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恐怖主义犯罪应对模式研究

作者:臧建国
出处:论文网
时间:2014-09-12

  内容摘要:司法模式、战争模式、治理模式是三种应对恐怖主义犯罪的模式。司法模式把恐怖主义界定为一种犯罪行为。为此反恐是侦查破案与打击犯罪的问题。此模式核心是恢复法律的权威,维护社会治安秩序。战争模式把恐怖主义界定为一种战争行为。为此反恐是打败或消灭敌人、取得战争胜利的问题。此模式核心是打击、歼灭恐怖分子并取得战争胜利。治理模式把恐怖主义界定为国家安全治理方面的缺失、低效或失败及其导致的对民众安全服务的缺失与低效。为此反恐是加强和改善有关恐怖主义问题的治理,以提供更有效的安全服务。此模式核心是塑造一种安全环境。治理模式对于恐怖主义及反恐问题界定不同于战争模式、司法模式。这种界定具有决定性影响。其直接决定这三种反恐模式在视野、目标、思路、标准、力量、措施与手段、时间维度、战略角度、精神层面等方面的不同。

  关键词:恐怖主义犯罪;司法模式;战争模式;治理模式。

  弹指一挥间,“9·11”事件已过了十多年。恐怖主义犯罪活动尽管遇到世界各国的联合抵制和打击,但其发展态势在世界范围内并没有从根本上得到抑制或扭转,而在某些国家和地区却不断呈现猖獗之势。虽然各国的反恐怖政策在涉及的范围、内容等方面存在一些相似之处,但是由于对恐怖主义定义、威胁性质认识的不同,对反恐基本方法与手段选择的不同,再加上其他具体因素,各国或一国在不同时期的反恐思路、政策、对策等方面常常也存在着一定差异。

  为了更好地概括与分析这些不同的反恐做法,笔者将其归类为不同的恐怖主义犯罪应对模式。司法模式、战争模式、治理模式是三种应对模式。

  一、应对恐怖犯罪的司法模式与战争模式。

  (一)概念。

  司法模式又称警察模式,即警察机关、司法机关通过侦查、逮捕、起诉、审判恐怖主义分子,将其绳之以法,投入监狱,将其涉恐资产冻结等方式的应对恐怖犯罪的模式。其主要是把恐怖主义界定为一种严重危害国家安全与社会稳定的犯罪行为。为此,反恐首先是侦查破案与打击犯罪的问题。这种模式的核心是恢复法律的权威,以维护社会治安秩序。战争模式即国家军事力量通过军事打击,将恐怖分子予以完全消灭,将恐怖分子训练营地予以彻底摧毁等方式的应对恐怖犯罪的模式。其主要是把恐怖主义界定为一种战争行为。为此,反恐首先被认为是打败或消灭敌人、取得战争胜利的问题。这种模式的核心是打击、歼灭恐怖分子并取得战争胜利。

  “9·11”事件之前,相对而言,世界各国在应对恐怖犯罪时,司法模式是一种主导模式。20 世纪60 年代末兴起的恐怖主义浪潮一度引起世界范围的震惊与关注,大部分国家在震惊消退后,基本上采用警察与司法机构依据正常、合法的程序来应对恐怖主义犯罪问题,如通过修订相关法律、法规,监视、抓捕、起诉、审判、羁押恐怖分子,取缔和解散恐怖组织等。这些措施在一定程度上取得了一定效果。当然,在那个时期,俄罗斯、以色列等国家的反恐政策也曾接近于战争模式。美国则对于国际、国内恐怖主义采用区别对待的做法。对于在外部的恐怖主义,则被视为国家安全问题。里根政府曾公开宣布恐怖主义是一种战争行为,在“9·11”之前,美国就曾以打击恐怖主义为名发动过多次武力打击。①对于国内的恐怖主义,主要采用司法模式,联邦调查局等是应对恐怖主义的主要机构,特别是在20 世纪80 年代中期,国会通过相关立法,明确将恐怖主义定义为犯罪后,联邦调查局发挥了更重要的作用。

  在冷战结束前,司法模式大体上还是有效和足够的。如在西欧、美国,在司法机构的打击下,许多恐怖分子要么被抓入狱,要么被击毙,要么自杀,要么放弃恐怖主义活动。80 年代后,这些地区内的恐怖主义,特别是本土恐怖主义组织的活动,大多受到了有力的遏制,其影响已大为降低。

