从昆明“3． 01”恐怖事件引申的若干问题探究
内容摘要： 2014 年3 月1 日在云南省昆明火车站发生的恐怖事件造成29 人遇难，143 人受伤。这是继2009 年乌鲁木齐“7·5”事件后，“东突”恐怖组织实施的造成人员伤亡最大的恐怖事件，对社会公共安全造成了严重危害。面对日益猖獗的恐怖活动，除了愤慨、谴责与打击外，更应该反思和反省，在反恐怖的各个环节积极应对恐怖主义的威胁和挑战。
关键词： 反恐怖； 问题； 探究。
2014 年3 月1 日在昆明火车站发生的恐怖事件造成29 人遇难，143 人受伤，这是继2009年乌鲁木齐“7·5”事件后，“东突”恐怖组织实施的造成人员伤亡最大的恐怖事件。面对日益猖獗的恐怖活动，除了愤慨、谴责与打击外，更应该反思和反省！ 在反恐怖的各个环节能否应对恐怖主义的威胁与挑战？ 应当在哪些方面进行调整和完善？ 笔者尝试就若干问题进行探究，以期能对防范和打击恐怖活动，维护国家安全和社会稳定的工作有所帮助和启示。
一、反恐怖立法迫在眉睫。
当前，中国面临的恐怖主义威胁主要是境内外民族分裂势力、宗教极端势力及其他敌对势力实施的恐怖活动，反渗透、反分裂、反恐怖斗争形势严峻。近年来“东突”恐怖组织频繁实施的恐怖活动造成严重的人员伤亡和财产损失，对国家安全和社会公共安全构成巨大威胁。
目前，我国反恐怖立法工作严重滞后，与反恐怖形势需求不相适应，“9·11”恐怖事件后，应国内反恐需要，我国陆续通过了《刑法修正案（ 三） 》（ 2001 年） 、《关于加强反恐怖工作有关问题的决定（ 草案） 》（ 2011 年） 、《刑法修正案（ 八） 》（ 2011 年） ，先后加入了13 部国际反恐怖公约中的11 部。
在狂热的恐怖活动犯罪面前，现有法律的威慑功能显得局限和单薄。一是难以消除恐怖主义孳生根源。二是不能涵盖反恐怖各个环节。三是难以有效地威慑恐怖犯罪分子。如《刑法》涉及恐怖活动犯罪仅局限在（ 第120 条： 组织、领导、参加恐怖组织罪，资助恐怖组织、恐怖活动个人罪） 、（ 第191 条： （ 涉恐） 洗钱罪） 、（ 第291 条： 编造、散布虚假恐怖信息罪） 等条文中，没有把恐怖活动可能涉及的犯罪囊括其中，使得一些恐怖活动（ 劫持人质、劫持飞机、网络犯罪） 只能以其他罪名界定，混同于普通刑事犯罪，无形中削弱了反恐怖的威慑力2001 年以来，《反恐怖法》在各个层面讨论酝酿多年，至今还是“犹抱琵琶半遮面”。由于我国面临恐怖活 动的现实威胁，反恐怖斗争的长期性、复杂性和尖锐性日益突出，推进反恐怖立法、解决反恐怖斗争中遇到的法律问题和实际困难，对于维护国家安全和社会稳定具有重要的意义。
2011 年10 月24 日，公安部常务副部长杨焕宁向全国人大常委会作《关于加强反恐怖工作有关问题的决定（ 草案） 》说明时说，由于现行法律没有对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员的含义作出规定，直接影响到对恐怖活动的打击和对涉恐资产的控制，也影响到反恐怖国际合作。①。
2013 年6 月26 日，公安部部长郭声琨向全国人大常委会作报告时说，现行法律制度尚未完全满足新形势下打击违法犯罪、维护国家安全和社会稳定的迫切需要，没有实践急需的惩治恐怖活动、有组织犯罪和网络犯罪的专门立法。②2014 年人大会议最高人民检察院工作报告新增“反恐”表述，充分说明反恐怖的重要性和紧迫性。尽快出台《反恐怖法》及相关法律法规刻不容缓。
