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浅析欧盟区域经济治理制度矛盾———以欧债危机为例

作者:李君儒
出处:论文网
时间:2013-09-12

浅析欧盟区域经济治理制度矛盾———以欧债危机为例

摘要:欧盟创新性地构建了欧洲区域共治这一政治经济体制模式,这种体制是对传统主权国家经典模式的超越。然而,发端于希腊的欧债危机却使欧洲经济陷入泥淖,从2009年绵延至今,欧洲各国仍未对恢复经济增长提出切实有效的解决办法,本文试以欧债危机为例,分析欧盟区域经济治理模式存在的问题和弊端。

关键词:欧元区;欧债危机;欧元区货币政策;财政政策。

从2009年希腊率先爆发债务危机以来,葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利等国也接连出现财政问题。这是自欧元区成立以来,欧元所面临的最严重一次考验。在这场波及数国的危机中,欧元区先天性的制度缺陷又被重新提及,欧元的前景也愈加令人担忧不被看好。对这场危机成因细加分析,不难发现,虽然欧元区各国经济情况迥异,但欧元区内主权债务危机集中爆发却也暴露出因变量中的共性问题,特别是欧元区制度安排的固有弊端。本文拟将欧债危机作为分析案例,讨论欧盟经济治理的弊端和缺陷。

一、全球经济衰退下的欧债危机2009年10月,希腊新任首相乔治·帕潘德里欧宣布,其前任隐瞒了大量的财政赤字,随即引发市场恐慌。同年12月,三大评级机构纷纷下调了希腊的主权债务评级,投资者在抛售希腊国债的同时,爱尔兰、葡萄牙、西班牙等国的主权债券收益率也大幅上升,欧洲债务危机全面爆发。

2011年6月,意大利政府债务问题使危机再度升级。这场危机不像美国次贷危机那样一开始就来势汹汹,但在其缓慢进展的过程中,随着产生危机国家的增多与问题的不断浮现,加之评级机构不时的评级下调行为,目前已经成为牵动全球经济神经的重要事件。政府失职、过度举债、制度缺陷等问题的累积效应最终导致了这场危机的爆发。在欧元区17国中,以葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊与西班牙等五个国家的债务问题最为严重。〔1〕。

当前,欧债危机已经严重阻碍了欧洲经济复苏的脚步,债务危机显现出向欧元区核心国家蔓延的态势。法国现有AAA评级存在下调可能,德国2011年11月23日发行总值约60亿欧元的政府债券,结果仅有39亿欧元被市场投资者认购,德国央行被迫买下其余部分,此次拍卖是欧元问世以来德国最不成功的一次国债发售。德国作为欧洲头号经济强国,其长期国债一直是资本市场热捧的优质资产,此次遭受冷遇反映的是投资者对欧元区经济前景的悲观态度。〔2〕。

二、欧盟经济区域共治的制度设计。

区域共同治理就是要超越国界,在一定的区域范围内各个民族国家通过主权转让,制度创新,共享聚合的主权,建立跨国性的协调机制,以共同的价值理念为指导,追求共同利益,实现共同安全和一定的共同目标。而欧洲一体化和欧盟治理就是要使国家利益区域化,使国家利益和集体利益、集体安全紧密结合,这是欧盟共同治理的主要动力、主要行动目标,也是欧盟共同治理得以持续推进发展的基本可靠的保证和坚实基础。

由于欧盟自身的政治架构与其成员国国内政治的不同,它是一个“多层面治理”的独特制度。首先,治理的主体呈现多元化趋势,它不再单纯地由国家来引导,非国家行为体的作用更加明显,一切具有社会政治、经济及行政管理职能的行为体均参与其中。其次,这个进程中的国家与非国家角色的关系是多中心的和非等级的,而且是相互依存的。第三,治理的关键职能在于实现社会及政治生活的规则化,而不是资源的重新分配。其目的是为了在现有框架内实现决策的民主化,而不是为了改变现有的决策规则。换句话说,欧盟治理是与传统的国家中心的、命令和控制的、重新分配的和意识形态的政体与政治进程完全对立的。〔3〕。