  “9·11”事件显示,恐怖主义已经转化为某种战争;恐怖主义虽然被视为是一种犯罪行为,但其不再是普通的犯罪,而是对国际和平、稳定与国家安全有重要影响的犯罪行为。“9·11”后安理会通过的第1368 和1373 号决议,明确宣布恐怖主义对“国际和平与安全构成威胁”,甚至宣布被袭击国(美国)可因此根据“单独或集体自卫的固有权利”采取行动,而援引这种自卫权利无疑就意味着必定会采取战争行动。为此“9·11”事件后,在美国布什政府的全球反恐战争的影响与推动下,战争模式似乎成了世界反恐主导的而又是正确的模式。②。

  (二)两种模式效果的评价。  由此可见,司法与战争这两种模式在看待恐怖主义的角度以及反恐怖主义的目的、依靠力量、方式方法等都是不同的。那么,这两种模式的效果如何呢?

  对于司法模式,罗纳德·科瑞林斯顿认为,这种反恐模式有消除恐怖主义行为合法性、让恐怖主义变成不可接受手段的教育功能;有通过惩罚进行威慑惩戒恐怖分子,感化改造恐怖分子,使恐怖行为体丧失行动能力等诸方面的优点。③事实上,当恐怖主义造成的伤亡或损失及其带来的危害相对有限的时候,对于一个国家特别是一个法治国家来说,用司法模式来应对其境内的恐怖主义,是一个很自然的选择。

  联合国《恐怖主义问题宣言》宣称:“一切形式的恐怖主义,无论何处、何人所为,均是不容辩解的犯罪行为。”从国际层面上来讲,恐怖主义被视为是一种刑事犯罪,就反恐怖犯罪来说,这是一个很大的进步。最初,恐怖主义常常与反帝、反殖民、争取民族解放等联系在一起,为此对于其含义和合法性,不同国家或集团往往存在着较严重的分歧。恐怖主义犯罪往往是出于政治动机的,为此,恐怖分子往往以受到政治迫害为由为自己辩护和寻求庇护。而且,恐怖主义的这种政治性,使其很容易与各种政治斗争联系在一起。一些国家也根据自身利益采取不同的立场,利用恐怖主义或反恐来实现自己的其他目的。加上国际法规定的政治犯不引渡的存在,恐怖分子往往以此为借口不被引渡而轻易可以逃避惩罚。

  这些使得国际合作反恐面临很大困难。将恐怖主义看作是刑事犯罪,并确定了“要么起诉要么审判”的原则,即国家对于其境内的恐怖分子要么按照本国法律对其起诉、审判,要么就引渡到遭受其袭击的国家进行起诉审判,会大大统一国际社会对于反恐怖主义的立场,使恐怖主义失去合法性,并促进了各国在反恐领域上的合作。对于恐怖分子或起诉或引渡,事实上成为联合国反恐公约和有关反恐决议中一再重申的立场与原则。在各个地区的国际反恐合作中,也大都引用了此立场与原则。

  随着恐怖主义威胁的增加,司法模式不再能够有效应对新的恐怖主义威胁。“9·11”

  袭击强烈地显示和证明了这种模式的不足,有力地推动了此后反恐从司法模式向战争模式的倾斜。传统上国家安全事务被置于优先、紧急的地位,一般司法往往不涵盖国家安全领域事务。随着恐怖主义在国家安全议程中的上升,警察与司法机构逐渐让位于传统国家安全的核心手段武力。

  司法模式是一种被动反应式的模式,通常是警察或司法机关在恐怖犯罪发生后才做出的反应,而不是在发生前就积极寻求介入;其行动往往局限于将犯罪分子绳之以法,抓捕归案,恢复原有的秩序。假若恐怖主义威胁十分有限,事后反应还能勉强接受的话,这种模式还可以采用。当恐怖主义威胁十分严重,尤其是当恐怖分子实施大规模杀伤性犯罪行为已造成巨大损失的情况下,这种事后反应的司法模式就不适合了。

