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税制改革是稳增长转方式的

作者:胡朝晖
出处:论文网
时间:2012-12-31

  税收作为财政收入政策,既是筹集政府收入的主要手段,也是实施宏观调控的重要工具。根据经济社会发展需要,适时改革完善税收制度,对稳增长、调结构和转方式都具有十分重要的意义。
  
  一、我国税制结构失衡问题日益突出。
  
  我国现行税制确立于1994 年的税制改革, 主要包括增值税、营业税、消费税、关税等流转税,企业所得税和个人所得税, 以及资源税、房产税、城镇土地使用税等一共19 个税种。通过改革,确立了流转税特别是增值税作为主体税种的地位。这种以流转税为主体的税制结构,适应工业化初期经济社会发展的客观需要,对鼓励地方政府做大本地区经济总量、加快推动工业化,对增加财政收入、提高政府对经济的宏观调控能力,都发挥了重要作用。但是,随着经济社会的发展和社会主义市场经济体制建设的推进,税制结构失衡的问题也日益突出。
  
  (一)从总量来看,总体宏观税负偏重。
  
  近年来,我国财政收入持续快速增长,2000 年~2011 年, 全国财政一般预算收入年均增速达20.5%,超过同期名义GDP 年均增速5.3 个百分点。一般预算收入占GDP 的比重从2000 年的13.5%逐步提高到2011 年的22%, 如果加上其他可统计的政府性收入,2011年财政收入占GDP 的比重则达到32%以上。而同期,城乡居民收入占GDP 的比重持续下降, 从2000年的47.4%逐步下降到2011 年的41.7%(见图1)。政府收入比重的持续上升和居民收入比重的持续下降,是居民消费需求不足、“出口依赖、投资驱动、粗放增长”模式难以根本改变的重要原因。如果简单从国际比较来看,也许会得出我国宏观税负不高的结论,但若结合我国经济发展水平、财政支出结构等因素分析,目前税负水平偏高。
  
  (二)从结构来看,流转税等间接税比重过高,所得税等直接税比重过低,财产税基本处于缺失状态流转税税率偏高、税负较重。
  
  以增值税为例,17%的基本税率远高于日本、韩国、新加坡等周边发达国家,在发展中国家中也是较高的。近年来,流转税在我国总体税收中的比重一直保持在60%以上,其中,国内增值税和营业税两项就占比45%左右。相比之下,企业所得税和个人所得税的比重目前只有24%左右,远低于流转税(见图2)。


  
  (三)从功能来看,现行税制在组织财政收入上的功能发挥得较好,但调节收入分配、稳定经济运行的功能却较为脆弱。
  
  失衡的税制结构,是“重生产、轻消费;重二产、轻三产;重数量、轻效益”粗放型增长方式难以根本改变的重要体制性原因,与调整经济结构和加快转变经济发展方式的要求越来越不适应,与优化收入分配格局和促进社会公平的要求越来越不适应,与保持经济长期平稳较快发展的要求越来越不适应。
  
  从国际经验来看,一个国家在低收入阶段税收主要是以间接税为主,进入中高收入阶段则转为以直接税为主。发达国家税制结构也普遍经历了一个从以传统的直接税为主,到以间接税为主,再到以现代直接税为主的变化过程。如,美国在1913 年就开始从商品课征流转税为主向所得课税为主转变。目前,OECD(经合组织)成员中24 个发达国家,直接税在总体税收中的比重平均占到70.7%,其中,单所得税一项的比重就占到39.5%。
  
  我国目前已进入工业化中后期阶段,2011 年人均GDP 超过5000 美元,按照世界银行标准已迈入中上等收入国家行列,税制上也到了从以流转税等间接税为主、向以所得税等直接税为主或至少以流转税和所得税并重转变的阶段。
  
