试论财政补偿的立法规范
财政补偿公平原则，一方面是指补偿范围、补偿标准、补偿方式的确立，应当合乎公平的理念，切实使受损者的损失能够得到充分的补偿；另一方面是指损失相当者应当获得相等的补偿，不能搞区别对待或对不同的受损者采取不同的补偿标准。
（三）及时原则
财政补偿及时原则，是指对法定范围内的补偿，不论系主动补偿还是申请者申请补偿，政府都应当及时作出是否补偿的决定，并且一旦作出补偿决定，补偿资金应当在尽可能短的时间内到位。特别是诸如洪水灾害等事件发生后，补偿资金是否及时到位，直接关系到灾民的生活能否得到最低程度的保障，关系到社会的稳定。在情况紧急的情况下，政府还可以不受补偿程序的限制，在作出正式补偿决定前，进行先期补偿。
（三）受益者分摊原则
在某些情况下，部分地区或群体在为防洪等目的作出某种牺牲的同时，另外一些地区必然会因此受益。例如，洪水灾害通常有受益区。就抗洪救灾中的分洪而言，中上游地区及群众为分洪作出利益牺牲，下游地区及群众则因此而受益。因此，在强调相关利益补偿资金应当由政府财政承担的前提下，也应当建立上下游地区的相关利益补偿机制。这不仅是公平原则的体现，而且还可以使得受损者能够继续承担基于社会公共利益而应负担的义务和责任。例如，为防止洪水灾害，上游地区就不得不为保护生态环境付出相应的代价，这实际上是要求它牺牲一部分发展权。对牺牲的这部分发展权必须得到相应得补偿。换言之，中下游受益地区应当分担一部分成本，这样才能把生态环境的经济外部性成本内部化，才能保障中上游地区退耕还林还草的积极性。
（四）合理补偿原则
补偿的标准是财政补偿机制中一个重要方面。其如何确立，直接关系到使受损方的受损利益能否得到保障。在我国，除土地管理方面的法律、法规和规章对国家建设征用土地的补偿标准有较为详细的规定外，其他相关法律、法规几乎未对补偿作出规定。财政补偿究竟应采取什么原则，值得探讨。我们认为，财政补偿标准的确立，不仅应考虑到受损方利益的补偿，而且也要考虑政府财政的承受能力。在我国，目前经济发展水平还较低，尤其是地方财政还比较困难，在这种情况下，采取较高的标准，无疑是不现实的。鉴此，我们认为，还是以采取合理补偿原则为宜。亦即一方面应当考虑到我国经济发展水平，另一方面最大限度地补偿受损方的直接损失以及其因此而丧失的发展权。强调合理补偿原则，从另外一方面来说，也体现了对受损者权利的维护。在我国，因得不到补偿或者补偿标准过低而引发的群众上访事件屡见不鲜。
四、财政补偿的主体、对象、范围和标准
（一）财政补偿的主体
政府是财政补偿的主体，这一点确定无疑。但问题在于，应当由哪一级政府来承担财政补偿的义务？从我国有关涉及财政补偿的相关规定来看，不尽相同。有的规定由中央财政与地方财政共同承担，例如国务院2000年发布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第18条规定：“蓄滞洪区运用补偿资金由中央财政和蓄滞洪区所在地的省级财政共同承担；具体承担比例由国务院财政主管部门根据蓄滞洪后的实际损失情况和省级财政收入水平拟定，报国务院批准。”也有的规定由地方政府承担，例如《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”
上述规定是否妥当，值得商榷。蓄滞洪区运用补偿资金由中央财政和蓄滞洪区所在地的省级财政共同承担，虽符合财政补偿合理原则，但其忽视了受益地区应当承担的财政补偿责任，且蓄滞洪区所在的省大多为经济欠发达地区，由其分担往往比较困难。而《野生动物保护法》的规定，则明显不妥。既然是国家保护野生动物而造成农作物或其他损失，其补偿就理应由中央财政来负担。否则，对这些地区不仅不尽公平、合理，而且也不符合不同公共产品应由不同主体提供的财政原则。保持生态平衡、保护野生动物是保护区所在地政府义不容辞的责任，但由此而带来的损害补偿和扶持发展责任不应该由地方政府这个受害者来承担，事实上它也无力承担，相反应当由国家来承担责任。
关于财政补偿，我们认为，应在区分不同政府责任的前提下确定其承担主体。基于全国性公共利益之需要的，应当由国家补偿，相反可以由地方来补偿。例如，对野生保护动物肇事补偿应实行分级补偿制度，即国家级自然保护区野生保护动物肇事，由国家财政负责补偿；省级自然保护区野生保护动物肇事，由省、自治区财政负责补偿；地方级自然保护区野生保护动物肇事，由地方财政负责补偿。与此同时，也应当贯彻前述的财政补偿应遵循的受益原则。