  通常在司法程序中对于证据有严格的要求。恐怖主义事件通常都是秘密策划、精心组织的,难以获得相关证据。很多恐怖分子虽然构成威胁,却可能缺乏确凿的证据而无法被逮捕,或即使被逮捕也难以被判刑。出现过恐怖分子被捕后,却因缺乏有力的证据,不得不被释放,释放后的这些人很快又从事恐怖主义活动的不少案例。在正常司法程序中,对于被告或嫌疑人的权利都有严格的保护,如嫌疑人有权利保持沉默,不应受到酷刑等;恐怖分子则容易利用这些权利,阻止司法机构获得对己不利证据;而司法机构通过一些秘密手段或不合法手段获得的证据,在法庭上可能无法使用。

  另外,司法模式还存在其他缺陷:

  首先,司法模式程序复杂,过程漫长,往往持续时间太久,可能无法满足反恐中坚决打击和快速反应的需要。其次,在正常状况下,为了保障公民的权利,法律对于情报机构等情报收集手段、范围、情报共享、情报使用等都有比较严格的规定。有些规定对于及早发现、挫败恐怖主义阴谋和打击恐怖分子是不利的。第三,司法模式对于证据的要求,可能会不利于情报工作。如正常司法中要求证据要有清晰的来源说明、要有证人等,这些可能会造成情报泄露和危及线人的安全。第四,有的时候,为获得更重要的证据,需要与一些犯罪嫌疑人做一定的交易,包括对其不起诉等;或者暂时不对其进行抓捕与审判。司法模式面对这些问题时往往不会考虑这些,从而可能不利于更好地保护国家安全或应对恐怖威胁①。第五,审判与关押恐怖分子可能会带来一些问题。如恐怖分子可能利用审判,大肆宣传其主张,谴责对手。即使被捕入狱,也可能通过发起各种斗争如绝食等,来宣传主张,吸引关注,招募成员,甚至组织策划狱外的恐怖袭击活动。第六,对国外的恐怖分子实施抓捕、审判方面存在一定困难,而引渡就更为困难。

  可战争模式会被认为没有上述缺陷。如果恐怖主义被界定为战争,恐怖分子被作为敌人,就能够直接动用军事力量进行快速、及时和有力的打击,消灭恐怖分子及其设施。这也就没有司法模式中对于证据、程序等方面的要求与限制。另外,战争能够大大震慑恐怖分子及向其提供帮助的行为体,向国际社会彰显反恐的决心与意志,这对于开展反恐动员和增加反恐一方的士气等是非常有利的。

  当然,战争模式也存在不少缺陷:

  首先,战争有巨大风险,包含不确定性。在国内发动反恐战争更多的可能是沦为政府镇压和打击异己力量或实现自己专制统治的借口,而不是真正应对恐怖威胁。纽约、华盛顿等地隐藏着恐怖分子,并且准备实施恐怖袭击,但美国政府因此发动战争,去轰炸这些城市无疑是荒唐的、毫无意义的。其次,战争对于打击恐怖主义来说不是必要的也不是有效的手段。目前恐怖组织已成为一种松散的、分权式的网络水平结构。在这种网状结构中,即使一个环节遭到破坏,其他环节也不会受到影响,因而具有很强的生命力②。第三,政府可能会以处于战争紧急状态为由,侵犯人权、为所欲为、践踏法制,掩盖其他的不当意图与行为。第四,将恐怖分子看作是战士,就会增加恐怖分子及战争行为的合法性,提升其地位和吸引力,给反恐怖一方在抓捕、关押、起诉和审判恐怖分子上制造障碍。第五,导致暴力滥用,带来的伤亡和其它消极后果在一定程度上超过了恐怖主义本身。如近几年有些美军在伊拉克、阿富汗等地屠杀贫民等。滥用暴力往往制造更多的不公、混乱与冲突,导致更多的恐怖袭击。恐怖分子是杀不尽的,相反,残酷地打击甚至可能产生更多的恐怖分子。“9·11”事件之前,阿富汗、伊拉克、巴基斯坦等地发生的恐怖袭击比较少,美国反恐战争后,目前这些国家的恐怖袭击事件约占全世界一半之多。第六,战争模式仅仅看到恐怖分子与暴力恐怖本身,而忽视为什么会出现恐怖活动及这些活动产生、运行和产生影响的环境与条件。这种模式主要关注恐怖分子及暴力活动的打击报复,而不关注在暴力恐怖发生前如何将其制止或从根本上使恐怖分子放弃恐怖活动。第七,恐怖主义威胁长期存在且无法根除。历史经验已经证明,军事干预很少能成功地阻止恐怖主义、终结恐怖主义威胁,只能暂时破坏恐怖组织和相关恐怖主义网络。经常出现的现象是:直接军事干预带来了短期的胜利,但是却在长期内是不成功的,甚至可能带来更严重的危险与威胁③。

