行政审判有关业务问题的研究与探讨
出处：论文网
时间：2007-07-27
研究和探讨行政审判业务中出现或存在问题，通过分析并提出改进意见，目的是为了使行政审判业务活动能在法律和司法解释规定的范围内，达到统一和规范，提高行政审判的质量与效率，实践司法为民的要求。现就行政审判业务活动中涉及的案由的确定、证据规则的适用、法律规范规则的适用，立案审查范围及案件超审限中的部分问题，研究和探讨如下：
一、关于案由的确定问题
行政案件的案由在裁判文书及档案的卷宗上的表述不统一、不规范，是一个普遍问题。分析其原因：一是案件在立案和结案的合议时对案由如何确定未讨论，一般由承办人根据原告的诉讼请求和被诉行为自行确定，文书签发人对案由的确定是否正确也未进行把关。二是裁判文书中表述的案由未进行归纳、提炼，随意性大。如有一份判决书中对案由表述为“原告×××诉被告××××年×月×日对原告×××作出的关于×××林地使用权争议行政处理决定一案”，其文字冗长。如进行归纳提炼后，用“原告诉政府林地确权”，只用九个字，其表述的基本内容相同。三是有关案由的确定和表述的相关规范不衔接，造成在具体操作时无所适从。
案由是一个案件内容的提炼，反映案件的性质和基本内容，准确的确定案件的案由对于提高案件质量，正确的适用法律，规范行政审判活动，保证司法统计的准确性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下发了《关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《通知》），并要求各级法院试行。但在试行《通知》规定的过程中，也暴露出来一些问题，对这些问题上级有关部门未进行统一和明确，因此，致使案由表述现在全国仍然存在不统一、不规范问题。在具体适用中凸现的问题表现：一是《通知》对诉被告作为的具体行政行为的案由去掉了过去通用的“诉……案”模式，规定直接表述为管理范围＋行政种类，如按诉案模式表述为“原告诉治安行政处罚案”，按《通知》规定则表述为“治安行政处罚”。二是对案由在裁判文书中的位置未明确，按裁判文书的格式和惯例写法，案由应当是在案件的由来第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此。《通知》未规定案由应当单列一行，但如按《通知》规定确定的案由，去掉诉案模式，在案件的由来中表述会出现前后不衔接的问题。三是2004年12月8日最高人民法院印发的《一审行政判决书样式（试行）》（以下简称《样式》），对作为类的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主体名称）×××（具体行政行为）”。该《样式》格式的规定与《通知》关于案由的规定不衔接。四是在《通知》和《样式》试行后，最高人民法院公报中刊登的行政案件的裁判文书对案由的表述，既不统一，也不规范，难以判定是执行的《通知》规定，还是执行的《样式》规定。
上述情形的存在，给案由的确定造成了混乱。笔者认为，案由的确定应当结合《通知》的规定和《样式》的表述进行必要的统一规范，允许根据个案的不同情况确定相对应的案由。如何进行统一规范，一是要弄清《通知》规定的确定案由的构成要素及方法，二是要弄清《样式》中对案由的表述与《通知》规定的区别，三是要根据法律规定，结合审判实践的有效作法和《通知》及《样式》规定的原则精神进行统一规范。下面就上述问题分析探讨如下：
（一）按《通知》规定确定案由的构成要素及方法
按《通知》规定确定案由的时间：
确定案由的时间分为二个阶段：一是立案阶段，在立案阶段通过对当事人的诉辩情况的审查，初步确定案由。二是在审理结案阶段，在审理结案阶段通过审理查明的事实和法律关系的性质确定结案案由。
（二）《样式》中对案由的表述与《通知》规定的案由的比较
（三）统一规范案由表述的探讨
由于《通知》和《样式》都是最高人民法院下发的，全国各级人民法院都应当按要求试行。结合其规定，在统一规范案由的表述时应明确以下几点：
一是要明确确定行政诉讼案件案由的基本原则。其基本原则应体现：行政诉讼的特点；用语要规范易懂；要具备一定的开放性。
二是要明确按《通知》规定确定的案由直接适用的范围。直接适用的范围包括：档案卷宗封面的案由；各类统计报表的案由；撰写案例分析的案由等情形。
三是要明确案由在裁判文书中表述的地位。案由在裁判文书中的表述是为了叙述案件的由来经过，其案由只是案件由来中的一部分，而不是全部。
四是根据《通知》的规定和《样式》对案由表述的原则及精神，结合审判实践的实际需要，具体确定案由在裁判文书中的表述列举。
案由在一审诉讼裁判文书中的具体统一规范列举
案由在裁判文书中的表述分类举例：
作为类：原告诉治安行政处罚，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
不作为类：原告诉房管不履行产权登记法定职责，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
