营利性养老地产用地问题法律研究
摘 要 通过介绍不同类型养老地产的开发模式和经营模式，对于营利性养老地产用地性质和种类分别进行重点阐释，并结合国内现有的已开发成型的项目案例对养老地产的用地问题加以法律分析，最终得出三个营利性养老地产用地低风险发展方向。
关键词 养老地产 国有出让土地 划拨土地 集体建设用地。
养老地产是养老的社会主题和地产的商业主题相结合的商品，一般也称作老年住宅，它是老年化商品经济时代的产物。随着社会老年人口的增多和经济水平的发展，使得养老地产这种独特的房地产产品日益成为人们关注的焦点。现阶段中国房地产企业、保险公司等民营资本大量注入养老地产领域的开发建设，而其中对于企业前期资金投入影响最为重大的、决定养老地产项目商业模式和融资前景的因素就是养老地产的用地性质。
一、养老地产的开发模式。
（一）公营非营利性养老机构。
公建公营养老院规模相对较小，基本在 2 万平方米以下，绝大多数位于城市中心区，依托成熟地段的商业、医疗配套，以小规模开发及政府适当财政补助。
（二）公建民营非营利性养老机构。
公建民营养老院规模也控制在 2 万平方米以下，绝大多数位于市中心，一般没有自身的大型配套，依赖市中心的商业及医疗设施。主要表现为承租政府的楼宇物业，经营养老机构。
（三）民建民营非营利性养老机构。
民建民营的非营利性养老机构主要分为两类：家庭式养老机构和老年公寓式养老地产项目。
（四）民建民营营利性养老地产项目。
民建民营的营利性养老地产也分为两大类：单一养老主题的大型养老地产项目和结合住宅等开发的组团式养老地产项目。
二、养老地产的经营模式。
（一）销售模式。
拥有产权的养老地产，盈利模式接近普通住宅开发，以销售收入为主要资金回笼渠道。
（二）租赁模式。
1.销售长期使用权模式。
在项目存在不能进行产权销售的实际条件下，采取转让固定年限使用权的盈利模式也是资金快速回笼和项目运营的理想模式之一，在固定年限内，使用权在使用权人死亡后，可以由与死者的有能力提供使用费的近亲属继续使用，但应重新签订使用合同，所有权人也可以调整使用权人。
2.会员制模式。
根据中国传统的消费习惯和置业惯性，增加了记名会员制盈利模式，在交纳一定数额的抵押金购得会员卡，每月交纳一定的管理费的基础上，记名会员卡可以继承和转让。
3.押金模式。
缴纳一定金额的押金后，每月支付一定比例的护理费用。押金分月偿还或到期偿还。这类盈利模式与租赁经营类似，但押金的设置在项目运营前期形成了大额资金的流入，有利于缓解租赁经营的高昂开发成本和财务成本。
4.设施使用费模式。
在不涉及产权的情况下，缴纳一定金额的设施使用费获得入住资格，金额不高，对消费者会产生心理障碍，也无法缓解资金压力，因此这种形式目前逐渐被会员制所替代。
三、养老地产用地性质法律分析。
（一）非营利性养老地产用地性质——划拨土地或者集体建设用地。
运用前三类开发方式开发的养老地产，属于以政府为主要推动力量完成的公益性质的养老机构，在用地性质上一般采用划拨土地或者集体建设用地。虽然老年住区的建筑用途是住宅类别，但非营利性的老年住区从性质上具有福利性和公益性，应当属于“公共管理与公共服务用地”中的“医卫慈善用地”。
（二）营利性养老地产用地性质——出让土地、划拨土地或者集体建设用地。
营利性养老地产主要指养老地产开发方式的第四种，由大型地产公司、保险公司等民间资本为主导开发的以盈利为根本目的的养老机构。
根据公益性所占比例的不同，养老地产的用地性质也存在差异。
1.完全市场行为。
此类型养老地产以中高档的养老住宅和老年公寓居多，经营方式上没有限制。土地性质是国有出让土地。但在用地性质上出现了混乱。现有大型养老地产项目的用地性质有商业用地、住宅用地和综合用地三大类。由于用地性质的不同，导致养老地产的后期经营出现了诸多问题：
（1）住宅性质的用地问题：以北京太阳城为例，在其开发过程中，资金的融资难度是制约其快速盈利的主要障碍，政府认为其是住宅开发项目，没有任何政策扶持；银行认为其是养老项目，没有成熟的项目运营现金流，无法测算收益，存在风险，无法对其提供贷款。导致太阳城只能通过自有资金，分组团开发，10 年时间才达成盈利。
（2）商业和综合用地性质的用地问题：商业用地和综合用地的使用年限分别为 40 年和 50 年，照比住宅用地的 70 年差距甚大。而且《物权法》第 149 条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。所以可见对于商业用地和综合类用地使用年限届满后的自动续期问题法律规定模糊。另外一个不利因素是商业用地和综合类用地的日常生活成本很高，水电费等均按照工商业计价，变相抬高了老年人的生活成本。
2.准市场的行为。
此类型可类比公租房，具有一定的公益性，如果单纯采用国有土地出让的方式获得土地势必会抬高养老地产的价格，使得公益性无法得到保障。针对此类养老地产，可以采用协议出让、划拨土地和使用集体建设用地等多种方式。在经营模式上，由于不具有完全产权，只能以出租的方式获得收益。