  二、推进税制改革是应对当前经济形势的重要举措。
  
  (一)推进税制改革、实施较大规模的结构性减税是稳定经济增长水平的迫切要求。
  
  从一些专家对宏观税负水平的国际比较和实证分析结果看,存在一个基本观点和经验:税收负担与经济增长之间存在反方向的变量关系。基于目前我国宏观税负偏重的现状,在当前“稳增长”成为重要任务的经济环境下,有实施较大规模的结构性减税、适当减轻或至少是稳定宏观税负的必要和可能。
  
  当前,我国一方面经济增速持续回落下滑,特别是实体经济面临较大困难;另一方面,由于“人口红利”逐步消退、资源环境约束强化,物价长期上涨压力较大,一定程度上面临“滞涨”的压力。在这种环境下,需要从供给端改善经济发展条件, 将积极的财政政策更多放在“少取”上,实行“放水养鱼”的结构性减税政策, 为促进实体经济发展、实现经济平稳增长和转型升级留下缓冲空间。由于我国流转税税负较重, 占总体税收的比重较大,所得税特别是个人所得税所占比重较小,而且从长远看还需要进一步强化所得税的作用,因此,应将主要的减税空间放在流转税上。


  
  (二)推进税制改革、降低间接税的比重是加快转变经济发展方式的迫切要求。
  
  1. 有利于提高经济发展质量和效益。间接税主要来源于经济增长“量”的扩张,只要企业在生产和交易,增值税就源源不断;直接税主要来源于经济发展“质”的提高,只有企业经营效益好、居民收入水平高,所得税、财产税才有来源。降低间接税税负及其在总体税收中的比重,提高直接税的比重,有利于转变政府职能,推动地方政府更多关注居民收入的提高和居民财富的增长,更多关注投资环境的改善和企业效益的提高,更多关注人居环境的优化和“人气”的增加,从根本上改变地方将主要关注点和工作精力放在拉投资、上项目、铺摊子、推动短期内GDP“量”的扩张这一状况,为地方政府切实将经济工作重点放到转变经济发展方式、推动科学发展上提供有效的激励机制和体制保障。
  
  2. 有利于调节收入分配差距。
  
  加快构建合理的收入分配格局,是扩大居民消费、优化需求结构、提高经济增长的稳定性和可持续性的根本途径。流转税等间接税税负可以转嫁,其实际承担者是商品和服务的最终消费者,在理论上被归为累退税。由于低收入者的收入主要用于即期消费,高收入者的收入主要用于储蓄,因此,低收入者所承担的流转税税款占其收入的比重要高于高收入者。从全社会的角度看,就是低收入者承担了与其负担能力不相称的高税负。而所得税特别是个人所得税具有累进性,更符合纵向公平的税收原则。因此,调整和优化收入分配格局、缩小收入分配差距,主要依靠所得税等直接税。我国目前以间接税为主的税制结构,一定程度上还扩大了居民收入差距。从这个角度看,也要求逐步降低间接税在税收中的规模和比重,提高直接税的规模和比重。
  
  3.有利于扩大居民消费需求。
  
  我国经济发展到今天,居民消费的恩格尔系数已大为下降,生活必需品外的其他消费品支出在整体消费支出中的比重越来越大,而此类消费品一般来说价格需求弹性较大, 在收入水平一定的条件下,实际销售水平是实际需求量的主要决定性因素。中国游客在境外天量购物,其原因不是同样的商品在国内买不到,而是因为这些地方价格相对比较便宜。由于增值税等流转税税负可以转嫁,因此,流转税高税率必然传导为商品高价格,这也是一些同样的商品国内价格要高于境外价格、大量国内需求转移到境外的重要原因。降低增值税等流转税税率和税负,在竞争市场环境下,其直接效果将是降低商品的实际销售价格。这对于实施扩大内需特别是居民消费需求战略,无疑具有十分重要的意义。
  