（二）财政补偿的对象
谁有权获得财政补偿亦即财政补偿的对象，我们认为，应当是因政府基于社会公共利益之需要而依法实施某种行为或采取某种措施致损害的特定的公民或组织。在这里，公民或组织主张财政补偿，一是政府基于公共利益而采取的行为必须是合法行为，相反则只能申请国家赔偿；二是必须基于政府的合法行为而致损害；三是不属于政府依法免予补偿的范围。
（三）财政补偿的范围
关于补偿的范围，行政法学界不少学者进行了阐述。例如有的将其归纳为：（1）行政征收或行政征用的补偿；（2）行政主体变更行政活动、行政计划、行政指导、行政合同等政策和行为的补偿；（3）国家危险责任的补偿；（4）公民因保护国家财产或协助执行公务受到的损失的补偿；（5）行政主体限制相对人某些合法权益的补偿；（6）部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或戒严、制止骚乱、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施造成部分个人、组织不应有财产损失的，甚至个别人身伤害的补偿。
财政补偿范围的确定，我们认为，既不能失之过宽，也不能过于狭窄。否则，有可能产生财政难以承受或受损者利益得不到补偿的情况。有基于此，我们认为，财政补偿的范围应当包括两个方面：一是应当予以补偿的情形；二是不予补偿的情形。应当予以补偿的范围至少包括以下几个方面：（1）政府为防止公共危机与突发性事件而采取某些措施致使某些公民或组织利益受损。例如突发性的公共卫生危机事件、防洪救灾等；（2）政府基于生态环境、资源以及野生动物保护而使公民或组织受损；（3）国家因对公民或组织财产进行征收或征用而使其利益受损；（4）国家基于军事行动、实施戒严等而使公民或组织利益受损；（5）行政主体因实施合法行为而使相对人利益受损；（3）其他基于社会公共利益而使公民或组织利益受损。至于不予补偿的范围，我们认为主要是受损者违反国家有关法律、法规以及政策规定而致损失。例如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第11条规定：“蓄滞洪区运用后造成的下列损失，不予补偿：(一)根据国家有关规定，应当退田而拒不退田，应当迁出而拒不迁出，或者退田、迁出后擅自返耕、返迁造成的水毁损失；(二)违反蓄滞洪区安全建设规划或者方案建造的住房水毁损失；(三)按照转移命令能转移而未转移的家庭农业生产机械和牲畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。
（四）财政补偿的标准
关于财政补偿的标准，目前除《土地管理法》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对此作出规定外，未见其他规定。例如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第12条规定：“蓄滞洪区运用后，按照下列标准给予补偿：（一）农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50-70％、40-50％、40-50％补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定。（二）住房，按照水毁损失的70％补偿。(三)家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的50％补偿。但是，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100％补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。” 在学界，还有的认为，应予补偿的损害范围不仅应当包括直接损失，还应当包括一定范围的间接损失；不仅应当包括物质损失，也应当包括精神损失。
