预算审批制度改革与中国预算法的完善
在《立法法》颁行前，立法程序的简陋和缺失一直是法学界批评的对象，认为这种现象不利于树立法律的权威，提高立法的质量，不利于保障立法部门依法行使立法权，也不利于防范其滥用手中的权力，为某些部门或个人谋取私利。[13]《立法法》的制定实施为中国立法程序的完善奠定了基础和框架。尽管中国预算审批并不适用立法程序，《立法法》并不能解决预算审批程序的完善问题，但是立法的程序对预算审批程序具有非常重要的借鉴作用。美国、英国、中国香港等是采用立法程序审批预算的典型，德国也是如此。在原联邦德国，联邦预算的审批权在联邦议院，其程序是，议会对预算草案表决前，要由联邦议院的预算委员会进行讨论、审查，然后由联邦议院“三读”审议预算草案。“一读”时，财政部长要对政府编制预算时的各种考虑作概括性说明，议员们对草案发表他们各自的看法；“二读”时，预算委员会将审查的结果向全体会议报告，然后开始讨论各部预算，并做出修订预算法案的决定；“三读”时，议院就整个预算再次进行辩论，并进行表决。联邦议院批准预算法案后，将法案送交联邦参议院表决。待两院全部批准后，预算法案经财政部长和总理会签，再送总统签字，便成为正式法律。预算法案要在《联邦法律公报》上颁布。
结合中国《立法法》关于立法程序的规定以及他国预算审批的经验，我们提出以下完善预算审批程序的设想：
(1)预算审批的时间应当保证在6个月左右。鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当加强预算委员会作为专门工作机构的职能，为预算的细化以及合理性、科学性进行事先审查和把关。这是一段预算编制部门和预算审批部门互动的过程，人大常委会和预算工作机构在审查过程中发现的问题，允许预算编制机构修改预算草案，因此相应地即延长了预算编制时间。
(2)预算草案在表决之前，既要听取预算编制部门关于预算编制情况的报告，又要听取预算专门工作机构关于预算审议的报告。
(3)预算编制部门将预算草案提交审议时，必须附有收入支出明细表、上年度决算汇总明细表，以及审批机关所要求的有关近两年财政状况的书面资料。
(4)预算委员会审议预算时实行“三读”制度。“一读”时，由财政机关代表政府就预算草案做出说明，预算委员会委员提出审查意见；“二读”时，预算委员会开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论；“三读”时，就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。
(5)预算委员会审查部门预算时，可以采取座谈会、征求意见会等形式，听取公众和有关专业人士的意见。同时，也有权举行听证会，要求各部门就有关收支项目的合理性、合法性进行口头答辩。
(6)预算委员会形成的初步审查决议应当连同预算编制部门最后形成的预算草案在人大全体会议一个月前发给代表。
(7)当人代会各代表团审议预算草案时，应当允许预算编制部门和预算委员会派人听取意见。
(8)预算编制部门在人大会正式投票表决前可以根据本部门的决定、预算委员会的提议、人大代表的意见对预算草案进行修改。预算委员会在听取人大代表的审查意见后，在人代会正式投票表决前向人代会提交关于预算草案的正式审议报告。
(9)预算草案应由各级人大在会议期间由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
(10)全国人大通过的预算应经国家主席签署主席令予以公布方为有效，地方人大通过的预算应经地方政府行政首长签署命令予以公布方为有效。
五、建立分项审批制度，拓宽预算审批权的范围和深度
在当前预算编制过于粗放的情况下，预算的审批只可能停留在面上而无法深入。一旦预算编制制度的改革得以完成，我们建议，预算审批由现在的综合审批方式改为分项审批。
所谓综合审批，是指所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种做法当然简化了预算审批程序，但是也会带来预算草案局部的不合理影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过，自然会损害下一年度的预算执行效果；倘若整个预算草案都遭到否决，同样也会影响下一年度的预算执行。加之预算草案一旦细化到部门和项目，其内容之繁杂远非今日可比，其地位的重要性也会大大提高，如果要求就所有的方案要么全部赞成，要么全部反对，对人大代表而言，确实难以取舍；对整个社会而言，也承受着过大的不必要的风险，因此一般不为预算法制发达的国家所用。所谓分项审批，是指预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明，预算委员会也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势。