中外城市化过程中土地利用模式比较研究——从土地利用与保护政策的角度
摘 要：在当今中国城市化高速发展之际，土地资源的利用与保护已经成为一个重要的社会经济问题。本文在介绍比较了美国、英国、日本城市化进程中的土地利用政策与保护模式后，总结其值得借鉴的经验教训，指出走集约化、紧凑化城市化建设道路的优势所在，提出了其对我国城市化过程中土地利用与保护政策变革的政策启示。
关键词：中外城市化；土地利用；农地保护。
引言。
城市化水平是衡量一个国家和地区社会经济发展阶段的重要标志。按常住人口统计，我国1978-2011年仅用33年的时间，实现了城镇人口比例过半的突破，城市化率从17.92%上升至51.27%。当前，我国正处于城市化加速发展阶段，城市化是我国今后一个时期内的施政重点和经济动力。国外的经验教训表明，城市化加速期是城市土地扩张与资源约束矛盾较严峻的时期，高速的城市化模式对中国的资源、环境，尤其是土地供给产生了巨大压力。合理的土地利用不仅可以缓解资源与发展的矛盾，而且还可以由此积累城市化建设所需的资金。本文着重选取了美国、英国、日本这三个城市化已较为成熟、对存量与新增土地利用颇有经验的国家，比较分析了其城市化进程中土地利用及保护的政策，并从中吸取有价值的部分为我国城市化建设中土地集约利用提供政策建议。
1 发达国家城市化过程中土地利用模式与相关政策。
1.1 美国城市化过程中土地利用模式与相关政策。
1.1.1 城市化背景与土地开发理念。
美国在1790年进行第一次人口统计时，城市人口仅占总人口的5%，19世纪初工业革命开始后，美国人口不断由农村向城市集中，城市由小城市逐渐向中等城市再到大城市发展。到了19世纪下半叶，随着工业化的迅猛发展和西部的大规模开发，美国城市化发展也进入了鼎盛时期，1940年时城市人口已占总人口的47.6%，接近美国人口总数的一半。二战之后，美国再次崛起，经济迅速增长，中产阶级群体不断壮大，这部分人群逐渐开始搬离环境、交通逐渐恶化的市区，向城市周边迁移。这种迁移带来的巨大住房及公共生活需求，使得城郊范围的地产业发展一时十分兴旺，直接推动了城市的土地扩张。到了1970年，美国城市化率达到了73.6%，基本完成了城市化，前后经历了近120年的时间。城市的不断向外扩张，不可避免地将挤占大量土地，被称为城市蔓延。城市蔓延具有3个突出特征[1]：（1）低密度的分散发展和每户住宅占用较多的土地；（2）生活的基本地点，如工作地、居住地、学校和购物地在地理上是分开的；（3）几乎全部靠汽车出行。这种城市的快速化扩张也带来了一定的问题。首先，郊区的大量土地被占用，包括农田、湿地和森林等。据统计，1982-1992年，美国平均每年有5,670平方公里的农业用地转化为城市用地，2000年这一数字上升为9,320平方公里。其次，由城市蔓延引发的城市化模式，是一种低密度的土地利用。虽然美国地广人稀，人均占地面积约为中国的4倍，但这种不健康的城市发展模式为日后的区域发展埋下了隐患。所以，自1970年起，美国政府针对快速推进的城市化浪潮，推行“城市成长管理”政策，对城市发展采取了多方位的管理措施，推进城市基础建设，改善城市环境，有效遏制了城市的蔓延。同时也保护了土地和生态环境，改善了社区生活质量，保持和恢复了老街区和老商业区的活力，拓宽了住房和就业机会，降低了公共及私人投资在开发过程中的风险，取得了显著的成就。到了20世纪90年代，美国又提出了“精明增长”（Smart Growth）的城市发展理论，这一理论主要是为了进一步控制城市蔓延的负面影响。其核心内容为：（1）混合利用土地，减少盲目扩张，并且采用紧凑的规划模式，提高土地利用率。（2）打造有特色的社区，创造广泛的居住机会和选择，加强社区性理念。（3）加强对现有社区的重建，整治污染，保护公共空间及自然景观。至今，美国已经有超过20个州实行了“精明增长”理念，如马里兰洲等，多年来拥有良好的政策控制城市边界的扩张[2]。