  恐怖主义的确已成为国家安全问题,但是这种恐怖主义威胁不同于传统国家安全威胁,而是一种新的国家安全威胁。应对恐怖主义,既不能将其作为一般的治安问题来处理,主要采取司法模式,又不能把它等同于传统国家安全威胁,主要依靠战争模式来应对。

  为此,笔者尝试用治理模式来应对恐怖主义犯罪问题。

  二、恐怖主义犯罪治理模式。

  (一)概念。

  作为对“统治”范式的话语替代,世界银行于 1989 年首次使用“治理危机”一词后,“治理”便作为时兴的话语流行于西方众多的语境之中。正如杰索普所言“过去 15 年来,治理在许多的语境中大行其道,以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦’词语”①。在今天,“治理”一词已在诸多学科中被广泛运用,成为一股普遍的潮流。在讨论、分析全球性问题、国际安全与和平、地区与国家的发展等的时候,“治理”这个概念经常被提到。在这种发展问题与安全问题日益交融的情况下,“治理”在安全领域中开始使用。

  恐怖犯罪的治理模式,即多种或多层次行为体通过政治、经济、社会、文化、司法、军事等领域的措施与手段的协调配合,以逐步消除恐怖主义威胁,塑造一种不利于恐怖主义存在与运行的安全环境的应对恐怖犯罪的模式。在治理模式中,恐怖主义问题被界定为治理特别是国家安全治理方面的缺失、低效或失败,以及由此导致的对于民众安全服务的缺失与低效。为此,反恐就是要加强和改善有关恐怖主义问题的治理,以提供更为有效的安全服务。这种模式的核心是塑造一种安全环境。

  需要注意的是,治理不但包括国内治理,还包括通过外交与国际合作、国际组织等开展的国际治理;不但包括政府对有关恐怖主义的治理,还包括对于政府应对恐怖主义的组织、手段与力量、制度、程序等的内部治理。

  (二)治理模式与司法模式、战争模式之比较。

  前文所述,司法模式把恐怖主义界定为一种严重危害国家安全与社会稳定的犯罪行为;战争模式把恐怖主义界定为一种战争行为。由此可见,恐怖犯罪的治理模式对于恐怖主义及反恐问题界定,是不同于战争模式或司法模式的。这种界定,具有决定性的影响,其直接决定这三种反恐模式在视野、目标、思路、标准、力量、措施与手段等方面的不同。

  首先,治理模式在反恐视野上不同于司法模式与战争模式。

  治理模式认为,恐怖主义及其运行、影响,不能只归咎于某些有恶意的个人或组织以及蓄意实施的暴力行动。恐怖主义产生、运行与影响有着更为广泛、更为深刻的背景。在恐怖主义威胁日益增长的情况下,只是在袭击发生后或事态出现后才作出反应已远远不够;反应仅仅针对恐怖袭击及恐怖分子本身,亦远远不够;从某种角度可以说,袭击发生后,抓获、杀死恐怖主义分子意义不大。故此,治理模式强调反恐的核心在于塑造一种安全环境,并不是仅仅为了惩罚恐怖分子或满足于暂时没有发生恐怖主义暴力。在这种环境下,不仅有利于及时发现、防范、挫败恐怖袭击,而且当恐怖袭击后,能够及时作出反应,尽量将其造成的损失降到最低,并将责任者绳之以法。这种环境下有利于铲除恐怖主义存在的士壤,竭力使各种不满、矛盾与冲突能够得到及时、有效的解决。在这种环境下,政府等机构防范与应对恐怖主义威胁的能力大大提高,国家、社会与人们以更小的代价享受和感受到更多的安全。

  从这些可以看出,相对于司法模式与战争模式来说,治理模式看待恐怖主义及反恐的视野更为广阔,其反恐也更积极主动,更有进攻性。因此,这里的治理,不仅包括对于恐怖主义袭击本身相关问题的治理,还包括对于恐怖主义产生、运作环境的治理;不仅包括对于恐怖主义问题的治理,还包括对政府应对、处理这些问题能力的治理。