从上述《办法》的规定来看，一是只补偿直接经济损失，间接损失不赔；二是部分补偿且采用最低标准。虽然补偿不同于赔偿，不能完全适用完全补偿原则，但补偿标准显然过低，受损者例如蓄滞洪区的受损者的利益难以得到有效保障。与此同时，间接损失不予补偿的做法也不尽合适，例如对蓄滞洪区的受损者而言，不仅遭受直接经济损失，而更为重要的是其发展权也因此丧失殆尽。对此不予以补偿，对他们来说，是不公平的。我们认为，财政补偿不仅应补偿受损者的直接经济损失，而且还应当考虑其间接损失。至于精神损失，我们认为，不应当纳入补偿的范围。第一，财政补偿不同于民事赔偿，所以不能适用一般民事赔偿的规则而对精神损害予以赔偿；第二，对精神损失予以补偿，与我国经济发展的水平不相吻合，也会令各级财政难以为继。
五、财政补偿的程序
财政补偿依照法定程序进行，不仅是财政补偿法定性的要求，也是财政补偿规范有序进行并防止随意性的重要保障。目前我国以单行法律、法规方式确立损害补偿的不少，但在这些法律、法规中规定损害补偿的具体程序和救济途径的却不多。只是在《土地管理法实施条例》第18条中规定了国家建设用地的审批程序中有征用土地的补偿的行政程序，即“由县级以上地方人民政府土地管理部门组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准”。 鉴此，确立完善的财政补偿程序就成为财政补偿机制不可或缺的一个重要组成部分。由于受损者受损原因较为复杂，因此补偿的程序也不可能是固定不变的。我们认为，财政补偿程序大体可以分为行政和司法这两个方面。
（一）行政程序
根据财政补偿是否基于申请人的申请而启动，财政补偿的行政程序可以进一步分为主动补偿程序和申请补偿程序。
一是主动补偿程序。在某些情况下，补偿可依政府积极行为而启动。亦即在发生洪水灾害、公共危机等突发性事件的情况下，为了使受损者的损失及时得到弥补，政府往往可以依职权主动决定补偿，如这次禽流感事件发生后政府给予受损农民的补偿。主动补偿程序包括以下几个步骤:（1）发出补偿通知；（2）单方做出补偿决定或与被补偿人达成补偿协议。
二是申请补偿程序。申请补偿程序包括:（1）申请。即由受损者在法定期限内以书面的方式向补偿义务机关提出补偿请求，包括补偿的事实、理由、标准等；（2）审查。即补偿义务机关收到申请后对受损者是否受损、损失大小以及是否应予补偿进行审查；（3）协商。即补偿义务机关决定予以补偿并通知申请人之后，应与申请人就补偿的方式、标准进行协商，以达成补偿协议；（4）达成协议或作出补偿或不补偿的决定。
（二）司法程序
受损者对补偿义务机关作出不予补偿的决定或单方面作出的补偿决定不服的，即可向作出补偿决定的上一级政府提起行政复议或者人民法院提起行政补偿诉讼。这是法律给予受损者的司法救济。考虑到财政补偿的及时原则，我们认为，不应当将行政复议作为前置程序加以设置，否则有可能为受损者的权利救济设置不必要的障碍。
六、财政补偿法律规范立法体例的选择
如何通过立法的方式规范政府财政补偿行为并建立完善的财政补偿机制，是我国目前亟待研究的一个重要课题。如前所述，财政补偿涉及多个法律领域，因此仅仅依靠一部单行法，难以实现对财政补偿的全面有效调整。为实现财政补偿的规范化、制度化，建议：
1、在宪法中规定行政补偿条款，将行政补偿制度纳入宪法保障之下。明确规定国家保护公民的合法财产权，非依法定程序并给予公平补偿，不得剥夺、限制或取为公用，并规定由于国家机关和国家机关工作人员侵犯合法权益而受到损失的自然人、法人或者其他组织，有依照法律规定取得赔偿或补偿的权利。通过完善宪法规范，引起社会各界对补偿问题的广泛重视，推动补偿立法的完善。
2、制定《行政补偿法》，为财政补偿提供法律依据。虽然要必要在宪法中就财政补偿加以规定，但其规定不可能具体。鉴此，有必要根据宪法的精神、原则，制定一部单行的《行政补偿法》，就补偿的主体、原则、对象、范围、标准和程序等作出明确规定。
3、制定《财政监督法》，就包括财政补偿资金在内的使用是否合法等加以有效监督。财政监督从本源上说，它是广大社会民众对于国家财政活动的监督，是民意的要求。民意监督的基本方式是法律监督。在民主法制国家，法律是民意的集中体现。法律规定国家财政收支的范围、规模、方式和程序，还要规定对国家财政活动各方面和各环节的监督、检查，规定对于财政活动中违法行为的法律责任和法律制裁。法律中关于后面的这些规定，便属于财政监督法律规范。财政监督法律规范是财政法中不可或缺的组成部分。
【参考资料】
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