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欧洲经济一体化 :进展、挑战与政策建议

作者:王家强 韩丽颖
出处:论文网
时间:2013-09-14

欧洲经济一体化 :进展、挑战与政策建议

2010 年欧债危机的爆发,使欧元区内部潜在的各成员国之间经济发展严重不平衡、货币体制与财政体制之间的矛盾、金融监管滞后等一系列深层次问题暴露无遗。如果说一些短期的救助政策工具目标是稳定金融市场、为解决危机赢得时间和空间的话,那么进一步推进欧元区经济与金融的一体化机制建设,才是真正的长远治本之策。有人形容,欧债危机就是“天使”(经济一体化)与“恶魔”(危机恶化)之间的一场竞赛,胜负权杖并不完全掌握在决策者的手中。在紧迫的形势下,欧盟领导人逐步意识到推进一体化的重要性和紧迫性,并在自2010 到 2013 年上半年的三年多时间里,频繁推出众多重大举措。其中主要是从金融“防火墙”建设、财政一体化和金融监管一体化三大方面着手推进长期的机制性建设。目前,欧洲一体化进程虽经持续推动取得了重要进展,但民意的分裂和决策者的惰性仍使其时刻面临威胁。在此背景下,欧洲作为我国最大的贸易伙伴,其一体化进展将对双边战略与经济合作产生重大影响,因而需要我们予以关注。

一、欧洲一体化进程取得的重要进展。

欧债危机爆发的原因有很多,涉及到人口结构、实体经济、宏观政策和金融监管等各个层面。对此市场已经进行了充分的揭示,并成为欧洲各国救市决策的重要参考依据。其中,最重要的一点,就是欧洲在推进经济一体化进程中,出现了诸多重大的制度设计缺陷,从而导致各国之间经济发展严重不平衡,财政监督与金融监管机制缺位。对于欧洲政治和经济的发展来说,一体化是不可逆转的,逆转则代价过大。因此,根治危机就必须就此问题对症下药,把欧债危机作为一场压力测试,及时修补和完善各种制度缺陷,加快经济一体化进程。总结2010 年以来欧洲各国在这方面的政策举措,我们将最重要的一体化机制修补措施分为“财政一体化”、“金融监管一体化”和“危机防火墙永久化”三大方面,并就到 2013 年 3 月为止的一体化机制建设进展做如下总结归纳。

(一)财政一体化建设的进展。

虽然欧元区拥有统一的货币(进而实现了货币政策的统一),但由于各成员国不愿放弃财政及税收主权,欧元区自成立之初就缺乏统一的财政机制。正是这一体制方面的严重缺陷,最终导致了欧债危机的发生。因此,推进欧元区的财政一体化成为从根本上解决欧债危机的关键,也成为欧元区一体化机制建设的重中之重。危机爆发以来,欧盟为此做出了诸多努力,其中的最大进展是 2012 年签署《经济货币联盟稳定、协调与治理条约》(Treaty onStability,Coordination and Governance in the Economicand Monetary Union,简称“财政契约”)。

2011 年 3 月,欧盟通过了经济治理《六部立法》(Six-pact),对此前的《稳定与增长协定》(Stabilityand Growth Pact)进行了修补,以加强财政与宏观经济的监督。其中,将财政监管的重点由以往考察政府赤字与 GDP 之比改为公共债务与 GDP 之比,即债务总额不得超过 GDP 的 60%。同时,为了加强政策实施的有效性,规定欧盟委员会提出的制裁建议可自动生效。

随着危机的不断发酵,在 2011 年 12 月的欧盟峰会上,欧洲各国政府承诺建立新的财政纪律。2012 年 3 月,除英国和捷克外①的欧盟 25 国签署了“财政契约”,这是对 1992 年制订的《经济与货币联盟条约》的重大补充,被视为欧洲经济与货币联盟建立以来最重要的经济治理改革之一。同年 12 月,欧盟委员会宣布,“财政契约”已得到 12 个欧元区国家议会的批准,并将于 2013 年 1 月 1 日正式生效,5 年内相关条款将被整合进欧盟的法律体系。

