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试论我国城镇住房保障的制度并轨

作者:潘爱民, 韩正龙
出处:论文网
时间:2012-05-21

   眼摘 要演 尝试性地提出住房保障制度并轨的观点, 认为这种并轨应该包括短期并轨和长期并轨两个层面。 在短期内, 应该推进租售并举的经济适用房发展模式, 提高租赁型住房保障比重, 逐步将租赁型经济适用房、 廉租房、 公租房并入到租房保障体系; 公积金管理实施“准银行式” 的模式, 实现保障资金的跨区域流动; 长期内, 应该构建多层次、 梯度性、 差异性的租房保障体系。 同时, 推进租房保障资金的准商业化、 市场化运行模式, 提高保障资金供给的可持续性。

  眼关键词演 住房保障; 保障制度; 制度并轨。

  1。 国家“十二五” 规划中提出, 未来五年内, 我国将拟投资 1.3 万亿~1.4 万亿用于 3,600 万套保障性安居工程的建设,使保障房的覆盖率达到 20%。 如何从制度层面上保障十二五“ 住房保障规划的顺利进行, 需要我们思考。 为此, 本文尝试性地提出未来住房保障制度并轨的观点, 并设计了住房保障制度并轨的长短期路径, 以期为解决中低收入群体的住房问题提供理论参考。

  一、 城镇住房保障制度并轨的总体思考。

  住房保障制度并轨是以构建广覆盖[2]、 无缝隙、 多层次、 动态性的租赁型住房保障体系的改革, 其主要目的为提高住房保障制度的运行效率,改变居民的住房消费习惯, 优化住房市场结构,促使房地产市场的良性发展。 制度并轨后的保障对象, 不仅要涵盖现行保障制度的保障群体, 更要涵盖”夹心层“、 潜在城镇人口 (具有迁居意愿的农村人口)[3]、 短暂流动人口、 ”被城市化“ 的农村人口中的住房弱势群体, 以及因市场因素造成的住房弱势群体[4]。鉴于我国住房保障制度发展的特点, 我们认为: 制度并轨后的保障方式, 短期内应该坚持产权式、 使用权式保障并存的形式, 长期取消产权式保障, 着力实现使用权式保障方式。 制度并轨后的保障水平, 应呈现出层次性、 差异性、 梯度性。 保障水平在地区间、 保障制度设计间都存在差异。 一方面, 保障水平的设定必须同当地的经济社会发展程度相挂钩; 另一方面, 短期内, 保障水平在廉租房、 公租房、 经济适用房之间应呈现出差异; 长期保障水平在廉租房、 公租房等租房体系内应呈现出差异。

  二、 城镇住房保障制度的短期并轨。

  1. 城镇住房保障制度的短期并轨路径。

  (1) 经济适用房实施租售并举的方针, 逐步降低出售性的住房保障比重, 提高租赁性的住房保障比重,[5]实现购房保障向租房保障思维的转变, 将租赁型经济适用房并轨到租房保障体系。对于出售型的经济适用房, 暂时适当限制其发展。这一观点的提出, 主要基于以下因素的考虑: 一方面, 在一定程度上, 出售型经济适用房, 可以增加房地产低端市场的供给; 另一方面, 出售型经济适用房的问题突出, 但是, 尚存在一定的发展空间, 直接取消经济适用房的时机不成熟, 容易产生诸多负面效应。

  (2) 公积金实行”准银行式“ 的运营模式,即”管理中心 + 商业性机构“ 的模式。 中央公积金管理中心主要负责宏观政策的制定、 资金风险的管理, 以非营利性为目的。 而地方公积金管理可以进行部分商业化、 市场化运作, 强化公积金的盈利性, 提高公积金的保值、 增值空间, 为住房保障体系提供长久稳定的资金支持。 同时, 对公积金进行动态管理, 即实施保障资金跨区域流动。 一方面, 地方间公积金实施跨区域流动, 合理配置区域间的公积金, 提高公积金的配置效率;另一方面, 个人公积金账户实施资金跨区域流动,可以结束长期以来地理空间限制, 加快公积金和人力资源的混合、 同期合理流动。

