从“十一五”
出处：论文网
时间：2007-09-03
摘要： 国家税务总局在今年上半年公布了我国“十一五”时期税收改革的七大目标，这七大目标反映了我国政府在未来五年中税收改革的基本思路，同时也体现出了在坚持“效率优先，兼顾公平”的原则下要转向侧重于公平的税收政策价值取向的变化。向民生倾斜、注重社会公平、为构建社会主义和谐社会服务是“十一五”时期税收改革的方向。
关键词：“十一五”时期税收改革 税收政策目标 效率与公平 社会主义和谐社会
国家税务总局在今年上半年公布了我国“十一五”时期税收改革的七大目标，即：完善增值税制度、实现增值税转型；改革消费税、适当扩大税基；统一各类企业税收制度；改进个人所得税、实行综合与分类相结合的个人所得税制度；调整和完善资源税；适时开征燃油税；实施城镇建设税费改革、稳步推行物业税。
这七大目标显示了我国政府未来五年中税收改革的基本思路，同时也折射出了在税收政策取向上的一些变化，即在坚持“效率优先，兼顾公平”的原则下要转向侧重于公平。本文将在全面、深入解读这些目标的基础上，分析其中内涵的政策取向变化，并进一步说明这种侧重于公平的政策取向将如何服务于建设社会主义和谐社会的目标。
一、效率和公平——税收政策两大价值取向的权衡
各国政府在制定其税收政策时首先必须考虑和明确的是税收政策的目标究竟是什么，税收政策的目标是多层次的，有最终层次的目标，也有为实现最终层次目标而服务的中间层次目标，这些中间层次的目标是最终目标的具体分解和现实表现形式，是联系和协调最终目标与政策手段之间的必要环节，属于操作性目标[1]。中间层次的目标主要包括改变税基、改变税率、增减税种税目、税收减免规定和改革征收方法等，而最终层次目标则包括提高经济效率和实现公平分配两方面，由于效率和公平属于规范经济分析的范畴，带有价值判断，所以也可以视为是两种价值取向。根据以上分析，国家税务总局公布的我国“十一五”时期税收改革的七大目标是属于中间层次的目标，而这七大中间层次目标的制定归根到底是为了实现效率和公平这两大最终目标与价值取向。
但是，如何处理好效率和公平间的关系却一直是各国经济学家和经济政策制定者最头痛的问题之一。正如美国著名经济学家阿瑟•奥肯所指出的那样：“公平与效率之间的冲突是我们最大的社会选择，它使我们在社会政策的众多方面遇到麻烦。我们无法既得到市场效率的蛋糕又公平地分享它。”这说明了现实经济社会中效率与公平两者之间面临着“鱼和熊掌不可兼得”的两难选择。税收政策的制定中也同样难以摆脱这个困境，例如累进的个人所得税无疑能够缩小贫富差距从而实现公平分配，但是它对劳动、投资积极性的提高却存在很大的抑制效应，从而对经济增长产生一定的负作用。
最适课税理论认为，税制模式的选择取决于政府的政策目标。最适课税论指出：一般而言，所得税易实现公平分配目标但不易促进经济效率；反之，商品税易于促进经济效率但难以实现公平分配，在复合税制情况下，是以所得税还是商品税作为主体税种，即采取何种税制模式，最终取决于效率与公平这两个终极目标的权衡，这个理论称为“直接税与间接税的搭配理论”。虽然这个理论主要分析的是主体税种的选择问题，但是其所提出的“税制模式选择取决于政府对效率与公平这两个终极目标权衡”的思想却对税收改革的各个方面具有重要启示意义。简单地说，就是在税收改革和税收政策选择过程中，在效率和公平的两难困境中，首先必须在侧重效率还是侧重公平这两个最终目标之间作出倾向性的抉择，只有在这个基础上才能够进一步确定中间层次的目标以及要采取的政策手段。至于任何在效率和公平目标间作出倾向性的抉择，则需要审时度势，把握经济社会形势的全局，与国家发展战略与方针政策保持一致性、协调性。
二、“十一五” 时期税收改革目标中的公平取向分析
1.“十一五”税收改革的背景分析