1.1.2 土地使用制度和农地保护。
美国的土地利用规划体系大致分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划3类以及区域级、州级、亚区域级、县级、市级5个层次[3],土地所有制分为公有和私有两种形式。美国主体上以实行土地私有制为主，其占有量约占全国土地的58%，此外，公有制土地占40%。土地资产作为一种财富在美国社会中所占比重分别为：占政府总财富的11.5％，占个人财富总额的12％，占工商业全部财富的18％。美国的土地利用采用完全的商品化模式，政府和个人需要利用非自有的土地资源用于开发时，必须通过购买、租赁等方式取得。此外，尽管联邦政府在满足一定条件下拥有对私产的征用权，但依然没有对州政府和地方政府所有土地的处置权，同时美国政府颁布了《美国联邦宪法》、《美国联邦土地政策管理办法》、《美国财产法》等法律来约束和规范征地行为，保证了被征地者权益，防止政府滥用征地权。在耕地保护方面，由于城市化的推进，不可避免地会占用农业耕地，过度的耕地流失将给国家的发展带来严重的隐患，所以在推进城市化的同时确保耕地的面积，是政府必须认真面对的问题。从历史上看，美国从20世纪中叶开始城市化规模不断扩大，在1961-2001年间，在城市化水平不断提升的同时，耕地面积占国土面积比重基本维持稳定（见图1）。这种耕地面积保持稳定的城市化推进模式，得益于美国政府一直采取优选的城市扩张，大多数的城市扩张选择了草场、森林等，尽量减少对耕地的占用。同时，各州政府或地方政府购买优质耕地的非农开发权，并付给农民补偿金，避免农民将私有土地出售给非农用途，永久地保护战略性农地及生态区[4]。此外，美国政府还通过税收优惠政策来加强对农地的保护，通过发放农地保护补贴，使农民获得放弃改变土地功能的补偿，增大耕地保有量[5]。
由上述可以看出，在美国城市化的进程中，美国政府始终采取手段限制农地向非农地转变。在因城市发展影响到土地所有者权益时，美国政府重视公民财产权益，通过相关法律政策对土地所有者给予充分补偿，这为城市化进程扫清了障碍，提高了效率，也驱使了土地的集约化、紧凑化利用。
1.2 英国城市化过程中土地利用模式与相关政策。
1.2.1 城市化背景与土地开发理念。
从十八世纪中叶开始，英国在经历了几个世纪的农业革命、商业革命之后，开始了工业革命的步伐，也由此拉动了城市化的进程。英国土地规划采取法规导向型体系，从1909年创建土地规划制度，1947年大幅度调整和修改，不断调控土地市场需求，其特点为：力求城市化模式呈可持续发展状态，防止出现低密度的蔓延式发展，同时倡导民众参与，推动土地利用节约化、紧凑化。
从英国的城市开发历史看，20世纪40年代开始，英国政府为了缓解大城市人口密集、环境污染等问题，开始疏导人群向城市周边卫星城转移。到了20世纪50年代，英国政府开始对其村镇进行被称为“发展规划”的规划性开发，其具体措施是通过建设中心村，产生规模效益，改善生活、就业环境，带动区域人口集中，提高城市化水平。但在经历了二三十年的发展之后，由于以中心村建设为模式的规划性开发所存在的一些弊端，英国政府改变发展战略，由过去的单一中心村建设模式转变为多元化建设的发展。英国从1760年产业革命开始，到1851年成为世界上第一个城市人口超过总人口50%的国家，经历了90年的时间，到1921年时，英国城市化水平已达77.2%，基本实现了城市化，目前维持在80%左右，是世界上城市化水平最高的国家之一。
