纪议程》指出:“与可持续发展有关的立法的实施是把可持续发展战略付诸实现的重要保障。”[17] 生态法规的全面、严格、公正、有效的实施,将为生态省建设提供一个良好的法制环境。如果生态省建设法规得不到贯彻执行,必然削弱人们的生态省建设法律意识。实践证明,有法不依所造成的影响甚至比根本没有法还更糟糕。

  在建设生态省的过程中,要。要认真执行环境影响评价、“三同时”制度和其他行政审批制度。要建立健全机构,加强队伍建设,加快能力建设,扭转行政管理手段落后的局面。

  由于生态法规本身所固有的特点,行政执法在法律实施中具有特别重要的作用。加强生态行政执法,应该从如下几个方面努力:加强生态省建设的行政管理机构和管理体制,建立健全行政执法机构,加强行政执法队伍,提高行政执法人员的素质;坚持依法行政,规范执法行为,加大执法力度,提高执法效果,依法打击违法犯罪行为,坚决改变“有法不依、执法不严、违法不究”的现象;促使改进执法设施,实现执法手段现代化;加快建立健全行政执法通知制度、公开制度、听证制度、审核制度、复议制度、责任制度和其他执法制度,促进执法程序化、规范化,不断提高执法效益和效率;加大行政执法力度,强化执法强制力,提高行政执法的权威。生态省建设方面的行政权是人民通过自己的立法机关制定法律所赋予的,行政机关应该在法律范围内进行行政管理、依法行政、依法办事。要加强行政管理能力建设,推行绿色行政,实行政务公开,加强廉政建设,提高行政管理现代化水平。所谓绿色行政,是指对环境友好的行政。要以绿色方针、绿色政策、绿色规划、绿色管理为基础,在行政管理部门推行ISO14000环境管理体系标准,带动绿色采购、绿色服务和绿色建设。

  严格公正的司法制度是法律正确实施的最后一道防线,司法机关应该、必须依法独立行使审判权和检察权,应有较高的权威、地位和公正度。如果法院和法官腐败了,决不会有生态省建设的法治秩序。因此,必须适应生态省建设的特点和需要,加强司法机关和司法队伍建设,建成一支公正的、信得过的司法队伍,提高司法人员的生态法律意识,加大生态省建设的司法力度,强化司法强制力,提高司法的权威、效益和效率。

  法律服务是促进法律实施的一个重要方面。发展生态法律服务工作,应该从如下几个方面努力:促进建立健全有关生态法律咨询机构,建设一支服务于生态省建设和环境保护的律师队伍,发展环境生态领域的法律咨询服务业;促进环境与发展领域的信息资源建设,形成生态省建设法律的信息网络;加快建立健全生态法律服务制度,提高法律服务的效益和水平;促进环境与发展领域的法律服务和律师的国际交流与合作,拓宽生态法律服务的领域和渠道。

  加强生态省建设的法律监督,建立健全执法检查监督制度,保障生态法规和政策的有效遵守和实施。法律监督是生态法制建设的重要一环。依法进行生态省建设必须对权力实行民主监督,建立健全法律监督制度。如果没有切实有效的法律监督,就不可能有效地实施生态法规。加强生态省建设中的法律监督,应该从如下几个方面努力:加强立法机关对生态法律实施的监督,形成人民代表大会及其常委会监督检查有关法律实施的机制和制度;加强国家检察机关、行政监察机关对生态省建设法律实施的监督,形成国家检察机关、行政监察机关监督检查有关法律实施的机制和制度;加强上级国家机关对下级国家机关实施生态省建设法律的监督,形成上级国家机关监督检查下级国家机关实施生态省建设法律的机制和制度;加强中国共产党纪委对生态法律政策实施的监督,形成纪委监督检查有关法律政策实施的机制和制度;加强政协和各民主党派对生态省建设法律实施的监督,形成政协和民主党派监督检查有关法律实施的机制和制度;加强社会团体和公众对生态省建设法律实施的监督,形成社会团体和公众监督检查有关法律实施的机制和制度。

  加强生态法制宣传教育,培养和增强生态法制观念。加强生态法制建设,不仅要求增强生态法律的国家强制力、增强对遵守生态法律的社会压力,而且要求提高所有法律关系主体的生态法律意识和守法观念,促进形成人人自觉守法的局面。由于我国在解放前长期处于半封建半殖民地社会,新中国成立后一度流行法律无用论和法律虚无主义、一度处于以党的政策文件和行政命令代替法律的状态,缺乏法治的传统,封建思想、特权思想、小农意识、小生产者观念、宗族观念、人治观念、人情观念、家长制观念比较严重,法律意识和法制观念比较薄弱;在这种背景下,大力开展法制宣传教育十分必要。实践证明:宣传和教育是促使生态法得以实施的重要手段;生态法的实施只有同全省人民的生态法意识和生态法制观念的培养和提高同步进行,才能收到成效;只有采用各种宣传教育手段和方法,对不同年龄、职业、层次的人广泛、深入、持久地进行相应的生态法制宣传教育,使广大人民都学习、了解生态法律,才能促进生态法的全面实施,促进生态省建设的深入发展。

  第三,加强生态省建设立法,逐步健全生态省建设的法规体系,使生态省建设有法可依

  “有法可依”是实现生态省建设的前提,立法对生态省建设的影响具有首要的、决定性的作用,立法主要解决生态省建设“有法可依”的问题。作为生态省建设法制首要环节和前提的立法,它不仅为生态省建设提供法律依据,而且决定并影响生态省建设的法律地位。通过生态省建设立法,可以确定生态省建设活动的基本政策、原则、措施和制度,可以就生态功能区、生态社区、绿色产业、清洁生产制定具体的法律制度和措施。