  (3) 大力推进廉租房的发展, 将廉租房并入到租房保障体系。 短期内, 廉租房在租房保障体系内, 仍是保障供给的主体。 随着公租房供给保障力度的加大, 出售型经济适用房比重的增加,廉租房在租房保障体系中的比重会适当降低, 廉租房仍将对低收入群体实施保障。

  (4) 加快公共租赁住房的建设, 将其并入租房保障体系。 随着近年来房价的攀升, 游离在保障和市场之外的”夹心层“, 其住房难问题成为了各方关注的焦点, 为了解决”夹心层“ 的住房问题, 政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租赁房能够应运而生, 是因为其自身上具有诸多的新特点。 其一, 从产权的角度来讲, 公租房的所有权归属于政府, 而其他的房屋侧重于强调房屋的私人所有权, 如经济适用房、 限价房; 其二,公租房同廉租房也存在着明显的不同。 公租房侧重于解决”夹心层“ 群体的住房难问题, 而廉租房着重于解决城市最低收入群体且住房困难的住户; 其三, 公租房的保障方式是租赁方式, 而不是传统的购房方式。

  2. 城镇住房保障制度短期并轨的效应。

  (1) 通过制度的短期并轨, 可以纠正现行经济适用房的弊端, 提高政策的保障效果。 在制度的短期并轨路径中, 对出售型经济适用房制度实施暂不取消的政策, 只是降低出售部分的比重,这一方面可继续发挥现行经济适用房的部分优势;另一方面可减少由可交易性所带来的效应流失。同时, 制度的短期并轨是建立在现有住房保障制度的基础之上。 这不仅有利于新旧保障体系的平稳过渡, 避免过大的波动, 而且可以减少制度并轨过程中的障碍。

  (2) 通过制度的短期并轨, 一定程度上, 可缓解住宅市场结构不合理的局面。 租赁型经济适用房的发展, 可以推进住房二、 三市场的繁荣;出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难, 增加小户型住房的供给, 调整当前的住房市场供给结构, 平抑房价的过快攀升。

  (3) 通过制度的短期并轨, 可以加快解决”夹心层“ 住房问题, 填补制度设计的”盲区“。短期内, 通过建立涵盖经济适用房、 廉租房、 公租房的多层次、 梯度性的租赁型住房保障体系,可以实现对不同的保障群体实施保障, 解决”夹心层“ 的住房困难。

  (4) 通过制度的短期并轨, 可以缓解保障制度的资金不足的局面, 提供更为稳定的资金来源。无论是从行政手段强化保障资金与财政收入 (土地收入、 税收收入) 的”联动“, 还是对公积金实施”准银行式“ 的运行模式, 在一定程度上, 都会缓解保障制度的资金约束。

  (5) 通过制度的短期并轨, 可以在发展公租房市场的过程中, 促进真正的房地产二级市场的发展。 这在一定程度上, 鼓励和促进了租房市场的发展, 从而改变了长期以来房地产市场单条腿走路———重购房、 轻租赁———的状况, 形成两种市场并存的房地产市场体系。

  三、 城镇住房保障制度的长期并轨。

  长期并轨指, 由政府保障性租赁向住房租赁市场转变; 在长期并轨过程中, 通过”政府 + 社会“ 运行模式 (政府从宏观上对租赁型住房保障体系进行管理, 社会中的企业从微观上负责租房保障体系的运行) 建成长期租房保障体系。 最终, 建成涵盖具有政府保障色彩的长期租房保障体系、 纯粹的住房租赁市场相结合的租赁房体系 (见图 1)。

 

 