  其次,治理模式在反恐目标上不同于司法模式与战争模式。

  治理模式下,反恐追求的目标是减少、降低恐怖主义威胁,提供高效、细致、灵活、友好的安全服务,满足国家和社会在反恐方面的安全需要。为此,治理模式中的反恐不满足于只是消灭敌人,不满足于只是暂时免遭暴力恐怖威胁,也不满足于仅仅是恢复社会治安秩序和惩处恐怖分子。这种模式还强调通过治理,能够获得国泰民安及社会的长治久安,强调以高效的方式获得这种安全。并且,这种模式所带来的消极影响也是最低的,或者说这种服务是比较友好的。如在防范恐怖分子对于城市公交、地铁、轮船、飞机及车站、码头、机场等交通场所的攻击同时,尽可能减少相关措施对于人们出行造成的不便。大规模禁止言论传播、禁止个人流动、禁止集会、游行、示威等措施,短期内有助于抑制恐怖主义威胁,但这种措施无疑是不友好的。灵活、细致要求反恐并不只是满足于国家生存环境不受到威胁,满足于政府可以免遭暴力的威胁,反恐还需要充分关注利益相关方的利益、权利与诉求,尽量满足不同行为体在安全方面的需求。不但要保障人们的生命、财产安全,还需要关注恐怖主义袭击对于人们心理上的冲击,关注人们在相关事件中的知情权等。

  第三,治理模式在反恐思路上不同于司法模式与战争模式。

  在司法模式与战争模式中,恐怖主义问题之所以存在,在很大程度上首先被归结为是因为犯罪分子、敌人等的存在,为此,反恐的核心是要首先战胜、清除或解决这些人员。

  这种更多是基于简单道德判断的思路忽视了恐怖主义是“历史中一个平常的和反复出现的主题”,拒绝承认问题的复杂性。①而治理模式中,承认恐怖主义存在是复杂社会现实的一部分,而不单纯是“黑白”对抗问题。

  治理模式把恐怖主义的产生看作是由多种因素造成的,而并不只是因为某些恐怖分子的存在。因此,反恐并不能仅仅停留在处理这些恐怖分子,更重要的是对影响恐怖主义产生与运作的多种因素的处理。其思路就在于通过治理来塑造一种不利于恐怖主义产生与运作的环境,并获得一种能够有效防范、挫败、处理恐怖袭击的能力。

  第四,治理模式在反恐标准上不同于司法模式与战争模式。

  治理模式中仍然包括对恐怖行为体的抓捕、起诉、审判,甚至包括对恐怖主义行为体的军事打击;但对恐怖主义分子的侦查、抓捕、起诉、审判或是打击、消灭,并不是目的本身。而且,打击恐怖分子只是众多治理手段与方法中的一种;使用何种手段与方法,如何使用这些手段与方法,以及各种手段与方法的优越性等,不是以是否能够消灭恐怖分子为标准,而是以是否能够解除恐怖主义威胁,改善和加强对恐怖主义的治理为标准。治理模式中,反恐行动胜利与否的标准是在整个社会环境中减少了多少恐怖分子滋生的基础,其追求的是降低恐怖威胁、消除恐怖隐患。而影响这种威胁或隐患的因素要远比审判或杀死恐怖分子复杂得多。治理模式认为对于恐怖分子并不是只有打击、消灭一种可能,包括在一定条件下,恐怖分子能够放弃恐怖手段,重新回归正常生活;一些恐怖组织放弃恐怖手段采取合法的和平手段来表达诉求。

  第五,治理模式在反恐力量上不同于司法模式与战争模式。

  治理模式强调多种或多层次行为体的参与、协调与配合。国家仍然是反恐的首要责任者,但是,参与的部门不再仅仅局限于军事部门或司法机构等,而是强调整体国家机构的协作与配合。治理模式还强调企业、科研机构、各种非政府组织、行业协会、宗教组织、社区、公民个人以及其他国家和国际组织在反恐中的作用。对恐怖主义的治理,必定是这些行为体共同参与、协商、合作等的结果。