二、规范统一恐怖活动犯罪、恐怖活动组织、恐怖活动人员名称，严格区分恐怖活动犯罪与普通刑事犯罪。
（ 一） 国内对恐怖活动犯罪、恐怖活动组。
织、恐怖活动分子的名称杂乱不一，与反恐怖的严肃性不对称，影响反恐怖国际合作。
据不完全统计，出现在政府公告、领导讲话、职能部门文件、媒体报道中关于恐怖活动组织的名称有： “三股势力”、“疆独”、“疆独”分裂势力、“疆独”暴恐势力、“东突”、“东突独”、“东突”分裂势力、“东突”极端分裂势力、“东突”恐怖势力、“东突”分裂恐怖势力、“东突”极端恐怖势力、“东突”暴力恐怖势力、“东突”极端暴力恐怖势力、新疆分裂势力、新疆暴恐势力、新疆暴恐分裂势力、“疆独”暴力恐怖势力、涉疆暴力恐怖势力……，形形色色，五花八门，既不规范，也不严肃。不明缘由的还以为中国存在多股恐怖势力或多个恐怖组织，容易产生歧义和误解。打击恐怖主义需要国际社会密切合作，恐怖活动犯罪、恐怖活动组织、恐怖活动分子的名称应与国际公约接轨。
2011 年10 月24 日，全国人大常委会第23次会议通过《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》 （ 草案） ，对【恐怖活动】、【恐怖活动组织】、【恐怖活动人员】进行了明确的定义。
既然有法律定义，就应该严格遵照，而不是随意而为。同时，不应该在恐怖活动犯罪、恐怖活动组织、恐怖活动分子名称前加地域限定词，这样容易造成地域歧视，扩大打击面，授人以柄。政府机关、职能部门首先应该规范统一恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员名称，同时引导媒体、社会公众规范统一。
（ 二） 恐怖活动犯罪与普通刑事犯罪有本质区别，不能混为一谈。
恐怖活动犯罪具有特定政治目的。个人或团体因利益纠纷、恩怨纠葛等因素实施的爆炸、纵火、绑架人质、故意杀人、劫持交通工具、投放危险物质、散布虚假信息等犯罪活动，虽然与某些恐怖活动表现形式相同，会对社会造成一定的恐怖效应，但其主观上不具有特定政治目的，不能将其视为恐怖活动。
在恐怖与反恐怖尖锐对立的今天，国家层面的认识必须转变和更新，民族分裂主义、宗教极端思想、政治敌对是孳生恐怖主义的主要因素，与其他因素关系不大。恐怖活动犯罪与普通刑事犯罪有本质区别，不能随意用“严重暴力犯罪”等同或代替恐怖活动犯罪，这样容易混淆两种不同性质犯罪，误导公众。
三、如何应对恐怖活动犯罪的变化。
据新疆自治区公安厅统计，2012 年新疆发生恐怖案件190 余起，绝大多数发生在南疆地区。2013 年以前， “东突厥斯坦伊斯兰运动”（ 东伊运） 曾声明对上海、云南、福建等地发生的暴力犯罪案件负责，但都是虚张声势。但是分析“东突”恐怖组织近年来实施的恐怖活动，可看出“东突”恐怖组织的活动范围与袭击目标发生了变化，活动范围从新疆本地转向国内其他区域； 袭击目标从主要针对特定对象更多转向人员密集、防范薄弱的非特定对象，并造成严重的人员伤亡和财产损失。③ （ 见下图）。
昆明“3. 01”恐怖事件造成众多无辜者受到伤害，也让其他地方的人们感到不安，下一次恐怖袭击事件会发生在哪里？ 该如何防范和应对？ 相对新疆、北京等地严密的安全防范措施，国内其他地方显得薄弱，公众缺乏安全防范意识。“东突”恐怖组织极有可能会继续在新疆以外地区策划恐怖袭击事件，这就给国家安全和社会公共安全带来新的挑战。完善反恐怖机制，强化防范措施，增强公众风险防范意识成为当务之急。