我国在改革开放的初期就形成了“效率优先、兼顾公平“的价值取向，并在此导引下进行了一系列的经济社会改革，包括税收体制的改革。在一系列的税收体制改革中，又以1994年的税制改革规模最大、范围最广、内容最深刻、意义最深远，这次改革建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新的流转税格局；统一内资企业所得税、规范国家与企业的利润分配关系；改革个人所得税，增强其掉界个人收入分配方面的作用；开征土地增值税；全面调整了资源税；此外，还完善了其它税种并缩减了税种设置。1994年成功税制改革的意义主要体现在以下方面：一是强化了市场对经济资源的基础配置，减少了税收对经济的干预，提高了资源配置效率；二是促进公平税收，合理负担，平等竞争；三是扩大税源，集中税权，加强征管，减少税收流失。其中，第一个方面的作用最为显著。
但是，1994年税制改革至今已经十年有余，尽管这期间也进行了一些边际调整，可税制的基本格局却没有发生根本的改变。而在这十余年间，我国的经济社会环境却发生了重大变化，导致目前的税制同其所依存的经济社会环境之间出现了不相融合的地方。由于过分强调效率，社会不公平问题正变地越来越突出，这表现在两个方面：一是竞争机会的不公平；二是竞争结果的不公平。前者如歧视性的市场进入规定、行业保护政策、不平等的法律待遇等；后者如社会成员之间的收入差距扩大，区域差距、城乡差距越来越显著等。这两方面的不平等在目前税收体制上表现为：产业间税收负担不平等、内外资企业在税收待遇上不统一导致了竞争机会的不公平；而流转税比例过大、所得税比例偏低则导致了税收再分配功能的弱化，等等。党的十六届三中全会在强调推进收入分配制度改革的同时，仍提出“效率优先、兼顾公平”。这一原则有利于促进生产力的发展，但随着收入差距不断拉大，税收在公平上兼顾得还很不够。在当前税收政策的取向上，效率仍应注重，但对公平则需更加侧重，要让兼顾公平落到实处。从“效率优先，兼顾公平”到转向侧重于公平，这就是“十一五”税收改革最深刻的背景。
关键词：“十一五”时期税收改革 税收政策目标 效率与公平 社会主义和谐社会
国家税务总局在今年上半年公布了我国“十一五”时期税收改革的七大目标，即：完善增值税制度、实现增值税转型；改革消费税、适当扩大税基；统一各类企业税收制度；改进个人所得税、实行综合与分类相结合的个人所得税制度；调整和完善资源税；适时开征燃油税；实施城镇建设税费改革、稳步推行物业税。
这七大目标显示了我国政府未来五年中税收改革的基本思路，同时也折射出了在税收政策取向上的一些变化，即在坚持“效率优先，兼顾公平”的原则下要转向侧重于公平。本文将在全面、深入解读这些目标的基础上，分析其中内涵的政策取向变化，并进一步说明这种侧重于公平的政策取向将如何服务于建设社会主义和谐社会的目标。
一、效率和公平——税收政策两大价值取向的权衡
各国政府在制定其税收政策时首先必须考虑和明确的是税收政策的目标究竟是什么，税收政策的目标是多层次的，有最终层次的目标，也有为实现最终层次目标而服务的中间层次目标，这些中间层次的目标是最终目标的具体分解和现实表现形式，是联系和协调最终目标与政策手段之间的必要环节，属于操作性目标[1]。中间层次的目标主要包括改变税基、改变税率、增减税种税目、税收减免规定和改革征收方法等，而最终层次目标则包括提高经济效率和实现公平分配两方面，由于效率和公平属于规范经济分析的范畴，带有价值判断，所以也可以视为是两种价值取向。根据以上分析，国家税务总局公布的我国“十一五”时期税收改革的七大目标是属于中间层次的目标，而这七大中间层次目标的制定归根到底是为了实现效率和公平这两大最终目标与价值取向。