在综合审批方式下，一旦预算草案被否决，即会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使是预算方案十分合理的部门和项目，其来年的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢行使预算否决权。如果实行分项审批，则可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过审批。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。如美国国会完成第一次预算决议的审议时，即将预算支出决议分成若干部分，由拨款委员会的13个小组委员会(按政府职能设立)分别进行审议，并应按照众议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议，参议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议的程序进行审议。
伴随着中国预算编制制度的改革，复式预算的形式必将更加丰富，预算覆盖的范围越来越全面，同时，部门预算也会越来越精细。在这种形势下，实行预算分项审批水到渠成，不会有很大的工作难度。并且，预算审批制度的改革，实行分项审批更有利于推进预算编制的改革。
六、明确预算被否决的法律后果及责任，督促编制机关认真履行职责
中国《预算法》既未规定预算审批通过的标准，也未考虑预算被否决的法律后果，自然就不可能顾及预算未予通过的法律责任了。我们认为，这是导致预算编制部门草率从事、敷衍应付的制度性动因。
中国向来强调人大和政府的议行合一，强调中国共产党的统一领导，再加上人大代表参政议政的独立性和主动性都不是很高，因此《预算法》起草和审议的过程中没有考虑预算可能被否决，也是情理之中的事。随着全国民众民主和法治意识的提高，随着人大代表参政能力的增强，也随着由于预算编制的明细化而使预算的重要性越来越清楚地为人们所认识，预算草案遭到否决是完全可能发生的。何况，即使预算否决发生的几率非常之低，预算法也应当慎重考虑。因为法律本来就是对未来情势的一种预测和防范，万一将来中国真的出现预算被否决的情况，在目前的《预算法》框架下，无论是预算编制部门还是预算审批部门都会束手无策。而这是十分有害的。
我们认为，预算法应当规定预算未获通过的补救措施与法律责任，以应万一之需。如果预算被否决，可以考虑的补救措施有：(1)预算年度开始之后，如果没有生效预算以供执行，则暂时按上一预算年度的标准执行。但上年度已经实施完毕的开支项目不再拨款。(2)被否决的预算议案经预算编制部门修改后报人大常委会审批。(3)预算委员会应当就预算议案未获通过的原因及预算修改的情况向人大常委会报告。(4)预算修正案由人大常委会全体组成人员的三分之二以上表决通过。(5)人大常委会通过的预算案从该预算年度的起始日开始生效。已经按照上年度预算标准拨款的部门和项目，其拨款额高于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核减该部门或项目拨款数额；其拨款额低于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核增该部门或项目拨款数额。(6)追究有关当事人贻误公务的行政责任。
七、严格预算调整审批程序，强化预算法律效力
我国《预算法》认可的预算调整，是指经全国人大批准的中央预算和经地方人大批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。[14]即只承认预算追加为预算调整，而追减预算、动用预备费、科目留用和预算划转等都不在其列。
预算收支内容的变动及项目的调整是否构成我国《预算法》上的预算调整，关键之处在于是否需要履行向权力机关的报送审批手续。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准。乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人大审查和批准。未经批准，不得调整预算。[15]而预算其他内容的变动，除追减预算未有法律规定外，都只需履行内部报批程序后由政府或相关主管部门自行决定，无需预算审批部门同意。[16]
无论是从理论还是从常识进行分析，都不难发现，预算的编制和审批建立在合理的假定和预期的基础上。在行政机关组织实施的过程中，如果经济形势发生了变化，致使预算制定的前提条件不复存在，就不可避免要对预算的内容作一定的调整，以保持预算在本财政年度的平衡。目前，世界各国对何种预算变动属于预算调整，以及预算调整的法定程序都因国体、政体的不同而各异。一般来说，追加预算是典型的需要经过预算审批部门审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。[17]
我们认为，为增强预算的法律效力，结合我国的具体情况，应当规范预算调整的实体标准和法定程序。具体来说，大致包括以下几个方面：