根据“财政契约”的规定 :签署国必须做到预算平衡或保持盈余,结构性财政赤字不得超过 GDP的0.5%。如果赤字或债务超标,将启动自动制裁机制,欧盟最高司法机构——欧洲法院,将有权对超标国家进行处罚,最高金额不超过该国 GDP 的 0.1%,罚金归欧洲稳定机制处置。成员国必须在契约生效后的一年内,将平衡预算的内容加入到本国法律体系中。

鉴于严格的财政纪律和整顿措施可能会对实体经济产生负面影响,作为对“财政契约”的重要补充,欧盟国家首脑又于 2012 年 6 月签署了《就业与增长契约》(Compact for Growth and Jobs),引入欧洲项目债券,向基础设施投资。重新分配欧盟的结构性资金,以促进经济增长。

在 2013 年 2 月的欧盟峰会上,经过长达 26 小时的讨论和磋商,欧盟终于就 2014—2020 年预算总额及各大开支项目具体额度达成共识。根据决议,欧盟未来七年的预算总额定为 9600 亿欧元,相比2007 年至 2013 年的预算减少 340 亿欧元,为欧盟历史上首次削减预算。这次峰会谈判艰辛,是欧盟推进财政一体化、治理欧债危机的最新重大成果。

总体看,欧洲朝更紧密的财政一体化及更有力的经济治理迈出了重要一步,政府间相互监督以及欧盟机构的惩罚措施将有利于避免主权债务危机重蹈覆辙。但到目前为止,绝大多数成员国财政状况依然超标。在只有监督惩罚而无守约激励机制、制裁程序过于冗长的背景下,财政纪律的有效执行仍缺乏保障。未来,欧盟还需进一步实现税收统一,建立起强有力的财政转移支付机制,以实现真正的财政联盟。

(二)金融监管一体化建设的进展。

虽然欧元区金融市场已经高度融合,但金融监管一直较为分散。此次危机中很多欧元区银行先后出现问题,金融市场高度动荡,就是这种矛盾的集中体现。金融危机以来,欧盟开始反思并着手弥补金融监管的疏漏和问题。为从根本上解决这一问题,欧盟一直致力于推进金融监管的一体化建设,其中最重要的目标是建立欧洲银行业联盟(EuropeanBanking Union)。

2010 年 9 月,欧洲议会批准建立“三局一会”的泛欧金融监管体系,即欧洲银行业管理局(EBA)、欧洲保险与年金管理局(EIOPA)、欧洲证券与市场管理局(ESMA)和欧洲系统性风险委员会(ESRB),负责监管银行、保险、股票交易等金融领域,以从微观和宏观两个层面加强欧盟的金融监管和风险防范。在实际运作中,“三局一会”的工作成效有限,其中 EBA 曾对欧洲银行业组织了几次“压力测试”,但市场评价不高。

为应对迫在眉睫的欧债危机和推进一体化,切断主权债务危机与银行业危机之间的恶性循环,2012 年 6 月的欧盟峰会上提出了建立“欧洲银行业联盟”的计划。根据该计划,银行业联盟建设包括三个方面 :一是建立单一银行监管机制(SingleSupervisory Mechanism,简称 SSM);二是建立单一的危机处置机制,设立拯救问题银行的破产清算基金,基金可直接对银行重组提供融资支持 ;三是建立覆盖欧元区银行的统一存款保险机制,在银行破产或重组时保护储户利益和银行体系稳定。这三方面被称为银行业联盟的“三大支柱”。

