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东莞市推进流动人口融入城市社会的探索与启示

作者:孙霄汉
出处:论文网
时间:2014-10-13

  [摘要] 东莞市是一个典型的流动人口占多数城市,流动人口社会融入面临着艰巨的任务。近些年来,东莞市在推进流动人口融入城市社会方面进行了多方面的探索,取得明显成效,被有的媒体称为流动人口服务的“东莞模式”。通过对东莞推进流动人口融入城市社会的相关政策措施进行梳理,总结其改革成效与经验,将对我国城市化进程有所启示。

  [关键词] 东莞; 流动人口; 社会融合; 社会管理创新。

  一、背景。

  随着我国工业化和城市化的快速推进,大规模的人口流动成为一种常态化、普遍化的社会现象,流动人口已经成为城市建设的重要力量和城市生活的重要群体。但由于我国户籍制度及其衍生的教育、医疗、就业等制度改革滞后,流动人口大多仍游离于城市社会之外,形成了城市人口的“二元结构”现象。推进政策和体制创新,加强对流动人口的服务管理,引导流动人口有序融入城市社会,是构建和谐社会的题中之义,也是新时期社会管理面临的重要任务。

  广东省东莞市地处我国改革开放前沿,是全国流动人口最活跃、规模最大的城市之一。进入21 世纪后,东莞在推进经济与产业结构调整的过程中,社会结构和利益格局也正在发生着重大变化,包括流动人口在内的多元化的社会阶层和利益群体正在形成,渴望融入社会的愿望与户籍等隔离的现状之间的矛盾进一步凸显,探索和推进流动人口融入东莞城市社会的实践显得更加重要和紧迫。

  特殊的产业结构、特殊的人口结构使得东莞流动人口融入城市社会问题面临着更加艰巨的任务和特殊的压力。东莞走的是一条农村工业化的道路。改革开放之初,得益于与港澳等地历史人文联系和特殊的区位优势,东莞成为港、台等地产业转移的重要承接地,大量流动人口进入东莞各镇村、社区所在工厂,全市人口规模快速扩张。2012 年底,东莞常住人口829. 23 万,户籍人口187. 02 万,而流动人口最高峰值曾达到1000 万以上,接近广东全省流动人口总量的三分之一。流动人口大大超过户籍人口规模,形成特殊的“倒葫芦型”结构。从产业结构看,东莞以制衣、纺织、服装、家具、鞋业等传统制造业为主,20 世纪90 年代后兴起的机电、电子等产业也主要以加工贸易为主要形式,都属劳动密集型产业,因此,流入东莞的务工人员文化程度相对较低。同时,东莞流动人口来源构成多元而复杂,涵盖了全国31 个省( 市、区) ,民族构成也包含了我国全部56 个民族。特殊的人口结构也导致东莞特殊的文化生态。人口是文化的重要载体,不同的群体有着不同的经济状况、生活方式、价值观念等,这些来自不同地域、不同文化背景的流动人群,在较短时间内涌入东莞,他们对城市的认同感、归属感还不强,文化与价值观念冲突难以避免。近些年来,流动人口又出现一些新的变化,“80 后”、“90 后”逐渐成为东莞流动人口的主体。这些新生代流动人口的利益诉求更加多元,更向往都市的生活方式,渴望融入城市社会,成为真正的“市民”,他们对就业岗位、生活环境、城市公共服务以及人际交往等方面有更高的要求和期待。

  总体看来,东莞流动人口与户籍人口规模结构倒挂,给政府公共服务与管理带来了巨大的压力; 流动人口文化程度较低,适应城市生活的自融入能力较差; 流动人口多元复杂,文化整合有限,增加了社会融合的难度。而不论是从推进东莞产业转型升级、保持经济持续发展的角度,还是从加强社会管理、提升社会建设水平的角度看,东莞必须推进流动人口有序融入城市社会。基于此,东莞确立了推进流动人口融入城市社会战略目标,并通过一系列改革创新消除体制性障碍,社会融合取得显著成效。