欧盟是目前为止世界上一体化程度最高的区域性政治经济组织,从其前身欧共体开始,经过半个世纪的发展演变,其政治、经济、司法、外交等各方面的整合程度日渐完善。欧盟的特殊性在于,它既非一个实体的主权国家,也不同于一般意义上的国际组织。这种特殊政体的性质,决定了欧盟治理具有区别于传统主权国家治理模式和一般区域性国际组织运作的明显特征,即欧盟实行的是跨国区域共同治理。欧盟实行区域共同治理的基础与核心是主权转让、主权汇合和共享主权。欧盟治理就是成员国行使共享汇合了的主权的一种表现形式,它赋予了欧盟为实现成员国的共同利益和共同目标所需要的有效行动能力,欧盟成了成员国共同利益和共同目标的集体代表。〔4〕这种新型治理方式的优点是可以解决单凭一个国家无法解决的区域性甚至全球性问题。将国家治理和跨国区域共治相结合的欧盟治理模式,预示着欧洲正在告别以主权国家为中心的纯国家主权结构的国际体系,正从以国家为中心的国际体系逐步向多国联合共同治理为中心的国际体系转变。

欧洲经济一体化进程是从煤钢联营开始,先后建立了关税同盟、共同市场,到20世纪90年代,包括商品、资本、人员、服务四大自由流动的统一大市场已初具规模,直至1999年欧洲建立起经济与货币联盟,发行统一货币欧元,2002年欧元区各国货币退出流通市场。欧盟采取的这种共同治理的运作模式,具体到金融领域则体现为建立欧洲中央银行 (为了适应欧元发行流通而设立的金融机构)。欧洲中央银行的主要职能是“维护货币的稳定”,具体工作包括管理利率、欧元的储备和发行,以及制定欧元区内的货币政策。欧洲央行独立于欧盟机构和各国政府之外,其最大的显著特点是具有较高的独立性,它只接受欧盟领导机构的命令,各国政府无权干涉其日常运作。欧洲中央银行是世界上第一个发行与管理流通于多国的超国家货币的中央银行。自1999年1月1日欧元正式发行后,已经有17个欧洲国家将发行货币和制定货币政策的权力让渡给欧洲中央银行。

三、最优货币区理论与欧元区。

最优货币区 (Optimal Currency Areas,OCA) 理论又称最适度货币区理论,1961年由罗伯特·蒙代尔 (RobertMundel)l 最先提出,是一个经济地理概念。它是指达到经济金融上某些条件的国家或者地区,相互之间建立联系紧密的货币制度,如固定汇率制度,甚至使用统一货币的区域。

“最优”是指在货币区内成员间生产要素是自由流动的,而货币区是封闭的,其成员国和货币区以外的国家不发生经济联系。蒙代尔认为,要素的充分流动是最优货币区的评判标准,尤其是劳动力的自由流动可以有效调节货币区结构失衡。最佳货币区不是按国家边界划定的,而是由地理区域限定的。他认为,生产要素流动性与汇率的弹性具有相互替代的作用,这是因为,需求从一国转移到另一国所造成的国际收支调整要求,既可以通过两国汇率调整,也可以通过生产要素在两国间的移动来解决。在他看来,生产要素流动性越高的国家之间,越适宜于组成货币区;而与国外生产要素市场隔绝越大的国家,则越适宜于组成单独的货币区,实行浮动汇率制。〔5〕简单地说,当货物、劳动力和资本在某几个地区能够自由流动,而与其他地区之间不能自由流动时,那么能够自由流动的几个地区就可以构成一个“最优货币区”。

据此我们可以总结为:货币联盟具有五个基本特征: (1)成员国货币之间的名义汇率是固定的。 (2) 具有一种占主导地位的货币作为成员国汇率确定的共同基础。 (3) 主导货币与成员国货币间具有充分的可自由兑换性。 (4) 存在着一个负责协调和监管的超国家的权力机构。 (5) 成员国的货币政策主权受到削弱,其中包括发钞权。

最优货币区是一个理论概念,而货币区则是现实概念。对于欧洲经济联盟而言,欧洲货币联盟的现实条件远没有达到最优货币区理论所设定的标准。根据欧元区的制度设计,欧元区国家共同使用欧元,并且欧元是该区域内唯一的流通货币,各国原有货币停止流通。欧元区内的货币统一性使得各国货币间的兑换汇率也随之消失。但由于欧元区各国经济结构,主导产业差异巨大,根据国际分工间的比较优势规律,这些国家的经济差距也变得越来越大。