2012 年 10 月,欧盟峰会就建立 SSM 达成了一致,2013 年 1 月完成 SSM 的法律框架,并开始逐步实施。根据该法律框架,在 SSM 中,欧洲央行将扮演核心角色,并拥有直接利用成员国监管机制进行一般性监管的职能,但必须将金融监管职能与其货币政策调节职能严格分离。非欧元区的欧盟成员国银行可自主选择是否加入 SSM。SSM 监管制度与现有欧洲银行业管理局(EBA)的监管制度并存,以确保欧洲银行业管理局决策的有效性,以及保持单一市场的完整性。2012 年 12 月,欧盟峰会就 2014 年 3 月 1 日之前建立 SSM 签署协议。根据协议,欧洲央行将对总资产超过 300 亿欧元或总资产占到所属国 GDP 20% 以上的大型银行实施直接监管。其它欧元区小型银行将继续由所属国的监管部门负责,但要接受欧洲央行监督。EBA 则将继续在其原有职责框架下运行。根据 SSM 规定,欧洲央行将负责发放或吊销金融机构牌照,评估银行的资产收购和处置计划,确保银行在自有资金要求、大额敞口限制、流动性、杠杆率及相关信息披露等方面符合欧盟法律要求,制订银行缓冲资本规模,对银行进行压力测试和评估并依据结果调整对其的要求,对银行母公司进行监管,在银行不能满足或可能违反有关要求时采取早期干预等。其它监管职责仍由各国监管者承担。有关欧洲央行与各国监管者间合作的具体条件和形式等,目前尚在研究中。

建立 SSM 只是实现银行业联盟的第一步。根据欧盟峰会的计划,2013 年上半年将达成关于 ESM直接向银行注资的框架协议,同年 6 月前,完成关于银行清算处置计划及存款保险的立法工作,并在2013 年提出单一处置机制建议,于 2014 年年初开始实施。不过,2013 年 2 月欧盟对塞浦路斯危机的救助,对银行业联盟的建设带来了一定的干扰。因为让存款者分担损失的做法与银行业存款保险计划的建立是不相容的。银行业联盟的建设因此面临一定的挑战。

(三)金融危机防火墙永久化建设的进展。

建立金融防火墙目的,就在于在欧洲国家一旦发生金融危机时弥补救助资金的缺口,为陷入财务困境的成员国提供金融援助。这是欧盟维持金融稳定战略的重要组成部分。

2010 年,希腊正式向国际社会申请援助后,欧盟国家迅速采取行动,于 5 月 7—9 日召开了欧元区领导人特别峰会,通过了对希腊 1100 亿欧元的援助计划,同时设立临时性的欧洲金融稳定机制(EFSM)和特殊目的实体——欧洲金融稳定基金(EFSF)。EFSF 成立后,先后参与了希腊、葡萄牙和爱尔兰的救助计划。

EFSF 是临时性的救助基金,将于 2013 年 6 月到期。届时如果危机仍未结束,欧洲将面临着新的金融压力。为了解决这个问题,2010 年 10 月,欧盟领导人提议设立永久性的救助机制以维护欧元区金融稳定。2010 年 12 月 16 日,欧洲议会通过对《里斯本条约》内容的修改,允许欧盟建立欧洲稳定机制(European Stability Mechanism,简称 ESM),并于 2013 年接替现存的 EFSF 及 EFSM。2011 年 3月,欧盟领导人同意给予 ESM 最高 5000 亿欧元的放贷能力,就设立 ESM 的细节达成一致并签署文件。2012 年 9 月,德国联邦宪法法院裁定 ESM 没有违反德国宪法,为 ESM 生效清除了最后一道关键“障碍”,但也附加了苛刻的条件,即德国议会对于援助基金未来规模的增长拥有否决权。2012 年10 月 8 日,欧元集团主席容克宣布 ESM 正式启动,实收资本 320 亿欧元,初始放贷能力 2000 亿欧元。