一并提起行政赔偿类：原告诉治安行政处罚及行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
单独行政赔偿类：原告诉税务行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
上述案由表述理由：1、行政诉讼一审程序只能由原告起诉才能起动，因此，用“原告诉”表述符合行政诉讼法关于行政诉讼程序起动的规定。
2、解决了按《通知》规定确定的案由在裁判文书中前后衔接问题，且案由的表述体现了《通知》的规定和要求。
3、文字表述简洁易懂，突出了行政诉讼案件的特点，反映了表述案件由来的要求，同时避免了在同一文书中的前后重复。如按《样式》的格式要求，要写明原告的姓名或名称，被告的名称及被诉的具体行政行为的名称，则在文书中会出现前后重复的问题。因在《样式》的格式中有单列专门写明被告作出的具体行政行为或原告申请被告不作为的内容，同时当事人的姓名或名称在当事人的基本情况中已写明，在案件的由来中可以不写姓名或名称，有利于减少文字、压缩篇幅，也不会因简称产生歧义。
案由在二审裁判文书中的具体表述列举
二、关于证据规则的适用问题
最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）自2002年10月1日起施行，法院在实践中通过贯彻执行《证据规定》，进一步规范了审判活动，增强了案件的公开透明度，有效的保障了当事人诉讼权利的行使，提高了案件的质量和效率。但在执行《证据规定》的过程中，也还存在着不规范、不严谨、不到位等问题。具体表现如下：
一是在举证或证明责任的分配上，有的法院未根据个案的不同情况及《证据规定》的要求向当事人释明举证或证明义务，未体现保障当事人充分正确的行使诉讼权利。
二是对被告要求延长举证期限的规定执行不严格，有的被告口头或电话提出延期举证要求，法院也以相同形式答复同意，在原告对被告的举证期限提出异议时，法院不能提供文字证据说服原告，致使原告认为法院与被告官官相护。
三是对当事人提供的证据材料应当填写好清单和法院应当出据收据的规定，有的法院执行不到位。在上诉的卷宗中有的案件很难分清证据材料是谁提供的，有的当事人还认为一审法院未全部移送证据材料，给案件的审理和当事人对法院信任度造成了负面影响。
四是证据的认定环节不到位。虽然判决书中对当事人提交的证据写明了采信与不采信的依据和理由，但在庭审、合议环节中，对证据是否采信没有反映。有的庭审笔录只反映了庭审中的举证、质证的过程，没有对证据认定的记录。有的合议庭笔录也没有反映合议庭对当事人提供证据的分析认定，致使判决中对证据认定缺乏合法的基础。
上述现象反映出来的问题，说明法院对《证据规定》的执行需要进一步加强。为此，笔者认为，行政审判人员除了需要进一步加强对《证据规定》的学习外，还要针对存在的问题，注意把握好以下几个方面的要求。
一是依法履行释明义务，保障当事人平等和充分的行使诉讼权利，具体明确当事人的举证责任。根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，按当事人诉讼中不同地位，举证责任大体上分为被告和原告的举证责任。
被告举证责任是：在作为类案件中，被告对被诉具体行政行为是否合法承担举证责任；在不作为类案件中被告对不作为是否合法，承担举证责任；在行政赔偿类案件中，被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据；被告认为原告起诉超过法定期限的，应承担举证义务；被告对其在诉讼中提出的其他主张承担举证义务。原告的举证责任或称证明责任：原告在提起诉讼时，承担证明其起诉符合法定条件的责任；在起诉被告不作为的案件中，申请是必经程序的，承担证明其提出申请事实的责任；在行政赔偿案件中，承担证明因受被诉行为侵害而造成损害后果事实的责任；原告有权提供证据证明被诉行为违法；原告对在诉讼中提出的其他主张应承担举证责任。
二是根据《证据规定》要求，被告要求延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内提出书面申请，法院经审查准许逾期提供证据的也应当以书面通知形式作出。从程序公正的角度考虑，法院准许被告延期提供证据的，还应当告知原告。
三是根据《证据规定》的要求，当事人向法院提交证据材料，法院应当指导当事人填写好证据材料清单，清单中的内容包括：编号、证据材料的来源、证明的对象、简要内容说明，由提交证据的当事人签名盖章，注明提交日期。法院在接收当事人的证据材料时，应当出据收据，收据的内容包括：证据名称、份数或件数、种类、收到的时间、收件人签名或盖章。
四是合议庭对证据的认定应当执行《证据规定》的要求。证据经庭审质证后，合议庭可以休庭合议，经合议认为能够当庭认定的，应当当庭认定。认为不能当庭认定的，应当当庭说明理由，并在合议时再认定。合议庭对证据的认定应当围绕证据的合法性、真实性、关联性及证明力的大小进行分析，说明采信与否的依据和理由。裁判文书中阐述对证据是否采信的依据和理由，应当以合议庭（或审委会）的认定为前提，按照多数人的意见或一致意见执行，承办人个人对合议庭（或审委会）认定的证据无权取舍，但可以根据认定的内容在文字上进行提炼归纳。