四、欧元区的制度缺陷。

1.欧元区各国政治整合程度严重滞后。

欧洲国家用了半个世纪的时间将最初的煤钢共同体发展成货币联盟,经济一体化程度越来越深刻。这个整合过程引来称赞和夸奖的同时,我们也应注意到,与欧洲国家政治合作程度相比,经济一体化速度明显过快,欧洲区域经济整合程度远远大于政治整合程度。货币联盟的历史证明政治联盟带来了货币联盟,并保证货币联盟的成功运行。这意味着欧洲货币联盟能否成功,能走多远完全取决于成员国的政治意愿。不少学者都将欧元区目前的问题,归咎于该组织只是一个单纯的货币联盟,而非政治联盟。而政治问题其实是欧洲货币联盟未来发展的关键所在。当前欧盟的政治一体化过程举步维艰,其中充斥着各成员国间无数的争斗与妥协。面临经济危机,欧洲政治联盟的治理能力则更显单薄,部分成员国并无意愿牺牲自己利益去帮助他国。在目前欧盟所搭建起的这样一个松散政治框架内,各国政府无法达成妥协,协商出强有力的解决措施,而仅仅依赖一个单纯的货币联盟并不能够阻止危机发生以及化解危机。欧洲政治一体化程度较低的原因有三:首先,各国政府间的合作必然涉及国家主权完整性,要求各国政府让渡一部分权力给欧盟,这对于每一个成员国政府来说都是难以接受的。所以一旦成员国的国家利益与欧盟的整体利益相悖,欧洲政治联盟便面临分裂的危险。第二,现行的欧盟委员会和议会实际上只是一个多方协商的形式和平台,并不具有独立的裁决权,其决议内容对成员国来说也无强制性。而欧盟27个成员国的利益差异巨大,彼此间矛盾重重,这导致欧盟一体化缔造出的政治组织形式大于意义,缺乏基本的约束力。第三,从目前欧盟现实的政治一体化实践来看,英法德等大国基本主导了欧洲政治联盟的发展走向,其他小国缺乏话语权,政治组织内纪律松散协调困难,作为政治联盟所起到的协调各方利益作用实在有限。

2.欧元区各国财税政策不统一。

除美国次贷危机这个外部因素外,欧债危机的内部因素是欧洲货币一体化制度设计的缺陷,以及对这一制度的不严格执行。在欧洲货币一体化的制度设计中,最为严重的缺陷则在于欧元区各国货币统一,但财税不统一。一旦出现问题或危机,这些国家政府将无法采取有效的财政政策和货币政策对经济进行干预。作为宏观调控的两大基本手段,货币政策和财政政策必须相互协调才能发挥最大作用。当前,欧元区的货币政策和财政政策设计机制为:欧洲央行执行统一的货币政策,财政政策执行和国债的发行由各国自行做主,并不统一,而欧盟也仅仅是规定加入欧元的各国财政赤字占GDP的比例必须低于3%的底线,其目的在于确保各国国债具有欧元的担保功能,维护欧元的价值稳定。〔6〕。

在欧元区货币政策统一调控背景下,财政政策成为了欧元区各国唯一可以用来缓解经济危机的政策工具,这无疑大大增加了各国的财政风险。一国的财政政策目的是合理配置资源,实现收入公平分配,促进经济稳定发展,保持社会总供给和总需求的平衡。欧元区各国利用财政政策来摆脱困境的结果便是损害了欧元国的集体利益。这种欧元区各国采取统一的货币政策,但财政政策却各行其是的做法,是此次欧债危机大规模爆发的制度性原因。财政政策的手段主要包括税收、预算、国债、购买性支出和财政转移支付等。与此对应,弥补财政赤字的方法包括动用财政结余、增加税收、增发货币、发行公债等。对于缺少利率和汇率两个政策工具的欧元区国家来说,只能纷纷采取激进的财政政策来保障经济增长。对于即使在经济较好的年份也需举债度日的这些国家来说一旦遇到经济发展减缓甚至衰退,其低财政盈余就更难以支撑宽松的财政政策,此时,政府只能加大有关杠杆使用的力度,这样一来财政赤字就更加严重了。

为了保持欧元的稳定、防止欧洲央行统一的货币政策被各国的财政政策所损害,欧洲货币联盟制定出严格的财政纪律来规范各国的财政政策。 《稳定与增长公约》 规定成员国的财政赤字水平不得高于当年GDP的3%,还明确提出国内公共债务占GDP的比重不得高于60%的指导性指标。按照规定,一国财政赤字若连续3年超过该国GDP的3%,该国将被处以最高相当于其GDP之0.5%的罚款。从1999年欧元区成立至今,欧元区内大部分成员国的财政赤字占GDP的比重都曾超过3%,德国与法国更是率先违规,但2003年11月欧盟财长们拒绝欧委会的提议,决定暂缓制裁德法,使该公约的信誉受到极大损害。2008年金融危机后,由于欧洲各国相继出台大规模的经济刺激计划,欧盟27个成员国中已有24个成员国财政赤字状况超标,仅有爱沙尼亚、瑞典和卢森堡符合欧盟规定的3%的上限。欧盟内部各成员国经济发展周期不同,当个别国家出现经济困难时,欧洲政治联盟合作程度低,各国普遍缺乏合作意愿,其他成员国不愿进行财政转移支付以帮助其渡过难关。而出现债务问题的国家被迫采取的激进财政政策必然有违欧洲货币联盟的集体利益。就本次危机而言,希腊等落后成员国的生产率水平与欧元所代表的欧元区平均生产率水平差距较大,这导致其本身业已严重的高失业率等结构性问题更加严重,而相关国家解决这些结构性问题所能依赖的手段就是财政政策 (国内的个别地区出现类似问题尚可能获得统一的中央政府的转移支付),最终结果是严重的财政问题在金融危机的压力下凸现出来,并逐步演变为主权债务危机。〔7〕。