  4.有利于完善宏观调控体系。
  
  直接税具有高度的自动伸缩性,是市场经济运行和经济周期运动的“内在稳定器”。当经济不景气时,国民生产减少,企业税前利润和个人税前收入减少,相应的税收收入就会自动下降,企业和个人税负减轻, 同时也导致政府预算赤字上升, 从而有利于扩大社会总需求,抑制国民生产的下降;当经济过度繁荣时,税收自动增加,预算赤字趋向盈余,对社会总需求施加抑制作用。这种自动稳定的财政政策无需政府预先作出判断和采取措施,从而避免了相机抉择的财政政策所存在的判断失误、政策时滞和顺周期倾向,对比较温和的宏观经济波动的调节作用效果更为明显。为更好发挥税收对经济运行的自动稳定调节作用,进一步完善宏观调控体系,也有必要逐步降低间接税比重、提高直接税比重。
  
  三、推进税制改革的政策建议。
  
  要结合实施结构性减税政策,对税收制度进行一揽子改革。总的目标取向是:适当降低流转税等间接税在总体税收中的比重,提高所得税、财产税等直接税的比重,构建既能满足政府财力正常需求、又有利于经济发展方式转变和经济长期平稳较快发展的税收制度体系。近期,要加快推进营业税改征增值税试点,适当降低增值税和营业税税率,调整消费税范围和税率结构, 健全小微企业所得税制度,实施以流转税和小微企业税负为重点、较大规模的结构性减税。中长期,要建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度,建立房地产税、遗产与赠予税等财产税制度,推进社会保障费改税。作为税制改革的配套措施,要进一步完善税收征管制度,提高征管能力和水平。
  
  (一)总体降低增值税、营业税等流转税税负。
  
  一是加快推进营业税改征增值税试点。争取“十二五”期间在全国范围将增值税扩围到所有服务业领域, 完善税率结构和抵扣政策, 基本消除服务业重复征税问题,降低服务业税负,促进服务业发展。此项改革如果在全国铺开,将是千亿元级的减税。二是适当降低增值税和营业税税率。将增值税基本税率由17%降至15%~13%左右,近期可选择在劳动密集型产业等增值税税负较重、目前经营上面临较大困难的行业先行试点。同时,考虑到减轻流转税税负对改善企业效益、降低物价水平和扩大居民消费的正面效应。三是进一步提高增值税和营业税起征点。将起征点在目前基础上再上调50%,以减轻小微企业流转税税负。四是强化消费税等特殊流转税的作用。改革完善消费税制度,根据产业政策和宏观调控需要,研究将大量消耗资源、严重污染环境的产品和高档消费品及服务纳入消费税征收范围,合理引导社会消费行为。
  
  (二)健全有利于创业创新和小微企业发展的企业所得税制度。
  
  一是完善和落实好企业所得税税前加计扣除政策,将企业研发费用税前加计扣除比例由目前的150%提高到200%,改进企业研发费用计核办法,合理扩大研发费用加计扣除范围,鼓励企业技术创新和转型升级。二是将企业固定资产法定折旧年限缩短3~5 年,并允许常规条件下加速折旧,对专利等无形资产允许缩短折旧年限和加速折旧。三是扩大现行的小型微利企业减半征收所得税政策实施范围并长期化、法定化,研究对小微企业普遍实行15%的低税率所得税制度,对初创期小微企业给予1~2年的所得税免征期。

 


  
  (三)改革完善个人所得税、财产税制度。
  
  一是尽快建立综合与分类相结合的个人所得税制度。将固定性、经常性所得作为综合所得按年计算征税, 将资本所得和临时性、偶然性所得作为分类所得按次计算征税,设计科学合理的税收减免与扣除项目,而不是简单地提高起征点,以更好发挥个人所得税在调节收入分配、筹集财政收入、培育公民纳税人意识上的作用。二是建立健全财产税体系。要在房产税改革试点基础上,研究建立对家庭二套以上住房、高档住房保有环节普遍征收、以市场评估值为计税依据的房地产税制度。适时开征遗产与赠予税。三是研究推进社会保障费改税。□

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