2012 年 12 月 3 日,ESM 正式批准向西班牙发放最高可达 395 亿欧元的银行业救助贷款,这是该机制启动后的首笔救援贷款。

根据欧盟的计划,ESM 的实际最高放贷能力将达到 5000 亿欧元,资金规模为 7000 亿欧元。其中800 亿欧元为实收资本,剩余 6200 亿欧元为承诺可随时支取的资本。第一期入股资本 320 亿欧元已于2012 年 10 月注入,剩余部分将分两次于 2014 年到位。各成员国的出资比例由其在欧洲央行的份额及本国经济规模决定。其中德国为最大出资国,出资比例为 27% ;其次为法国,出资比例约为 20%。意大利的出资比例是 18%。三国出资合计占 ESM 的73%,因此对 ESM 具有最重要的影响力。ESM 可以向欧洲政府提供贷款,在一级或者二级市场购买这些国家的债务。在欧元区单一银行监管机制建立之后,还可以直接向欧元区内的银行提供资本补充。不过任何接受援助的欧元区国家都需要同意进行相应的财政和结构性改革。

ESM 将与 EFSF 平行运作一段时间,然后于2013 年年中完全取代 EFSF。届时 EFSF 将不再介入新的救助项目,但会继续负责尚未完结的救助项目的管理和支付。ESM 将成为欧元区唯一的永久性援助基金,负责处理欧元区国家提出的救援申请。一旦 EFSF 的全部已有救助项目完成偿还,所有 EFSF发行的融资工具及对担保人的支付全额完成,EFSF将正式终止。

目前,ESM 能否顺利发挥作用,功效能有多大仍面临疑问。首先,ESM 资金规模能否足以支付今后可能发生的救助项目,有效发挥欧元区金融防火墙的功效。虽然 ESM 同 EFSF 相比,救助能力有所提升,但市场仍担心其实际救助能力不足以应对两个大国同时倒下。有提议称,可通过杠杆化使 ESM的放贷能力达到 2 万亿欧元。但要求成员国提供更多资金,而各国出于本国利益的考虑,目前很难就此达成协议。其次,虽然近期欧盟银行业单一监管机制获正式通过,但欧元区成员国之间就 ESM 直接向银行业注资的具体方式尚未达成一致。

二、欧洲经济一体化机制建设的意义、成效与挑战。

总之,借欧债危机爆发和应对的时机,在德国、法国等核心国家的主导之下,欧洲一体化正在取得新的进展。这无疑是近三年来国际社会的一件重大政经事件。上述三大方面的一体化机制建设有着密切联系。随着欧盟 25 国签署“财政契约”、ESM 的正式启动以及欧洲“银行业联盟”的逐步推进,并辅之以欧洲央行的直接货币交易计划(OMT),欧元区一体化机制建设的路线图已逐渐明朗化,即以ESM 为阀门,推行欧元区财政纪律,进而达到财政一体化和货币一体化的同步。

ESM 是推行欧元区财政纪律的必要条件。ESM在提供金融援助时所附加的严格条件,将督促受援国持续进行结构性改革,从而促进就业、恢复增长、提升竞争力。而“财政契约”有关政府间相互监督以及欧盟机构的惩罚措施,也是欧元区迈向更紧密的财政一体化的关键一环。

OMT 是 ESM 在货币政策领域的配套手段。作为危机以来欧洲央行首次推出的、以降低主权债券收益率为目的的工具,OMT 有助于修补欧元区的货币传导机制,支持危机国家以合理成本实施经济调整。但 OMT 实施的前提条件是 :所购买的主权债券必须是实施财政改革的国家 ;IMF 将参与针对具体国别 OMT 购债条件的设定,并监控计划的实施。只有成员国完全满足上述条件,欧洲央行才会启动OMT 计划。

欧洲“银行业联盟”是防止政府债务向银行转化的根本途径。在将欧元区所有银行纳入统一监管、设立银行破产清算基金和存款保险机制的情况下,ESM 将可直接向困难银行注资,从而打破政府与银行之间的恶性循环。

ESM 将成为防止债务危机蔓延、增强投资者对欧元区信心的重要工具。这一机制同欧洲央行通过的直接货币交易计划,以及由欧盟峰会 27 国领导人签署的欧盟银行业统一监管协议,共同构成了推进区内财政和货币一体化进程中具有里程碑意义的事件。