昆明“3·01”恐怖事件是“东突”恐怖势力精心策划、有组织、有预谋的恐怖活动。从空间特征分析，选择地点———远离新疆千里之外的昆明； 针对目标———人流量大的火车站，不仅容易造成重大伤亡，而且能产生严重的恐怖效应。
从时间特征分析，全国“两会”召开在即———重大活动期间容易造成轰动效应； 晚上9 时20分———警方和公众的防范相对薄弱。
事件发生后，习近平指出，“要深刻认识反恐形势的严峻性复杂性，强化底线思维，以坚决态度、有力措施，严厉打击各种暴力恐怖犯罪活动，全力维护社会稳定，保障人民群众生命财产安全。”李克强指出， “各地公安机关要加强治安防控措施，做好人群密集的公共场所防范工作。”① 2014 年3 月16 日，公安部部署全国公安机关加强社会面巡逻防控，实行武装巡逻、动中备勤的常态化。做到快速反应、高效处置。“对公然行凶、危害公共安全的严重暴力犯罪分子，要依法采取坚决果断措施及时处置。”鉴于危害恐怖活动犯罪后果的严重性，事后惩罚不是目的，事前防范才是根本。强力部门要加强对政府机关、重要公共场所、医院、学校、幼儿园、机场、车站、码头、公园、繁华街区、旅游景点、油气站及其它场所的安全防范，防止恐怖活动犯罪造成灾害性后果。此外，在重大会议、活动、体育比赛和节日期间，必须加强安全防范工作，防止恐怖活动犯罪发生。
四、在反恐怖行动中注重情报引导侦查的效应。
恐怖活动组织为使恐怖活动实施成功，往往都有一个策划、预谋、准备过程。
思想准备—→干不干？ 针对谁？ （ 制定行动计划）人员准备—→谁去干？ （ 选择行动人员）方法准备—→怎么干？ （ 掌握相关技能、实地考察目标、准备逃避方法）物资准备—→用什么干？ （ 获取活动经费、制造和取得作案工具）如果能在恐怖活动预谋过程中，及时获取相关情报线索，对于有效预防与打击恐怖活动犯罪具有至关重要的作用。2013 年8 月，国家反恐怖工作领导小组第一次全体会议上即明确强调，坚持打早打小、露头就打原则，按照积极预防、综合治理方针，全面落实反恐怖斗争的各项措施，最大限度地将暴力恐怖活动摧毁在行动之前，最大限度地消除暴力恐怖主义的现实威胁，最大限度地铲除滋生暴力恐怖活动的土壤。
实践证明，最好的反恐怖手段是预警。及时掌握有关恐怖活动的情报和线索是取得反恐怖斗争胜利的关键。因此，加强反恐怖情报工作，建立和完善情报预警机制，提高情报搜集和分析处理能力，对境内外（ 有现实危害或潜在危害）的恐怖组织、民族分裂势力、宗教极端势力及其他敌对势力开展侦察调查，及时获取情报线索。一旦发现有从事恐怖活动嫌疑的对象，立即进行严密侦控，监视其一举一动，掌握其一言一行。做到敌动我动，先发制敌，才能为防范、处置恐怖袭击事件提供强有力的保障。
五、反恐怖机制的确立和完善。
反恐怖是一项长期性、复杂性、尖锐性的系统工程，如果反恐怖机制不健全，反恐怖预案流于形式，反恐怖情报预警机制不完备，危险物品管制存在漏 洞，没有快速高效的反恐怖力量，都可能加剧恐怖活动犯罪的危害。反恐怖必须坚持专门工作与群众路线相结合，形成职能部门分工负责、公众积极参与的综治格局。亿万双警惕正义的眼睛，守护亿万人的幸福安宁。只有全社会共同参与、密切配合，才能切实保护国家安全和社会公共安全。
根据当前形势需要，必须尽快完善反恐怖机制：
（ 一） 以“国家安全委员会”为龙头，统筹国家反恐怖工作。