一、关于案由的确定问题
行政案件的案由在裁判文书及档案的卷宗上的表述不统一、不规范，是一个普遍问题。分析其原因：一是案件在立案和结案的合议时对案由如何确定未讨论，一般由承办人根据原告的诉讼请求和被诉行为自行确定，文书签发人对案由的确定是否正确也未进行把关。二是裁判文书中表述的案由未进行归纳、提炼，随意性大。如有一份判决书中对案由表述为“原告×××诉被告××××年×月×日对原告×××作出的关于×××林地使用权争议行政处理决定一案”，其文字冗长。如进行归纳提炼后，用“原告诉政府林地确权”，只用九个字，其表述的基本内容相同。三是有关案由的确定和表述的相关规范不衔接，造成在具体操作时无所适从。
案由是一个案件内容的提炼，反映案件的性质和基本内容，准确的确定案件的案由对于提高案件质量，正确的适用法律，规范行政审判活动，保证司法统计的准确性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下发了《关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《通知》），并要求各级法院试行。但在试行《通知》规定的过程中，也暴露出来一些问题，对这些问题上级有关部门未进行统一和明确，因此，致使案由表述现在全国仍然存在不统一、不规范问题。在具体适用中凸现的问题表现：一是《通知》对诉被告作为的具体行政行为的案由去掉了过去通用的“诉……案”模式，规定直接表述为管理范围＋行政种类，如按诉案模式表述为“原告诉治安行政处罚案”，按《通知》规定则表述为“治安行政处罚”。二是对案由在裁判文书中的位置未明确，按裁判文书的格式和惯例写法，案由应当是在案件的由来第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此。《通知》未规定案由应当单列一行，但如按《通知》规定确定的案由，去掉诉案模式，在案件的由来中表述会出现前后不衔接的问题。三是2004年12月8日最高人民法院印发的《一审行政判决书样式（试行）》（以下简称《样式》），对作为类的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主体名称）×××（具体行政行为）”。该《样式》格式的规定与《通知》关于案由的规定不衔接。四是在《通知》和《样式》试行后，最高人民法院公报中刊登的行政案件的裁判文书对案由的表述，既不统一，也不规范，难以判定是执行的《通知》规定，还是执行的《样式》规定。
上述情形的存在，给案由的确定造成了混乱。笔者认为，案由的确定应当结合《通知》的规定和《样式》的表述进行必要的统一规范，允许根据个案的不同情况确定相对应的案由。如何进行统一规范，一是要弄清《通知》规定的确定案由的构成要素及方法，二是要弄清《样式》中对案由的表述与《通知》规定的区别，三是要根据法律规定，结合审判实践的有效作法和《通知》及《样式》规定的原则精神进行统一规范。下面就上述问题分析探讨如下：
（一）按《通知》规定确定案由的构成要素及方法
按《通知》规定确定案由的时间：
确定案由的时间分为二个阶段：一是立案阶段，在立案阶段通过对当事人的诉辩情况的审查，初步确定案由。二是在审理结案阶段，在审理结案阶段通过审理查明的事实和法律关系的性质确定结案案由。
（二）《样式》中对案由的表述与《通知》规定的案由的比较
（三）统一规范案由表述的探讨
由于《通知》和《样式》都是最高人民法院下发的，全国各级人民法院都应当按要求试行。结合其规定，在统一规范案由的表述时应明确以下几点：
一是要明确确定行政诉讼案件案由的基本原则。其基本原则应体现：行政诉讼的特点；用语要规范易懂；要具备一定的开放性。
二是要明确按《通知》规定确定的案由直接适用的范围。直接适用的范围包括：档案卷宗封面的案由；各类统计报表的案由；撰写案例分析的案由等情形。
三是要明确案由在裁判文书中表述的地位。案由在裁判文书中的表述是为了叙述案件的由来经过，其案由只是案件由来中的一部分，而不是全部。
四是根据《通知》的规定和《样式》对案由表述的原则及精神，结合审判实践的实际需要，具体确定案由在裁判文书中的表述列举。
案由在一审诉讼裁判文书中的具体统一规范列举
案由在裁判文书中的表述分类举例：
作为类：原告诉治安行政处罚，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
不作为类：原告诉房管不履行产权登记法定职责，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
一并提起行政赔偿类：原告诉治安行政处罚及行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
单独行政赔偿类：原告诉税务行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