1.2.2 土地使用制度和农地保护。
英国城市化开发体系由完善的法规体系和执法系统构成。依照英国《城乡规划法》，英国土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，规划自下而上制订，上级规划控制下级规划。英国实行土地私有制制度，政府允许私人购买土地，但在对土地开发时，必须通过政府的执法系统签发规划许可，同时遵照政府土地使用规划，遵守土地使用限制、土地开发密度等条件。
在英国政府部门参与土地分配、再分配，尽量均衡各方利益的同时，公众对土地使用规划的参与度也很高。政府在规划制订前会广泛寻求公众意见，法律规定开发规划阶段必须有三个月公众参与阶段开展公众讨论，进行公众审核等程序。此外，在赔偿价款方面，英国土地征用补偿以土地交易市价为基础，而非采用补偿性价格，买卖双方通过协商的办法商定赔偿价款，这样可使征地补偿尽量保证公平。在另一方面，英国通过租赁的方式转让城市化用地，且租期一般长达150年，而非我国采用的使用权一次性价格转让。这样使租金分期支付的做法，既保证了政府有长期稳定的土地收入且不亦产生土地财政依赖，又杜绝了宏观经济过热的现象，这为城市化过程中土地合理集约利用奠定了基础。
英国国土面积狭小，耕地面积所占比重在欧洲各国中也属最少的国家之一，2000年其垦殖指数为24.3%，低于欧洲31.3%的平均水平。在第二次世界大战以前的城市化发展进程中，英国未进行专门的耕地保护，一直到二次世界大战结束才开始着手采取措施。英国政府首先以立法为根本措施，如颁布《新城镇法》、《村庄土地法》等十多部相关土地法律加强土地管理，促进耕地保护；其次，进行土地调查、分类定级和科学规划工作，对城市交通、农业等用地部门进行合理安排，严格控制城市建设用地；同时，实行农产品价格保护政策，从而调控农牧业生产，使之扩大或缩小经营规模，达到保护耕地的目的[6]；此外，从20世纪80年代起，大力推行环保型农业，节约耕地占用，提高农业质量，发展农村经济。
1.3 日本城市化过程中土地利用模式与相关政策。
1.3.1 城市化背景与土地开发理念。
日本资源匮乏、国土狭小、人口稠密，与中国人多地少、人均资源稀缺的基本国情有相似之处。然而，日本的城市化水平早在1960年就达到了62.5%，1974年上升到74.77%，在较短的时间内达到了美、英等传统发达国家的水准，并且一度成为世界第二经济强国，拥有东京、大阪这样的世界级城市。
日本的城市化道路是一条以大城市主导，先形成有规模效应的都市圈，再向周边多极发散的道路，同时严格控制城市盲目扩张，推动城市向空中、地下利用空间，立体化发展。作为城市化进程中不可避免的用地成本，在这一系列的城市化快速发展中，日本仅付出了较小的代价。在公认的耕地保护难题上，耕地流失控制得当，从1961年到2011城市化水平上升了26.95个百分点，而全国耕地面积比例仅下降了3.76个百分点，且耕地面积基本保持稳定（见图2），是当今世界城市化土地集约利用的典型代表。在日本推进城市化的历史上，1952年政府制定了《农地法》，把农地的各个区域作为对象进行严格管制， 确保了一定数量的优质耕地。1968年，政府颁布《城市计划法》，推行区划制度和实施开发许可证制度，推进城市化进程的同时抑制城区无序发展。之后，日本又相继颁布了《农振法》（1968）、《增进农用地利用法》（1980）、《国土利用计划法》（1974）等为核心的130部法律及其实施细则，为城市化过程中的土地集约利用、农业耕地保护提供了保障。
1.3.2 土地使用制度及农地保护。