  图 1 住房保障制度并轨的长期路径。

  1. 城镇住房保障制度长期并轨的路径。

  长期取消出售型经济适用房的发展, 逐步将其并入到商品房低端市场; 在租赁型住房保障体系获得发展的基础上, 逐步缩小政府干预市场的力度, 发挥市场的资源配置作用, 通过租赁市场提高住房保障政策的运行效率。 在短期并轨完成后, 公积金制度等相关的租房保障资金来源, 会为长期租赁房保障模式提供所需的资金支持。

  2. 城镇住房保障制度长期并轨的效应。

  (1) ”政府 + 企业“ 的租房保障运行模式,有利于缓解政府的财政压力, 提高社会资本进入保障房体系的积极性。 宏观上, 政府对租房保障体系的建设、 资金筹集、 房源筹集进行宏观管理,政府可以发挥其宏观优势; 微观上, 企业对租房体系的运行微观管理, 可以发挥其微观优势。 最终, 实现政府、 市场”两只手“ 的协调, 有利于效率的提高和住房公平的实现。

  (2) 通过住房保障制度的并轨, 可以建立租赁房保障体系、 繁荣租赁房市场, 也可以从根本上, 扭转长期以来居民过于强调购买住房, 而轻视租赁住房的传统观念。 住房观念的改变, 反过来又推动了租房保障体系的发展。 在长期并轨的过程中, 取消经济适用房制度,[7]将其并入到商品房低端市场, 可以增加商品房低端市场的供给, 平衡商品住房市场的供求平衡, 优化住房供给结构。

  四、 结 语。

  在当前的经济形势下, 解决住房保障问题,需要转变住房保障思维, 强调租房保障的重要性,大力度推进租赁型住房保障制度的建设和发展。笔者认为, 通过城镇住房保障制度的并轨, 可以建立完备的租房保障体系, 实现对住房弱势群体的无缝隙、 分层次、 广覆盖、 动态性的保障目标。

  然而要实现住房保障制度的并轨运行, 还需要克服一些障碍。 如短期并轨中, 经济适用房租售并举是建立在明确的租售分割比例的基础之上的, 这需要依靠科学的实证数据的支持。 层次性、梯度性租赁型住房保障体系的构建, 需要从数量、质量等多个维度对保障标准进行设计。 保障房之间的差异程度, 既不可过大、 也不可过小。 另外,公积金”准银行式“ 的管理模式, 需要配套的制度改革和创新, 如完备的个人信息以及动态的的户籍管理制度。 再者, 住房保障制度的并轨, 会增加政府的财政支出, 如租赁房相关的投资、 管理、 运营、 补贴支出。 在一定程度上, 上述问题都会影响住房保障制度的并轨进程。

  住房保障制度长期并轨的难点表现在: 在住房保障制度并轨的过程中, 一方面需要处理好具有政府保障色彩的租房、 住房租赁市场的关系;另一方面, 需要处理好商品房市场同租房保障体系的关系。 如何吸引社会资本参与住房保障? 如何更好的发挥政府和社会力量的优势?这些问题都会阻碍住房保障制度的长期并轨。

  [参考文献]

  [1] 陈静思,许伟云。 我国城镇住房保障制度现状分析[J]. 红河学院学报,2009(2):76-82.

  [2] 曾国安,胡晶晶。 论中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路与目标构架[J]. 江汉论坛,2011(2):15-20.

  [3] 杨继瑞。 和谐社会廉租房制度重构的思考与对策[J]. 高校理论战线,2007(5):24-29.

  [4] 王吓忠。 廉租房相关问题研究[J]. 城市问题,2006(6):61-63.

  [5] 南 灵,崔 亮。 经济适用房制度存在的问题及模式探讨[J]. 商业时代,2006(16):52-56.

  [6] 李文娟。 高房价下中国公租房建设的思考[J]. 经济研究导刊,2010(25):133-134.

  [7] 罗薇薇。 取消经济适用房完善住房保障体系 [J]. 开放潮,2005(11-12):42-43.

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