用“鸟笼”理论处理公共服务领域中央地方关系
十一届三中全会以来，我国以经济建设为中心，经济总量有了举世瞩目的增长。与此同时，公共服务领域的一些社会事业相对于人民的需要却显得供给不足。针对社会运行中一些相当普遍、甚至相当尖锐的矛盾，中央适时提出了构建社会主义和谐社会的理念，并提出了建设服务型政府的要求。最近召开的十六届六中全会又把构建社会主义和谐社会作为专门议题。可以预期，未来的几年中，在党中央的领导下，我国在和谐社会建设、公共服务方面将会取得重大成绩。
构建社会主义和谐社会、改善我国的公共服务，有一个必然的要求，即处理好公共服务领域中央与地方的关系。本文试就这一问题提出一些看法。
一、“鸟笼”——公共服务领域中央与地方关系的假想模型
陈云同志对计划经济条件下国家与国有企业的关系，曾经有一个著名的“鸟笼”理论。把鸟抓在手里，鸟就不能活动；没有一定的约束，企业的行为就可能给宏观经济带来不良影响（我曾经提出“宏观经济总效果是微观经济效果的矢量和”这一观点，其数学模型为：
（详见注释）。
可以借用陈云同志的“鸟笼”理论来描写新的历史条件下我国公共服务领域中央与地方的关系。
其一，这个“鸟笼”具有多维属性，每一项公共服务是一个“维”，有多少项公共服务就有多少“维”，所以这个“鸟笼”是一个多维空间。
其二，对于不同的公共服务，地方政府的自由度——活动空间及责任空间是不同的。因而，这个“鸟笼”又是不规则的。
其三，由于每一项公共服务通常又包含一些具体内容，对于每一项具体内容，地方也会有一定的活动空间。因此，这个“鸟笼”又带有网状的特点。
其四，地方政府各项公共服务的自由度组成这个“鸟笼”的边界。地方政府不能超越边界自行其是；中央政府也不能越过边界干预地方。“鸟笼”范围内既是地方政府的可作为空间，也是地方政府的公共服务责任区。
二、“鸟笼”的设计与编制——明确公共服务领域中央与地方的权责边界
应用陈云同志的“鸟笼”理论处理公共服务领域中央与地方的关系，最重要的就是要设计和编制好这个“鸟笼”，即明确中央与地方有关各项公共服务的责任与权利。这是一个艰苦、细致的过程，科学性、可行性、适度的积极性是对这个过程的必然要求。
明确中央与地方建设公共服务体系的权责关系必然要求由中央主导。中央主导首先表现为要出台起主导作用的方针政策。近年来国民经济某些领域一再过热，地方政府扩大投资规模热情不减，中央不得不多次进行宏观调控。这些情况说明，地方政府的注意力仍然聚集在GDP上。因此，应当促使地方政府由经济建设型向公共服务型转变。为了有利于实现政府转型，“以经济建设为中心”的基本方针应让位于“以构建社会主义和谐社会为中心”。“以构建社会主义和谐社会为中心”并不排斥经济建设，恰恰相反，经济建设是社会主义和谐社会的物质基础。所不同的是，“以经济建设为中心”是以经济建设为目的；“以构建社会主义和谐社会为中心” 是以经济建设为手段和基础。同时，也应当考虑是否不再把GDP增长作为发展目标，而只把它作为一种事后的统计数据。如果不淡化GDP目标，就很难、甚至不可能改变地方政府的运转中心，就难以推动地方政府由经济建设型向公共服务型转变。应当用就业率、城乡居民收入水平、义务教育入学率、社保医保覆盖率及其水平、环境保护、万元GDP能耗，这样一些指标群来取代GDP。
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