但是，如何处理好效率和公平间的关系却一直是各国经济学家和经济政策制定者最头痛的问题之一。正如美国著名经济学家阿瑟•奥肯所指出的那样：“公平与效率之间的冲突是我们最大的社会选择，它使我们在社会政策的众多方面遇到麻烦。我们无法既得到市场效率的蛋糕又公平地分享它。”这说明了现实经济社会中效率与公平两者之间面临着“鱼和熊掌不可兼得”的两难选择。税收政策的制定中也同样难以摆脱这个困境，例如累进的个人所得税无疑能够缩小贫富差距从而实现公平分配，但是它对劳动、投资积极性的提高却存在很大的抑制效应，从而对经济增长产生一定的负作用。
最适课税理论认为，税制模式的选择取决于政府的政策目标。最适课税论指出：一般而言，所得税易实现公平分配目标但不易促进经济效率；反之，商品税易于促进经济效率但难以实现公平分配，在复合税制情况下，是以所得税还是商品税作为主体税种，即采取何种税制模式，最终取决于效率与公平这两个终极目标的权衡，这个理论称为“直接税与间接税的搭配理论”。虽然这个理论主要分析的是主体税种的选择问题，但是其所提出的“税制模式选择取决于政府对效率与公平这两个终极目标权衡”的思想却对税收改革的各个方面具有重要启示意义。简单地说，就是在税收改革和税收政策选择过程中，在效率和公平的两难困境中，首先必须在侧重效率还是侧重公平这两个最终目标之间作出倾向性的抉择，只有在这个基础上才能够进一步确定中间层次的目标以及要采取的政策手段。至于任何在效率和公平目标间作出倾向性的抉择，则需要审时度势，把握经济社会形势的全局，与国家发展战略与方针政策保持一致性、协调性。
二、“十一五” 时期税收改革目标中的公平取向分析
1.“十一五”税收改革的背景分析
我国在改革开放的初期就形成了“效率优先、兼顾公平“的价值取向，并在此导引下进行了一系列的经济社会改革，包括税收体制的改革。在一系列的税收体制改革中，又以1994年的税制改革规模最大、范围最广、内容最深刻、意义最深远，这次改革建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新的流转税格局；统一内资企业所得税、规范国家与企业的利润分配关系；改革个人所得税，增强其掉界个人收入分配方面的作用；开征土地增值税；全面调整了资源税；此外，还完善了其它税种并缩减了税种设置。1994年成功税制改革的意义主要体现在以下方面：一是强化了市场对经济资源的基础配置，减少了税收对经济的干预，提高了资源配置效率；二是促进公平税收，合理负担，平等竞争；三是扩大税源，集中税权，加强征管，减少税收流失。其中，第一个方面的作用最为显著。
但是，1994年税制改革至今已经十年有余，尽管这期间也进行了一些边际调整，可税制的基本格局却没有发生根本的改变。而在这十余年间，我国的经济社会环境却发生了重大变化，导致目前的税制同其所依存的经济社会环境之间出现了不相融合的地方。由于过分强调效率，社会不公平问题正变地越来越突出，这表现在两个方面：一是竞争机会的不公平；二是竞争结果的不公平。前者如歧视性的市场进入规定、行业保护政策、不平等的法律待遇等；后者如社会成员之间的收入差距扩大，区域差距、城乡差距越来越显著等。这两方面的不平等在目前税收体制上表现为：产业间税收负担不平等、内外资企业在税收待遇上不统一导致了竞争机会的不公平；而流转税比例过大、所得税比例偏低则导致了税收再分配功能的弱化，等等。党的十六届三中全会在强调推进收入分配制度改革的同时，仍提出“效率优先、兼顾公平”。这一原则有利于促进生产力的发展，但随着收入差距不断拉大，税收在公平上兼顾得还很不够。在当前税收政策的取向上，效率仍应注重，但对公平则需更加侧重，要让兼顾公平落到实处。从“效率优先，兼顾公平”到转向侧重于公平，这就是“十一五”税收改革最深刻的背景。
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