日本的土地制度实行私有制与国有制并存，65%为私有，35%为国家所有和公共所有，产权很明确[7]。日本土地可以作为私有财产自由交换，市场机制发挥能动作用，政府通过政策及税收杠杆来调整土地市场供需关系，对土地资源优化配置起了决定性作用。
从日本农地制度的发展历程来看，以1952年制定的《农地法》为主的、以严厉管制为中心的农地制度， 在1961年制定旧《农业基本法》之后， 走上了放宽管制和促进土地流转的道路， 这正是日本的耕地数量由增到减的重要转折点， 同时也是农业规模化经营和现代化水平不断提高的转折点[8]。根据1968年颁布的《农振法》规定，日本的土地使用审批按土地等级划分为4大类：（1）第一类农地，通常指生产力高的农地，土地改良事业的对象农地以及集团农地；（2）甲类用地，即位于《城市计划法》中规定的城市化调整区域内的、具有特别良好营农条件的农地[9]；（3）第二类农地，即已有规划利用计划的农地，主要用于一般农用开发；（4）第三类农地，主要指土地利用规划中的农地。原则上，第一类与甲类农地只可转用为农业及医疗等公益设施，第二类农地在周边无替代用地时才可转用为其他用途，第三类农地转用限制较少。通过土地的分级划分，日本农地根据所处宏观环境分等级开发利用，对保护农地起到了很好的效果。
日本以稀缺的资源实现了良好的城市化发展，它的城市扩张与耕地保护的历史经验告诉我们，城市化发展需要付出一定的土地代价，但要避免蔓延式的低密度开发和零散化的发展，同时结合本国实际，选择正确的发展道路和进程来实现土地集约利用程度，减少耕地占用。
1.4 美、英、日土地利用制度与相关政策对比。
美、英、日三国都是城市化发展较为成熟的国家，在化解城市扩张与用地矛盾上都有值得借鉴的经验。美国拥有937万平方公里的国土面积，与中国相当，但人口只有3.0721亿（2012年），人均占地面积较多，且土地资源能够市场化交易，政府非土地垄断者。日本工业化城市化水平与美国相当，却国土狭小，资源匮乏，人口密度大于中国，而日本实现城市化的时间却远少于美国与英国，其土地集约化利用经验尤其值得我们重视与借鉴。
这三个国家土地利用与保护政策的共同之处主要有以下几点：
（1）土地规划开发前有详细的、依照法律流程的规划方案。美国和英国十分重视规划前的公众参与度，来提高规划透明度，日本有大量的法律来保证土地开发的合理性与集约性。同时，它们的土地开发规划制订完成之后，具有很强的法律约束效力，不会轻易被修改。
（2）十分注重农地、耕地保护。日本基于其本身土地资源紧缺的现实，依托完善的法律制度，更加注重对农地的保护，通过土地分类实施差异化和针对性的保护措施，提高了农地保护效率。美国在土地规划上明确划定城市扩展边界，同时采取税收减免等经济手段来刺激保护，提倡土地所有者主动参与保护。英国在建立农地质量评价和规划管制制度的同时，通过土地裁判制度来化解农地纠纷，鼓励发展自营农场来促进农业经济。
（3）城市用地管理均强调走城市扩张集约化、紧凑化道路。美国实行分区管理的办法来管制城市开发用地，同时以“精明增长”理念为指导，充分发挥已有基础设施的效力，提供更多样化的交通和住房选择来努力控制城市蔓延[10]。英国实行都市复兴与紧凑化的发展战略，政府通过对土地开发项目的严格审查与审批，结合规划、环保与农业部门的联合管制来约束开发商，确保土地利用的集约化、合理化。日本强调分类、分区、分质的针对性开发，且规划具有很强的前瞻性。
2 我国城市化过程中土地利用模式与相关政策。
2.1 我国城市化现状。