欧洲银行业联盟的启动、推进和建立是欧洲金融监管一体化机制建设的最重要成果,与财政联盟、政治联盟一起,被认为是建立“三位一体”的欧洲联盟的重要基石。银行业联盟的主要作用有三 :一是可促进欧洲金融一体化进程。银行业联盟的建立确立了欧洲央行负责银行业的统一监管权,有利于加强泛欧元区监管,最大限度地降低博弈成本,提高调控和监管的协调性及有效性,缓解宏观经济失衡。二是可阻断银行业危机和主权债务危机之间的恶性循环。银行业联盟建立后,欧洲稳定机制将可以直接注资银行业,遏制危机的恶化。三是可保护存款者的利益。欧洲银行业联盟将建立一个覆盖欧元区银行体系的存款保险机制,能够在银行破产或重组时保护欧元区储户的利益。

ESM 的建立是欧洲一体化发展的重大里程碑,对欧洲经济金融的稳定发展以及欧债危机的解决都具有很大意义。长期看,ESM 从根本上弥补了欧元区救助机制的缺口,欧元区从此拥有了一个长期有效的救助机构,金融“防火墙”得到加固。这将有助于增强市场投资者对欧元区抵御风险能力的信心,从而使危机国家从市场上获得更多资金支持。

ESM 在提供金融援助时附加的严苛条件,也将督促受援国持续进行结构性改革,从而促进就业,恢复经济增长,提升竞争力。ESM 启动后,还可实现与欧洲央行的力量互补。欧洲央行此前宣布推出“直接货币交易”政策,但一个国家只有申请 EFSF/ESM 支持,并且得到欧元集团批准后,欧洲央行才会在二级市场为这个国家采取干预行动。另外,根据欧盟峰会决议,在欧洲银行业联盟建立后,欧洲稳定机制将可以向受困银行直接注资。此举可以减轻危机国家政府的债务负担,切断银行业危机和主权债务危机之间的恶性循环,为欧债危机的解决发挥重大作用。

最近,欧洲财政、金融体系和金融市场的一系列反应表明,欧洲经济一体化机制建设的成效已开始显现 :

第一,财政整顿取得巨大进展。国际货币基金组织 2013 年 4 月发布的全球财政监控报告预计,2013 年,欧元区整体的财政赤字将降到 2.9%,为自 2008 年以来首次降到安全线内。

第二,危机国家融资成本大幅降低。例如,西班牙 10 年期国债收益率已经从 2012 年最高时的7.6% 下降到目前的 4.7%,意大利则从 6.6% 下降到4.3%。

第三,银行融资条件大幅改善。银行间融资成本及银行债券市场的发行情况均表明,欧洲银行业债务端已不再紧张,许多银行偿还了欧洲央行LTRO 操作提供的贷款。

第四,TARGET2 余额的失衡状况得到改善。2012 年下半年以来,欧元区成员国中央银行通过中央清算支付系统 TARGET2 积累的余额大幅下降至两千多亿欧元,比高峰时低 20%(见图 1)。

第五,避免了塞浦路斯救助案可能带来的大冲击。2013 年 2—3 月,欧元区南部小国塞浦路斯虽出现了危机救助的风波,但由于市场对一体化机制处理债务危机的信心增强,并未对欧元区债务危机形势带来显著影响。

第六,又有新的国家计划加入欧元区。2013年 3 月,拉脱维亚正式向欧盟委员会提交申请,明确在 2014 年 1 月 1 日加入欧元区 ;4 月,波兰也表示希望尽快加入欧元区。这表明,欧洲一体化进程取得实效,并将获得更多国家的支持。