反恐怖涉及多个系统、多个部门职能。我国目前的管理体制系统独立、条块交叉，人权事权分散，缺乏国家层面的指挥协调机构。调动相关人力物力需多方请示审批，已完全不适应对恐怖（ 危机） 事件的防范和处置。1997 年曾提出成立国家安全委员会的方案，但未能实施。2013 年十八届三中全会决定成立国家安全委员会，对健全公共安全体系，完善国家安全体制和国家安全战略，具有划时代的重要作用。建议在国家安全委员会（ 设立省级机构） 统一部署下，指挥、协调军队、安全、公安、武警、交通、卫生、民族、宗教、民政、新闻等职能部门行动，形成反恐怖合力。
（ 二） 制定处置恐怖事件应急预案并通过演习检验可行性。
第一，针对频繁发生、危害突出的恐怖活动设计针对性演习，检验指挥机制、处置能力及装备情况。第二，恐怖事件发生后，迅速开展现场处置和救援，最大限度减少人员伤亡、财产损失和社会影响； 第三，采取一切有效措施，尽快查清事件真相，依法惩治恐怖分子，摧毁恐怖组织；。
（ 三） 完善社会防控措施，规避反恐怖“软肋”。
六、在防范和处置恐怖事件中凸显反恐怖力量的效能。
国际反恐怖实践证明，特种力量是震慑犯罪的锐利武器，是维护国家安全的重要保障。一些国家的特种力量如“阿尔法”、“野小子”、“海豹”、“三角洲”、GSG － 9 等具备装备精良、技能全面、快速反应的特点，在恐怖事件发生后，或解救人质，或迅速平息事件，适应全天候作战要求。当前，我国反恐怖力量素质不高的短板在一些突发事件的处置过程中充分显露，如决策不当、训练不足、装备缺乏等。加强特种力量建设和训练，保 障在应对恐怖事件中发挥作用，是当前和今后必须高度重视的重要工作。
2014 年“两会”武警部队副司令员薛国强透露，2013 年武警部队处置恐怖案件和严重暴力犯罪105 起，捕歼、捕获1728 人。武警部队国家级反恐怖力量有“雪豹”突击队、反劫机特种大队； 省级有特战中队； 地市级有特战排；县级有机动班。① 此外，还有军队、公安机关的多种、多支特种力量。如何有效配置和使用现有的特种力量，是值得深入研究和探索的重要课题。这些特种力量主要部署在城市及相关地区，负责保卫重点要害部位和场所。可是一旦周边地区发生恐怖袭击事件，其是否具有快速反应的能力？ 是否具有应对和处置恐怖事件的能力？ 是否具有当机处置的权限？ 还是与过往一样，需要经过层层请示和审批后才能行动？ 还是只能在演习场上发挥作用？ 这些都是关键因素，如果不完善和强化，会严重影响反恐怖行动的顺利进行。
此外，强化反恐怖人员素质同样是不可忽视的关键因素，反恐怖行动具有时效性、对抗性特点。要在瞬息万变、针锋相对的生死较量中取胜，反恐怖人员除掌握先进装备和多种技能外，还必须具有坚定信仰、强健体魄、敏锐判断力和丰富实战经验。
纵观国际反恐怖经验及教训，反恐怖人员需要在严酷环境下沉着冷静地分析和处理情况，是对体力、精力、智力极限的挑战。由此，反恐怖人员的训练必须突出高难度、高强度、适应实战的特点，训练科目包括： 忠诚纪律教育、体能体质训练、心理素质训练、语言技能训练、生存能力训练、器械技能训练、作战技能训练、团队战术协作等方面。
七、对社会公众和媒体进行反恐怖引导和教育。
（ 一） 旗帜鲜明地阐明中国政府的反恐怖立场。
中国政府反对一切形式的恐怖主义，无论恐怖主义发生在何地、针对何人、以何种方式出现，国际社会都应共同努力，坚决予以谴责和打击； 打击恐怖主义要遵守《联合国宪章》的宗旨和原则及公认的国际法准则； 反对将恐怖主义问题和特定的宗教或民族相联系； 反恐怖必须标本兼治； 不能对打击恐怖主义采取双重标准。
联合国主导制定的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》等13 个反恐怖国际公约明确指出：
