完善森林生态效益补偿费征收制度
内容摘要:本文介绍了森林生态效益补偿的内涵;重点探讨了森林生态效益补偿费征收制度的理论基础;并提出了建立和健全森林生态效益补偿费征收制度方面的对策与建议,以期为我国森林生态效益补偿制度改革研究充实内容。
关键词:森林生态效益补偿费 可持续发展 补偿费征收制度
中国森林资源虽然呈现一定好转趋势,但形势依然不容乐观。制约中国林业发展的一些因素依然没有消除。目前,影响中国森林资源培育的主要因素是森林生态效益补偿制度的不健全,其中原因之一就是森林生态效益补偿资金不足或不能到位。因此,征收森林生态效益补偿费,扩大资金来源渠道以缓解森林生态效益补偿资金不足的压力,应是一种有效的策略和手段。而森林生态效益补偿费征收制度的建立将为森林生态效益补偿费征收提供强有力的制度保障。
森林生态效益补偿的内涵
森林不仅为社会、经济发展提供木材等有形产品,而且还为社会和经济发展提供生态产品与服务等无形产品。由于森林资源为社会和经济发展提供了具有正向外部性的生态产品与服务,客观要求对受益群体进行补偿费的征收,以实现经济外部性内部化,从而使生产要素得到最优配置。因而,笔者认为森林生态效益补偿不再简单理解为传统意义上的生态效益补偿,而包括更为广泛的内涵,其外延也应得到延伸。既包括对森林生态产品与服务提供者所带来的正向激励,如补偿费(补助)、直接投资等,也包括对森林生态产品与服务受益者所带来的负向激励如森林生态效益补偿费征收。
森林生态效益补偿费的理论基础
经济理论基础
公共物品理论 森林资源无形的生态产品与服务是一种公共产品,大家对其都有使用权,因而个人对此种资源的损耗、枯竭和消费不必承担相应的成本。由于其缺乏安全、专一、排他性的产权,使得森林资源的生态产品与服务不能自由地投向最有效的用途,所有人无节制的追求其经济效益最大化而置其生态价值于不顾,这就导致了“公地悲剧”不可避免地发生。
森林生态效益补偿费征收制度的设立就是为了更好的保护森林生态价值不被“公地”化,同时又要为市场提供其不能生产的公共物品。鉴于森林生态价值的内在特点,单纯通过市场很难保证其生态产品与服务价值得到有效的保护。因为在生态环境保护领域,个人理性并不必然产生集体理性,个人所追求的最大利益化与集体或社会利益往往是背道而驰的。因此,只能由政府进行必要的干预,即通过对所有森林生态产品与服务的受益者收取价格的方式来体现森林生态效益价值。
外部效应理论 所谓外部性,就是行为个体的行动不是通过价格而影响到其他行为个体的情形。当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本,个人收益不等于社会收益时,就存在外部性。外部性有两种:一种是负外部性,即它把一些成本转嫁给社会,森林资源的破坏导致的沙漠化就是最典型的例子。另一种是正外部性,比如造林会给社会带来正效应,但造林者并不能直接得到这些效益,如果效益的外溢导致造林者收益过少,造林的积极性就会受到抑制。因此,为了有效地解决外部性内部化问题,政府必须做出适宜的制度安排,通过规章制度的制定或鼓励措施的实施迫使个人在决策、经营中承认森林的生态价值,引导森林资源的消费者改变其生产或消费行为,从而确保外部成本内部化。这便是森林生态补偿费征收制度的理论基础和依据。
可持续发展理论基础
首先,完整意义上的可持续发展应是生态环境、人类社会与经济发展三者协调一致的结果,是一种具有综合性和总体性的社会发展理论。可持续发展理论要求从本质上消除向后代延伸的外部性。在我们品尝前人遗留下来的因森林资源退化而造成的水土流失、洪水泛滥等环境恶化的苦果时,更应注意在发展经济的同时保护好现有的森林资源,否则会将更为严重的后果转嫁给我们的后代。可持续发展理论要求政府在保证当前经济发展的同时,通过各种手段保留给后代人不少于当代人所拥有的机会。森林生态效益补偿费的征收正是要将这一部分外部成本内部化,真实的反映森林资源的社会边际成本,让内含森林生态价值的价格机制正常地发挥作用。
其次,在经济日益全球化的今天,森林生态效益补偿费的征收对一国国内林木产品价格和相关产业的国际竞争力产生着重大的影响,森林生态效益补偿费征收制的设立及实施更需要国际间的合作和一致。因为与其他市场失灵不同的是森林生态环境的破坏所导致的环境恶化具有超越国界的扩散性。所以以全球可持续发展理论为基础的森林生态效益补偿费征收制度还应涉及各国的木材进出口关税政策以及相关税费制度的协调问题。因此,现代意义的森林生态效益补偿费制度应该基于此理论来构建与设想。
法学理论基础
法学理论侧重于对森林生态效益补偿制中的权利、义务的研究。应该看到,森林(尤其是国有林)并不是无主物,而是全体人民的共有财产,政府只是为了全体国民及其子孙后代管理好这个财产。政府通过管理和利用森林资源参与社会生产和消费活动,从而实现社会的整体利益。因而,政府作为森林资源管理权的主体有权征收森林生态效益补偿费。它利用其政治权力将其上升为具有强制性的法律规范,就形成了本文所言的森林生态效益补偿费征收制度。
众所周知,人对其权属的关系应首先是一种人与物的关系,然后才是人与人的关系。为此,强调人类对森林资源的尊重,赋予森林资源以其固有的、按生态规律存在并受尊重的权利,拓宽法律调整的范围就很有必要。因此从法学的角度来看,森林生态效益补偿制度的设立不仅仅在于平衡人与人之间的权利与义务关系,更将着眼于人与物之间的权利义务关系。