  第六,治理模式在反恐措施与手段上不同于司法模式与战争模式。

  治理模式中,反恐所使用的措施与手段涉及的领域很丰富。尽管治理模式中,暴力等强制性措施依然是必要的,但是,其优先性与重要性并不总是排在前列。治理模式认为“简单的对策不能构成一项有效的反恐怖主义政策。反恐怖主义政策必须有许多要素。”①治理模式强调多种措施、手段的相互协调、配合作用的重要性。这些措施与手段不仅局限于军事、司法等领域,还涉及政治、经济、社会、科技、教育文化、外交、宣传等很多领域。

  治理模式试图通过这些各个领域中的措施与手段的协调与配合,全面营造一个让恐怖主义威胁及生存空间压缩到最低限度的环境。

  第七,治理模式在反恐时间维度上不同于司法模式与战争模式。

  在时间维度上,这种模式意味着反恐不单是对恐怖袭击等某种紧急事态的反应,不只是包括在这些状态下的一种短期做法。治理模式下,反恐涵盖恐怖袭击发生前、恐怖袭击发生时以及袭击发生后的各个阶段。既包括紧急事态下的某些特殊型的临时措施,也包括大量常态化的日常工作与措施;并且,对于反恐中各种政策的评估既要看到其短期后果还要看到其长远影响。

  第八,治理模式在反恐战略角度上不同于司法模式与战争模式。

  治理模式强调,反恐只是国家或政府面临的诸多问题中的一个问题。因此,其在整个政府议程中的位置、资源的投入、政策等都必须考虑国家整体利益与战略;反恐必须与其他问题上的工作议程相互配合、协调,纳入国家整个战略的统一考虑与统领下。事实上,反恐涉及各种手段、力量与领域,其它问题的治理也必然会影响到对于恐怖主义的治理。

  从国家整体的利益、议程与战略等角度来处理恐怖主义问题,将不仅有助于寻求更丰富、更全面地应对恐怖主义的措施与方法;通过对恐怖主义问题的治理与对其他问题的治理的相互协调、配合,还能够更经济、更有效地应对恐怖主义。而且,只有从这种国家整体战略与利益的角度来考虑和开展反恐,才可以避免反恐行动损害国家在其他方面的利益与战略,反恐才是可持续的。②另外,治理模式强调正如在其他领域的治理一样,政府在反恐上必须遵守相关法律;注意投入与产出的平衡;注意反恐行动与社会的基本价值规范保持一致,并注意反恐行动可能的潜在负面后果。

  第九,治理模式在反恐精神层面上不同于与战争模式、司法模式。

  战争模式中,反恐是基于对恐怖分子的敌视与仇恨,反恐更多侧重的是恐怖分子或暴力出现后的反应。从这方面来看,战争模式是消极的反应式的。而且这种模式往往对于恐怖事件发生前、反恐怖战争结束后的事态较为忽视。因此,它比较狭隘。司法模式也是主要关注事后的反应,故此也是比较被动与消极。而治理模式则把恐怖主义根源看作是不完美的社会现实本身,现实的这种不完美性是一种正常与客观的状态。这种不完美及其负面影响是可以通过适当努力将其降低到最低限度的。如果没有这些努力或应对不当,这种不完美性与其造成的危害是可能大大激化的。因此,治理模式用理性、务实的眼光看待恐怖主义与反恐。

  恐怖主义来源于现实,并且可能会反复出现。治理模式把反恐视为消除恐怖主义威胁增加的因素和已有或潜在恐怖分子的持续竞争过程。为此,治理模式强调反恐是一个持续的连贯努力过程,并要求对于现实与威胁的变化保持时刻警惕,与时俱进,开拓创新,以此在竞争中赢得最大限度的优势。因此在治理模式中,不是坐等恐怖袭击或恐怖分子出现后才做出反应,而且,其反应不只限于只针对这些暴力与行为体,而是采取更积极更全面的做法来应对恐怖主义威胁。

  概而论之,治理模式不是建立在对恐怖主义暴力的打击或这种暴力的暂时性缺失的认知与强调基础之上的。治理模式是建立在对于影响恐怖主义以及其他国家安全问题因素的多样性与复杂性的认知与强调的基础之上的。这种模式主要在于塑造一种社会秩序正常运行的安全环境和培养人们应对恐怖主义威胁的能力。

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