首先，明确预算调整在预算执行中的特殊性。预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象。如果预算调整过于频繁，对预算及预算法的权威会构成很大的威胁。目前我国预算法对何谓允许预算调整的“特殊情况”未予明定，这给预算调整的申请和审批都增加了很大的不确定性，因此应当设定更加详尽的标准。预算法中应特别强调，预算审批通过以后，除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由，一般情况下不允许调整。由此，预算调整的理由分为两类，一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等，并根据两种不同情况设置不同的审批程序。
其次，严格预算调整的审批程序，预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查决议。[18]人大常委会全体会议半个月前必须将预算调整方案及预算委员会的初步审查决议发给各位委员。人大常委会审批预算调整由全体委员的三分之二以上的多数投票通过。审批通过的预算调整方案还需由本级政府行政首长签署命令予以公布方为有效。如果国家发生紧急情况，人大常委会“两月一会”的制度的确无法适应需要。因此，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。[19]
再次，取消县级以下政府追加预算的权力。因为县乡两级政府级别较低，不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级政府转移支付的途径加以解决。
【注释】
[1]参见苏永钦：《走向宪政主义》，台湾联经出版事业公司1994年版，第258、259页。
[2]德国预算审批完全采用立法程序，预算案必须在联邦法律公报上公布方为有效，因此，从形式上看，预算却是法律。参见孙尚清、于中一等主编：《商务国际惯例总览(财政税收卷)》，中国发展出版社1994年6月第1版，第42页。
[3]以上内容参见黄锦堂：《论立法院之预算审议权》，载《台大法学论丛》第27卷第3期，第14—27页。
[4]参见《预算法》第24条、第38条。
[5]所谓科目流用，在预算审批的环节是指，在不改变预算草案收支总额的前提下，预算科目相互之间的资金调用，也即改变预算资金的使用方向或项目。
[6]参见包丽萍等编著：《政府预算》，东北财经大学出版社2000年9月第2版，第29、39页。
[7]参见张守文：《“第一税案”与财税法之补缺》，载《法学研究》1999年第4期。关于财政联邦制的特征，参见孙开著：《政府间财政关系研究》，东北财经大学出版社1994年12月第1版，第125—133页。
[8]参见《宪法》第89条、《预算法》第14、15、16条。
[9]参见李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》，载《中国人大》1999年第1期，第22—25页。
[10]会议期间，预算案加密级，不能做到代表人手一份，且会后收回，也在很大程度上影响了预算审议的效果。
[11]在中国目前的财政体制下，乡镇一级作为独立的预算主体条件并不成熟。因此，我们不赞成实行一级政府一级预算，而主张五级政府四级预算。这样可以保证每一级预算主体真正独立行使职权。
[12]参见徐亚文：《正当法律程序简论》，载武汉大学法学院主办：《珞珈法学论坛》(第一卷)，武汉大学出版社2000年10月第1版，第254页以下。
[13]参见陈世荣：《立法程序研究综述》，载李步云主编：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年9月第1版，第338、376页。
[14]《预算法》第53条。
[15]参见《预算法》第54条。
[16]如《预算法》第51条规定：“各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门审批，报本级政府决定。”第56条规定：“在预算执行中，因上级政府返还或者给与补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。”第57条规定：“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目之间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经审批。”
[17]相关内容，请参见孙尚清、于中一等主编：《国际商务惯例总览(财政税收卷)》，中国发展出版社1994年版，第84页。
[18]作者认为，人大应当建立预算委员会，辅助其行使预算审批权，也包括对预算调整方案的初步审查权。关于此点，作者将另文论述。
[19]参见李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》，载《中国人大》1999年第1期，第22—25页。
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