当然,欧洲一体化的进程依然面临一系列重要挑战,其中的风险也随时可能成为市场异动的源头。对财政一体化而言,目前的主要障碍在于各国对财政主权让渡程度的讨价还价。德国等核心国家推进财政一体化,强烈要求各国对预算收入、支出等财政整顿措施和结构性改革都按照计划推进,并让渡部分主权。这引起一些国家对授权合法性和合理性的质疑,超国家主权与国家主权之间的争斗与交锋不断,一些维护民族利益的势力有所加强,并可能导致欧洲各国民意分裂的风险。因此,在这场推进一体化的系统工程中,各国都面临游说各相关方以尽快达成妥协的压力。

对建设银行业联盟而言,当前主要存在的问题,是金融市场仍然对高负债国家的银行体系缺乏信心:一方面银行体系持有大量的高风险或不良资产,威胁着生存前景。另一方面,国家的高负债令投资者怀疑政府对银行的救助能力,进而对政府财政状况产生担忧。银行业联盟建立的宗旨是要消除这些担忧,打破两者的恶性循环,但是这些国家何时能摆脱经济衰退、重建银行体系,目前存在较大的不确定性。此外,根据银行业联盟计划,欧洲央行不仅要担负宏观审慎监管职责(总体金融稳定),还要承担微观审慎监管责任(个体银行的稳定),这将严重增加欧洲央行的负担。在目前欧洲各国主权债务危机尚未消除的情况下,这种最终贷款人的责任可能导致国家债务货币化,这与欧洲央行货币政策维持物价稳定的基本任务存在潜在冲突。欧洲央行必须排除政治压力和干预,否则可能影响其决策的独立性。

宏观政策和金融监管的一体化,需要有其它领域的一体化共同协调推进并相互支持。而目前,欧盟在政治、外交方面的一体化程度要滞后于经济一体化的发展,这不利于欧洲国家对外财经政策采用同一个声音说话。另外,在劳动力、资源等要素市场的充分自由流动方面,也还有许多工作要做,以促进南欧国家尽快缩小与北欧国家之间的竞争力差距。

三、欧洲经济一体化背景下的中国对策建议。

即便在欧债危机的冲击和经济衰退的影响之下,2010 年到 2012 年欧盟始终维持着全球第一大经济体和中国第一大贸易伙伴的位置。在欧洲经济一体化借机持续推动之际,中欧经济与金融合作面临新的发展机遇。

第一,对政府等公共部门而言,有两方面的含义 :一是欧洲在一体化进程中的经验、教训,对未来推进亚洲区域的经济融合进程有很好的参照价值,特别是财政与金融合作等方面,更值得借鉴 ;二是欧洲经济一体化的向前推进,是国际政治与经济格局向多极化进一步发展的重要动力。我国应当充分重视中欧战略与经济合作的重要性,提供更多的政策配套支持,以扩大中欧双边的经贸往来。

第二,对银行部门而言,有三方面的影响需要关注并采取对策 :一是欧洲经济一体化提供了新的发展契机,应从危机期间的主动退出策略转向有选择的、积极的业务介入。二是欧洲金融监管的一体化,将带来新的经营规则变化,银行业在扩展欧洲市场时,应当尽快学习和适应新的监管环境

三是面对欧债危机尚未结束,一体化进程若有反复还会出现风险波动的可能,银行业与欧洲金融市场相关的业务风险管理策略,应当保持适当谨慎的态度。

第三,对企业部门而言,欧洲经济一体化将带来新的发展商机,中国企业“走出去”步伐将受到一定推动。对此,企业可积极抓住机遇,利用欧洲市场,扩大自身的影响力和海外经营能力。一方面,从长远看,欧洲推进一体化将会吸引外部投资、加快要素自由流动和增强本地金融市场的稳定性,从而提高经济增长的质量和水平。另一方面,欧洲企业在市场一体化的推进过程中,也迫切需要提高自身竞争力,从而为加强研发和技术创新、降低经营成本和扩大外部市场开拓能力等,加快与世界各国有实力的跨国公司的合作。中国企业可以充分利用在本次全球金融危机中积累的优势,扩大对欧洲市场的开拓。

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