一切恐怖主义行为、方法和做法均为无可辩护的犯罪，在任何情况下都不可引用政治、思想、意识形态、种族、族裔、宗教或其他类似性质的考虑因素为其辩解。
（ 二） 强化社会宣传和教育。
针对当前公众普遍缺少防范意识和安全知识的现状，通过各种形式和渠道开展防范恐怖活动的安全教育和应急自救知识学习，指导公众如何发现可疑迹象并及时举报，调动公众参与反恐怖斗争的积极性； 指导公众在面对恐怖袭击时采取正确措施规避危险，掌握紧急情况下自救和互救知识，最大限度地降低危害程度。
八、正确认识和应对当代民族、宗教问题（ 一） 必须认识到民族问题是客观存在的社会问题……民族问题贯穿于民族存在和发展的始终，并随社会的发展而变化，在不同的历史时期有着不同的内容。民族问题发展到一定阶段就可能演变为民族分裂主义。民族分裂势力主要通过政治诉求、暴力活动甚至武装对抗手段达到其政治目的，危及国家安全。
必须清醒地认识到，民族问题是客观存在的社会问题，任何历史时期、任何国家、任何社会制度都存在不同形式的民族问题，回避、人为淡化解决不了问题，只有承认民族问题的存在，正视民族问题的存在，客观地认识和看待民族问题，才能从历史和现实的经验教训中汲取处理民族问题的方法和途径。
还必须认识到，在发展经济的同时，决不能忽视文化因素。经济发展固然可以减少一些社会问题，却不能完全消除民族分裂主义，不能寄希望于用经济援助解决一切民族宗教问题。必须高度关注由于文化异化、信仰缺失和道德沦丧导致极端宗教主义乘虚而入带来的后果。国内一些地区，极端宗教组织向青少年灌输极端宗教思想，宣扬“圣战”、“殉教”，煽动宗教狂热和民族仇恨，策划实施暗杀、爆炸等恐怖活动，甚至发动自杀式恐怖袭击，后果已经显现出来。
2014 年3 月16 日，《环球时报》邀请12 位在北京的新疆维吾尔族同胞，请他们对在北京的生活、各自的困惑以及反恐形势畅所欲言。①热汉古丽（ 女，44 岁，民族文化宫信息中心副主任、副编审，来自乌鲁木齐） : 对民族政策，该保留的要保留，该调整的要调整，该取消的也要取消。像一些地方仍实行“两少一宽”
政策（ 上世纪80 年代提出的“对少数民族犯罪分子要少捕少杀，在处理上要尽量从宽”） ，就应取消。法律面前，人人平等。犯罪了就该抓，该枪毙的枪毙，不能因为是少数民族，犯法了不抓，还说是国家优待政策。这会养成一些人的恶劣习惯。
阿布拉（ 男，32 岁，《中国穆斯林》杂志社编辑，来自和田） : 要解决民族问题，必须要利用好爱国人士和宗教人士，民众思想才不会被极端宗教思潮占领。
多鲁洪（ 男，41 岁，民族出版社音像部副主任，来自库尔勒） : 到现在为止，在任何一次恐怖事件中，没有一个维吾尔族的爱国宗教人士、知识分子和党员干部参与的，基本上都是社会上的闲杂人员。所以怎么发挥维吾尔族干部、爱国宗教人士等的作用很关键。
历史证明，维护国家统一是处理民族宗教问题的前提。正确认识和处理民族宗教问题，必须坚定不移地坚持“国家利益至上”原则，决不允许任何人以任何理由危害国家安全、践踏法律尊严。任何民族，任何宗教，都不允许违反国家法律，危害国家安全。
（ 二） 尽快完善相关立法。
根据形势发展需要并借鉴国外经验，应尽快制定颁布《民族法》、《宗教法》、《宗教事务管理法》、《反渗透法》、《反邪教法》、《民间非政府组织管理法》、《群体性事件处置法》等相关法律。缺少这些重要领域的立法，与中国国际地位不相称，也不符合依法治国的精神。
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