与西方发达国家相比较，我国由于历史等原因，城市化起步较晚，发展水平不均。改革开放以来，尤其是近二十多年是中国城市化快速发展时期，根据民政部发布的《2010年社会服务发展统计报告》显示，截至2010年底，我国城市数量增加到657个，建制镇达到2万个左右。从1978年到2011年，我国城市化水平从17.92%上升至51.27%，年平均增长1.01%，而从1998年到2011年，我国城市化速度明显加快，城市化率从33.91%上升至51.27%，年平均递增1.45%。根据发达国家经验，城市化水平在30%-70%时，则认为一个国家或地区处于高速发展时期，同时也是建设用地增加，耕地面积减少最快的时期。由此可以认为，近十年开始，我国城市化进程已经进入了加速发展阶段，有专家预计，到2050年我国城市化水平将提高到75%左右，按照中国人口信息研究中心对中国人口发展的预测，届时人口将近14亿，城市人口将超10亿。如此迅速的城市化进程也必将给城镇建设用地问题带来不小的挑战，目前我国的城市化方式趋于政府推动下的工业化带动城市化进程模式，且城市化水平明显落后于工业化水平，农村建设的低密度土地利用不但占用和破坏了耕地资源，还为今后的城市化发展埋下了隐患。
2.2 我国土地制度与用地现状。
我国土地所有制实行公有制下的全民所有和集体所有两种形式。建国以来，尤其是改革开放以来，我国经济飞速发展，制度不断改革完善，土地利用方式也一直处于一个变化、调整的状态。从土地利用制度上看，由改革开放前单一的行政划拨模式变为有偿使用模式，从无偿、无流转、无期限向有偿、有流转、有期限转变；从土地资源配置方式看，由计划经济配置向市场配置转变；从土地市场建设看，由协议供地出让为主导更改为以公开出让使用权方式（挂牌等）转变[11]。
从近十年的城镇建设审批用地情况来看（见图3），2001-2010年，审批建设用地总计从1.67万公顷上升至5.4万公顷，用地面积总体呈快速上涨趋势，其中农用地转用及耕地占用比例大幅上升。2004-2010年，城镇村建设用地从1.26万公顷上升至3.4万公顷，2010年城市用地规模增长弹性系数为5.51，超过世界公认的合理值1.12近5倍。此外，从数据分析，人均用地增长过快。二十世纪八十年代，我国城市人均用地面积10年增加了6平方米，二十一世纪前十年，我国城市人均用地增长了51平方米，人均用地超过130平方米，大大超过发达国家的人均82.4平方米的水平。同时，有学者研究发现，耕地每减少1万公顷，日本GDP增加137.8亿美元，是韩国95.1亿美元的1.45倍，是中国13亿美元的10.6倍（以中国百强县2002-2004年的指标）[12]。所以，无论从城市用地规模增长弹性系数、人均占地面积还是用地规模对经济影响程度看， 我国都与世界公认合理范围有一定差距， 粗放用地现象明在广受关注的农村土地征用补偿方面，中国现行农村土地制度的核心是1978年以来所实行的联产承包责任制，但存在所有权主体不明确、征用不平等等缺陷[13]。同时，我国农村土地征用费采用补偿性价格，一般为土地被征用前三年平均年产值的六至十倍，而未按照土地的市场价格进行补偿。2013年北京召开的中国发展高层论坛有学者提出，我国城市化扩张带来的土地占用给农民带来了超过30万亿的损失，且农民的补偿获得不到土地增值收益的10%。这样的巨大差额难免让地方政府走上“卖地生财”的土地财政道路，虽然一个时期看来政府预算外收入大增，但从整个国土资源的保护和有效利用， 从城市化进程健康发展的角度看则有很大的危害。首先，政府的土地出让导致了土地最长至70年的使用权转让，让继任的政府无法再次获得土地使用权的出让收入，是一种“寅吃卯粮”的行为，同时易产生土地财政依赖，土地利用粗放；其次，对土地的乱征滥征，且多征少补， 严重损害了农民利益，拉大贫富差距，影响社会安定。
我国城市化正处于一个快速发展时期，城市的规模不断扩大，低密度、粗放性的土地利用模式及由此引发的一系列问题亟需转变和解决，土地集约利用是缓解城市化发展和用矛盾的重要办法。