（1）协议出让方式。土地价格相对低廉，但这类土地开发的项目绝大多数无完整物业产权，因此物业不能对外出售，只能依靠收取会费、销售长期租赁权等形式获得项目收入，存在资金回收政策风险大、市场接受程度低等情况。
上海亲和源在开发初始得到了上海南汇区政府提供的 50 年产权的公建配套用地，土地获得方式是协议出让，用地性质是工业用地，产权 50 年。《协议出让国有土地使用权规定》（2003）第十六条规定以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。
上海亲和源为了规避因拿地方式导致的对于房产销售的限制而采取了本文在经营模式中论述的会员制模式。但由于产权归亲和源开发商所有，所以当开发商资不抵债时，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第 66条关于“抵押人将已抵押的财产出租的，抵押权实现后，租赁合同对受让人不具有约束力”的规定，银行有权根据已办理登记的不动产抵押权拍卖亲和源的土地和建筑设施。所以，上海亲和源的会员制模式实质上是一种单方面出售房屋使用权的行为，具有相当的法律风险。
（2）划拨用地方式。此类型土地的获得方式为设置为非营利性养老机构后取得社会福利用地。划拨用地没有土地成本，但政府对其局限非常大，包括在产品设计和项目运营方式。且项目无法进行商业化操作，外部资金无法进入，内部资金无法退出。
杭州金色年华老年公寓项目是民营公助的典型代表。先期只支付了政府拆迁、补偿等土地取得费用，后期为了销售物业长期租赁权，向政府补交土地出让金，但也只获得大产权证，无法进行销售。这是因为国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定，用于房地产开发等经营性用地，如需改变划拨土地的用途，必须由政府依法收购或者收回土地使用权后采用招标拍卖挂牌的方式供应和确定开发单位。
（3）集体建设用地。在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡镇政府颁发。乡镇政府发证的所谓小产权房产，实际上没有真正的产权。这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证，购房合同国土房管局也不会给予备案。所谓产权证也不是真正合法有效的产权证。
颐福居·尊长园地块原为集体建设用地，被广州颐德投资管理有限公司租赁改造为养老地产项目。由于一般入住者没有产权，所以其购买的只是使用权。根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一条规定：租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。
四、基于法律角度的养老地产用地低风险发展方向。
（一）政府推出的养老地产专用地。
2013 年 2 月，一宗规划性质为 R2 二类居住用地、C53 休疗养用地的经营性地块成交。该地块是首宗规划为居住、休疗养性质的地块，它以招标形式出让，略低于同期该区域成交的另一宗居住旅游用地。
2013 年 4 月初，北京（楼盘）市国土局公布了 2013 年度国有建设用地供应计划。首次单列养老设施用地计划指标，今年的养老设施用地为 100 公顷。除北京制定的首份养老地产用地计划外，其他城市如上海（楼盘）、深圳（楼盘）、广州（楼盘）、成都等地也提出预留养老用地的相关计划。
以上信息均说明政府在加快养老地产的用地规划进程，而营利性养老地产的用地风险最低最有保障的就是获得政府推出的养老地产专用地。
（二）原有住宅改造。
在上文的分析中可得出通过划拨、协议方式获得的土地，在很大程度上受到政府的很大限制，无法完成市场化操作。所以在土地获取途径上，走市场化渠道是更为明智的选择。但完全的市场化道路必将导致开发成本大幅增高，压缩了利润空间，所以可以选择借鉴国外的养老地产开发模式——对现有的楼房进行改造，使之适合老年人的居住，用最小的成本获得开发养老住宅的功能和效用。
（三）寻找合适的商业用地，售后回租。
这一用地开发模式是借鉴酒店式公寓的经营管理模式。由于完全的市场化道路导致开发成本大幅过高，增加了营利性老年地产的投资风险，而老人多超过 60 周岁，无法进行银行贷款，所以笔者建议采用售后回租的方式进行前期投资风险规避。商业用地不会受到当下限购政策的影响，不会因为房屋所有权和使用权分离而导致所有者无房可住。而所谓的合适的商业用地是指要考虑到老年人对于医疗、环境、交通等特殊需要，这是有别于一般酒店式公寓的地方。
参考文献：
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[6]刘美霞，娄乃琳，李俊峰。老年住宅开发和经营模式。北京：中国建筑工业出版社 2009.
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