上述案由表述理由：1、行政诉讼一审程序只能由原告起诉才能起动，因此，用“原告诉”表述符合行政诉讼法关于行政诉讼程序起动的规定。
2、解决了按《通知》规定确定的案由在裁判文书中前后衔接问题，且案由的表述体现了《通知》的规定和要求。
3、文字表述简洁易懂，突出了行政诉讼案件的特点，反映了表述案件由来的要求，同时避免了在同一文书中的前后重复。如按《样式》的格式要求，要写明原告的姓名或名称，被告的名称及被诉的具体行政行为的名称，则在文书中会出现前后重复的问题。因在《样式》的格式中有单列专门写明被告作出的具体行政行为或原告申请被告不作为的内容，同时当事人的姓名或名称在当事人的基本情况中已写明，在案件的由来中可以不写姓名或名称，有利于减少文字、压缩篇幅，也不会因简称产生歧义。
案由在二审裁判文书中的具体表述列举
二、关于证据规则的适用问题
最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）自2002年10月1日起施行，法院在实践中通过贯彻执行《证据规定》，进一步规范了审判活动，增强了案件的公开透明度，有效的保障了当事人诉讼权利的行使，提高了案件的质量和效率。但在执行《证据规定》的过程中，也还存在着不规范、不严谨、不到位等问题。具体表现如下：
一是在举证或证明责任的分配上，有的法院未根据个案的不同情况及《证据规定》的要求向当事人释明举证或证明义务，未体现保障当事人充分正确的行使诉讼权利。
二是对被告要求延长举证期限的规定执行不严格，有的被告口头或电话提出延期举证要求，法院也以相同形式答复同意，在原告对被告的举证期限提出异议时，法院不能提供文字证据说服原告，致使原告认为法院与被告官官相护。
三是对当事人提供的证据材料应当填写好清单和法院应当出据收据的规定，有的法院执行不到位。在上诉的卷宗中有的案件很难分清证据材料是谁提供的，有的当事人还认为一审法院未全部移送证据材料，给案件的审理和当事人对法院信任度造成了负面影响。
四是证据的认定环节不到位。虽然判决书中对当事人提交的证据写明了采信与不采信的依据和理由，但在庭审、合议环节中，对证据是否采信没有反映。有的庭审笔录只反映了庭审中的举证、质证的过程，没有对证据认定的记录。有的合议庭笔录也没有反映合议庭对当事人提供证据的分析认定，致使判决中对证据认定缺乏合法的基础。
上述现象反映出来的问题，说明法院对《证据规定》的执行需要进一步加强。为此，笔者认为，行政审判人员除了需要进一步加强对《证据规定》的学习外，还要针对存在的问题，注意把握好以下几个方面的要求。
一是依法履行释明义务，保障当事人平等和充分的行使诉讼权利，具体明确当事人的举证责任。根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，按当事人诉讼中不同地位，举证责任大体上分为被告和原告的举证责任。
被告举证责任是：在作为类案件中，被告对被诉具体行政行为是否合法承担举证责任；在不作为类案件中被告对不作为是否合法，承担举证责任；在行政赔偿类案件中，被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据；被告认为原告起诉超过法定期限的，应承担举证义务；被告对其在诉讼中提出的其他主张承担举证义务。原告的举证责任或称证明责任：原告在提起诉讼时，承担证明其起诉符合法定条件的责任；在起诉被告不作为的案件中，申请是必经程序的，承担证明其提出申请事实的责任；在行政赔偿案件中，承担证明因受被诉行为侵害而造成损害后果事实的责任；原告有权提供证据证明被诉行为违法；原告对在诉讼中提出的其他主张应承担举证责任。
二是根据《证据规定》要求，被告要求延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内提出书面申请，法院经审查准许逾期提供证据的也应当以书面通知形式作出。从程序公正的角度考虑，法院准许被告延期提供证据的，还应当告知原告。
三是根据《证据规定》的要求，当事人向法院提交证据材料，法院应当指导当事人填写好证据材料清单，清单中的内容包括：编号、证据材料的来源、证明的对象、简要内容说明，由提交证据的当事人签名盖章，注明提交日期。法院在接收当事人的证据材料时，应当出据收据，收据的内容包括：证据名称、份数或件数、种类、收到的时间、收件人签名或盖章。
四是合议庭对证据的认定应当执行《证据规定》的要求。证据经庭审质证后，合议庭可以休庭合议，经合议认为能够当庭认定的，应当当庭认定。认为不能当庭认定的，应当当庭说明理由，并在合议时再认定。合议庭对证据的认定应当围绕证据的合法性、真实性、关联性及证明力的大小进行分析，说明采信与否的依据和理由。裁判文书中阐述对证据是否采信的依据和理由，应当以合议庭（或审委会）的认定为前提，按照多数人的意见或一致意见执行，承办人个人对合议庭（或审委会）认定的证据无权取舍，但可以根据认定的内容在文字上进行提炼归纳。
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