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公共管理职业活动的伦理基础

作者:张康之
出处:论文网
时间:2007-01-25
[摘要] 公共管理是人类社会治理史中新近出现的一种社会治理模式。从事公共管理活动的公共管理者, 是这一社会治理活动的职业承载者。如果说工业社会的社会治理活动更多地遵从科学化、技术化的原则, 那么作为后工业社会治理活动的公共管理, 则奉行伦理的规定。因此, 有必要分析公共管理活动的职业体系、公共管理者的职业角色和公共管理者的职业行为, 探讨公共管理职业活动的伦理基础。

[关键词] 公共管理; 职业活动; 伦理; 道德

工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19 世纪中期,由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验, 因而出现了文官制度, 使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪, 政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前, 在全世界范围内, 人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而, 在社会治理活动职业化的过程中, 马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则, 导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间, 行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代, 随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动, 行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见, 关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在, 公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中, 值得思考的一个问题是, 公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上, 公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式, 公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。

一 公共管理活动的职业体系

公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样, 职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具体位置, 规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言, 岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门, 都是由职位和岗位构成的职业体系, 直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是, 作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位, 不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系, 而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点, 决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说,“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面, 而且在内容方面。对于内容来说, 公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上, 这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中, 这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体, 就越是包含着道德的内容。比如, 当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时, 就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务; 当职业关系表现为公共管理者之间的关系时, 就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持;当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时, 就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务, 以求得广泛的合作……这样一来, 公共管理在形式上是分工—协作的体系, 在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理, 但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理, 而公共管理则把形式与内容统一起来, 拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系, 所以, 权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然, 管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造, 把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列, 从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的, 却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方, 都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力, 它就不能消除这种“等级”。因此,作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题, 并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如, 政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益;政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体, 还是社会中的公共管理组织, 对于公共利益的理解都会出现偏差, 特别是如何把握长期利益与短期利益, 必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此, 公共管理者却不能无所作为。事实上, 在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性, 都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动, 进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点, 从根本上说, 就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉, 按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突, 他就会无愧于公共管理这一职业, 并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中, 对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”;“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的, 往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者, 缺乏积极回应公共利益要求的热情, 往往表现出我们称为“官僚主义”的那种对于公共利益的冷漠。所以, 在走向后工业社会的历史转型的过程中, 在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中, 管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说, 新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是, 与管理型社会治理方式不同, 治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径, 而是体制和制度的必要补充。由此看来, 统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候, 要么要求盲目忠君, 要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中,“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以, 矛盾之中会出现上面两种对立的主张, 要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准, 被动地接受体制中的程序驱使, 对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作, 与在工厂中工作一样, 都具有工业社会特有的色彩, 属于形式化了的职业活动。与此不同, 公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下, 社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为, 一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突, 那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。

二 公共管理者的职业角色

人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色, 才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如,一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的,但是,一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判,在很多情况下, 是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的,可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致, 也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下, 偶尔不一致能够得到理解和原宥, 而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视, 甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的,如血亲关系中的角色; 有些角色是个人成长过程中必须接受的,如做学生等; 而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式,正是人的选择的结果。就是说,普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中,能够理所当然地形成应有的角色意识,并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习,才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业, 可能因为生活的需要, 可能来自生存的压力,可能出于兴趣爱好,也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时,会在职业导师的引领下进入职业角色,也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是,所有从事职业活动的人,都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习, 才能够使自己融合到职业中去, 成为真正的职业活动者。这个过程, 就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化,是职业化了的社会角色。同时,明确化、具体化和固定化的社会角色,在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高,更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务, 即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式, 为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中, 无论是公共领域还是私人领域, 只要是职业活动和组织行为, 都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务, 有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式, 但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说,任何一种职业, 任何一类专业化社会活动, 任何一个组织行为体系, 都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分, 而且在组织成员个体那里担负着社会角色, 甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说, 每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务, 而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性, 与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面, 责任和义务属于特定的职业和组织行为体系;另一方面, 责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说,他的职位、岗位及其责任和义务,在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现,在面向其直接归属的行为体系之外时, 则以职业的形式出现。特别需要指出的是,职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中,职务与职业都是直接的。因此, 当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候,责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中,时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如, 就政府而言,下级官员只对上级官员负责, 政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责,政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责,却很少对它的官员负责。因为,政府的官员仅仅是政府的“雇员”,以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况, 把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例,公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责, 另一方面直接对社会负责; 同样,政府既对社会负责,也对其官员负责。在这种情况下,政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说, 管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具, 那么, 公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力, 不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。

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