  中央准备今后制定如下法律法规:《重要生态功能区管理办法》、《资源开发生态保护管理办法》、《转基因活生物体进出口管理办法》、《生物安全管理条例》、《能源开发环境管理条例》、《节约石油管理办法》、《能源标识管理办法》、《再生资源回收利用法》、《金属尾矿综合利用法》、《废旧家电、废旧电脑回收利用法》、《化学物质污染防治法》、《核安全法》、《放射性污染防治法》、《污染物排放总量控制条例》、《生物安全法》、《生态环境保护法》、《机动车排放污染防治法》、《环境监测条例》等。计划建设生态省的少人大和省人民政府在制定建设生态省的地方性法规方面,应该制定一个立法规划,逐步健全生态省建设的法规体系。

  需要建立健全的生态省地方法规体系主要包括如下几个方面:以国土资源综合开发整治、城乡规划建设、区域协调发展、区域流域综合开发为主要内容的区域发展和城乡建设法规;以防治环境污染为主要内容的环境保护法;以保护生态环境和自然资源为主要内容的自然保护法;以合理开发、利用和管理自然资源为主要内容的自然资源法;以节约和合理开发利用能源为主要内容的能源法;以预防、救助和减轻自然灾害为主要内容的灾害防治法;以实施生态省建设的生产方式、生活方式和消费方式为主要内容的发展计划法和科学技术法(包括生态省建设规划、绿色产业、清洁生产等法律);以协调人口、资源和环境发展政策、协调社会和环境发展为主要内容的人口及社会保障法;有关生态省建设的经济政策、社会政策、行政政策、技术政策等政策文件;有关组织、单位和个人的各种权利和义务的规定,以及当这些权利受到侵害时如何获得救济的规定,有关生态省建设活动原则和监督管理制度的规定;等等。

  在制订生态省建设立法计划时,应该通过全面调查论证,针对生态省建设的特点和薄弱环节,确定生态省建设法制建设的重点领域,确定地方环境资源立法的重点领域和优先顺序,制定相关法规、规章和制度。这些重点领域和优先顺序应该与生态省建设的重点政策相适应。例如,建设生态省的一个重要任务是发展生态产业,应该研究制定“促进绿色产业发展办法”、“无公害产品管理办法”、“绿色食品管理办法”、“生态园区(社区)建设管理办法”等。要通过立法,从政策、税收等方面对绿色产业予以扶植,借鉴国外的环保补贴、税率优惠、奖励等有效做法,集中资金和技术力量支持本省的绿色企业,开发绿色产品并打出品牌,参与国际竞争。要为绿色产品、资源市场建立法治秩序,推进资质认可。要为绿色产品、资源市场建立法治秩序,推进资质认可,建立和完善与国际惯例接轨的ISO14000环境管理体系、环境保护产品、环境标志产品认证制度。

  在1998年,美、德、英、法等11个工业发达国家有机食品销售总额已达135亿美元,2001年全球有机食品的市场规模约200亿美元,近10年来的平均销售增长率为25~30%.据中国绿色食品发展中心提供的数字,从1990~1999年,全国绿色食品由127种增加到1360种,实物产量从35万吨扩大到1100万吨,分别增加9倍和29倍。到2000年全国绿色食品产量达1500万吨,占食物商品市场份额3%,占全国大宗农产品种植面积和总产量的2%.[18]到2001年,全国共有1217家农业和食品加工企业的2400个产品有效使用绿色食品标志商标,其中A级产品2347个,AA级产品53个,绿色食品生产总量达到2000万吨。我国农业部将绿色食品划分为两个技术类别:A级和AA级。[19]农业部于2002年制定的《关于加快绿色仪器发展的意见》,准备在近2年内完成绿色食品基础标准体系建设,包括11项通用准则性标准,11大类产品标准,100项生产技术规程。到2005年,我国绿色食品开发总量将达到4500万吨。[20]国家计划在“十五”期间,进一步完善环境标准体系;计划制定重点行业的污染防治技术政策,制定重点行业污染物排放标准、机动车污染控制标准、危险废物处置标准等53项污染控制标准、修订4项国家环境质量标准、配套制定36个方法标准、17个样品标准;还要加强生态保护相关标准和技术规范的制定,加快环境标志产品和环境管理体系标准的制订。不少省市已经制定有关绿色食品的规范性文件,如云南省成立了“云南省有机食品认证管理委员会”,制定了云南省食用安全方面的法规。湖北省人民政府已经于2000年12月7日发布施行《湖北省无公害农产品管理办法》(2000年)。有关生态省人大和政府应该结合WTO中的环境与贸易问题,加强ISO14000环境管理标准认证、食品标准和环境标志等的法制建设,为本身出口企业获得国际贸易的绿色通行证、进出口绿色准入证创造条件。

  注释:

  [15] 闫喜凤:《建设生态省:黑龙江发展战略的最佳定位》,《中国环境报》2001年11月30日。

  [16] 祝光耀:《有益的探索,可喜的进展──关于海南省开展生态省建设的调查》,《中国环境报》2002年10月22日。

  [17] 《中国21世纪议程》,中国环境科学出版社1994年版,第12页。

  [18] 董峻:《我国绿色食品消费快速增长》,《中国环境报》2002年4月15日。

  [19] 笔者注:AA级食品严格按照有机农业生产原则生产,不使用化学合成的农药等有害环境和人体健康的物质。

  [20] 叶子:《“十五”期间大力发展绿色食品事业》,《中国环境报》2002年4月16日。

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