3 中外对比的发现与相关政策启示。
3.1 中外土地利用政策对比的发现。
纵观美、英、日等国家的城市化发展历程，城市扩张、土地集约利用和耕地保护三者和谐发展始终是政府在推进城市化进程时着重考虑的难题。这些国家在处理土地问题时，在土地作为一种市场可交换资源的前提下，通过完善的法律制度对土地分级别、分层次利用来约束土地规划，保证整体规划的集约性，并通过良好的沟通机制及赔偿机制来保障被征地者合法权益，取得了良好的效果。中国与这些国家最大的区别在于我国土地非私人所有，土地流转权完全掌握在政府手中，并且在分税制下土地出让收入主要归地方所有。基于中央和地方“财政收支倒挂”的现状，难免使地方政府走上“卖地生财”的道路，影响土地规划的科学性。此外，我国现阶段有关土地管理的法律建设尚不健全，农村征地赔偿制度模糊不清，严重影响了土地集约利用与社会稳定，这种种因素使得我国目前城市化进程出现蔓延式、粗放型发展的趋势。
3.2 中外对比对我国的政策启示。
在结合我国国情，对比了中外城市化土地利用政策之后，从土地集约化利用相对成功国家的经验来看，紧凑型的城市化发展道路在解决发展与用地矛盾的同时，往往能够在社会利益、行政效率、长远规划等方面带来益处。我国虽然只用了三十多年就达到了一些国家耗费上百年的城市化目标，但城市化水平不仅是一个单一的物化指标，更是一种社会、经济、法律共同进步的成果，我国目前在取得一定发展成果的同时仍伴随着许多发展带来的问题。以史为鉴，取精用弘，完善土地管理法律法规作为城市扩张土地利用的依据与保障，增强城市建设规划深度、广度及法律效力，优化改革土地取得与利用模式，完善分税制缓解“土地财政”依赖等，是我国城市化道路上化解障碍和实现长久发展的思路启示。
参考文献：
[1]仇保兴。中国城市化——机遇与挑战[M].建筑工业出版社，2004.
[2]F.R.Steiner, J.Theilacker, ProtectingFarmlands. Westport.CT: Avi Publishing [M].1984.
[3]李茂。美国土地利用规划特点及其对我国的借鉴意义[J].国土资源情报，2009（3）：38-42.
[4]刘晓田。城市化进程中的土地集约利用问题研究[D].中国海洋大学，2010.
[5]C.Badgley, The farmer as conservationist.American Journal of Alternative Agriculture.[J].2003.18（4）：206–212.
[6]王珺。英国耕地保护及对我国城市边缘区耕地保护的启示[J].今日南国，2009（6）：234-235.
[7]孙强，蔡运龙。日本耕地保护与土地管理的历史经验及其对中国的启示[J].北京大学学报（自然科学版），2008（3）：249-256.
[8]金洪云。日本的农村振兴政策[J].中国党政干部论坛，2006（4）：42-44.
[9]徐骏。域外城市化进程中土地取得利用之比较与借鉴[J].沈阳工业大学学报（社会科学版），2009（4）：168-171[10]诸大建， 刘冬华。管理城市成长：精明增长理论及对中国的启示[J].同济大学学报（社会科学版），2006，17（4）：22-28.
[11]魏友谊。当前我国城市土地利用中存在的突出问题[J].淮海工学院学报，2011（8）：76-78[12]刘华。日本科学开发国土资源“小”土地上大作为[N].中国高新技术产业导报，2012-07-23[13]李丕基。城市化过程中的土地制度创新[J].农村经济，2008（4）：96-98.