欧元汇聚了欧洲政治家几十年来致力于欧洲统一的艰辛和努力。然而随着欧元汇率的一再下跌,其内在的基本矛盾也日益受到世人关注。加入欧洲货币联盟的国家经济结构多种多样,很难用统一的货币政策来协调各国的财政手段。虽然 《马斯特里赫特条约》 对一系列的国民经济运行指标作了相应的规定,这些 《趋同条款》 包括利率指标、汇率指标、通货膨胀指标,以及赤字、债务指标,但各国实际上在人均国民收入、经济开放度、生产效率和工资成本等方面差别很大,加之各国的中央银行执行货币政策的终极目标也不尽相同,这种非协调性反映在货币上,导致了欧元的疲软。〔8〕货币政策缺乏灵活性是欧元区目前面临的主要问题,当成员国都将货币自主权交给欧元中央银行之后,他们在解决自身的经济问题时便受到很大的限制。因此,就会出现当欧洲央行收紧银根时,对经济过热的爱尔兰等国家来说是利好举措,而对于赤字日益上升的法国、德国来说却雪上加霜的矛盾现象。无法满足所有成员国要求的欧洲央行,只能顾此失彼。目前为解决该问题出台的所有方案,全部以“留在欧元区内”为前提,这些方案难免会成本高、障碍多、执行困难、效率低下。

五、结论。

当前的危机表明,欧洲货币联盟目前存在显著缺陷,进行根本性改革后才能建立起长期有效的机制。欧元区建立后,欧洲央行没有及时创设一套确保欧元区成员国遵守财政纪律的机制,也没有建立为出现财政危机的国家提供救助的机制。欧元区作为一个一体化程度非常高的区域经济组织,尽管对入盟国加入欧元区时的财政状况作出了详细规定,但入盟后欧元区对各国财政状况的监管缺失却直接导致了此次危机爆发。并且在国际金融市场剧烈动荡和全球经济衰退的大环境下,许多应急政策的制定与实施都被欧元区各国松散不一的财政制度所限制。成员国执行的统一货币政策却有着独立的财政政策,加之欧元区各国只为自己图利,政治领导人不愿得罪选民,这些经济总量不同、经济结构迥异以及经济发展模式形形色色的欧洲各国,只能让欧元区经济分化日益严重。虽然欧元区自欧债危机以来一再试图加大各国经济、财政政策的协调,但收效甚微。现在摆在欧洲各国领导人面前亟待解决的问题并不仅仅是推出应急措施,更重要的是要加强欧元区统一、集中的财政体系以及更加密切的政治、经济联系等制度建设。■参考文献:

[1] 新浪财经。欧洲债务危机的起因,http://finance.sina.com.

cn/j/20110927/134110548262.shtml上网时间2012/6/18[2] 凤凰网。欧债危机最新进展及未来走向,http://finance.

ifeng.com/bank/yhpl/20120112/5442496.shtml上网时间2012/6/18[3] Simon Hix.The study of the European Union:the“New-Governance”Agenda and Its Rival. Journal ofEuropean Public Policy5:1,March 1998.

[4] 伍怡康。关于欧洲模式的探索和思辨。欧洲研究,2008(4):147.

[5] 姜波克,罗得志。最优货币区理论综述兼述欧元亚元问题。世界经济文汇,2002 (1):73-74.

[6] 新浪财经。欧元体制设计存在先天缺陷,http://finance.sina.com.cn/money/forex/20100324/17357625401.shtml上网时间2012/6/18。

[7] 欧明刚。从欧洲货币联盟的治理机制看欧洲主权债务危机。中国金融,2010 (9):54.

[8] 罗敏。从欧元体系的结构弊端看欧元内在危机。世界经济研究,2000 (6):70.

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关键字:欧盟 区域经济 经济 治理 制度 欧债危机
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