  二、主要做法。

  1、提炼城市精神,确立融合理念。一是在全社会范围内开展城市精神的大讨论活动。推进流动人口融入城市社会,必须克服社会群体之间特别是户籍人口与非户籍人口之间的排斥意识,这就需要在全社会形成相互包容、相互理解、相互尊重、和谐共生的城市文化与城市精神。为此,2006 年初,东莞在全市范围内开展了“东莞城市精神”大讨论活动。由市文明委负责组织,在全市专家层面、媒体层面和市民层面组织开展了历时10 个多月的大讨论。通过座谈会、征文、理论研讨等形式,收集到专家论文150 多篇,社会意见3000 多条。并先后两次通过市几家新闻媒体向社会公开征集“东莞城市精神”表述词,共收到表述词200 多条,最终把“海纳百川、厚德务实”确定为东莞的城市精神。这一概括与东莞位于珠江口濒临大海这一区位特点吻合,体现了开放的气魄和包容的胸怀,更彰显出东莞推进流动人口社会融入的政策和文化取向,得到了市民的普遍认同。二是改变对流动人口的歧视性称谓。在相当长一个时期里,东莞的流动人口多被称为“外来工”或“打工仔”、“外来妹”等,更有少数人把流动人口称作“捞仔”、“捞妹”的。这些称谓明显带有对流动人口不尊重或歧视的倾向,也是流动人口融入城市的障碍。为此,2007 年,东莞市又组织开展了对流动人口新称谓的大讨论。经过广泛征求社会意见,最终确定将“新莞人”

  作为全市外来务工人员的正式称谓。以上活动通过政府主导,学界讨论、媒体宣传、群众广泛参与,在全市形成了浓厚的阶层和谐包容、流动人口与户籍人口相互融合的社会和文化氛围。

  2、创建专门机构,加强融入统筹。流动人口的社会融入是一项系统工程,对流动人口的服务管理涉及多个部门,需要加强政府统筹,整合各方力量和资源。为此,东莞在全国率先成立了流动人口服务管理的机构———东莞市新莞人服务管理局( 以下简称“新莞人局”) ,确定为市直正处级单位,负责统筹协调与流动人口服务管理相关的教育、医疗、社保、公安、计生等多个部门开展工作; 同时在所属32 个镇( 街) 分别成立“新莞人服务管理中心”,在全市626 个村( 社区)相应成立“新莞人服务站”。目前,东莞市新莞人局编制为28 人,各镇( 街) 新莞人服务管理中心定编425 人,村( 社区) 新莞人服务站招聘管理人员5400 多人,形成了对流动人口服务管理比较完整的政府网络系统。新莞人局及其系统成立以来,通过多种方式为新莞人提供服务和帮助。如新莞人局和全市各镇( 街) 共开通了33 条针对流动人口的服务热线电话,为遇到困难的新莞人提供多种服务和帮助,有人因此把这个机构称为新莞人的“娘家”。

  3、创新融入制度,克服体制障碍。为克服流动人口融入城市社会的体制障碍,解决与流动人口相关的重要民生问题,东莞市进行了以下重要制度创新实践。一是推进户籍制度改革创新。制定了《东莞市积分制入户暂行办法》,按照“条件准入”和“积分管理”相结合的办法,对流动人口入户实现常态化管理,常年接受流动人口申请报名。在此基础上,逐步推动统一入户途径,将东莞现行的见义勇为好市民入户、体育人才入户、新莞人作家及艺术家入户、“两新”组织优秀共产党员、“两新”组织优秀党组织书记入户政策统一纳入了积分制入户申请及管理流程,为各阶层流动人口通过落户形式稳步融入城市社会提供了接口和通道。二是探索积分制公共服务模式。

  将各级政府及部门面向流动人口提供的相应公共服务资源纳入积分制服务体系。通过设定相应的积分标准和条件,对在东莞就业、经商的流动人口的各项指标进行积分登记,根据积分结果,向流动人口提供相应的公共服务。从2012 年起,东莞将流动人口子女积分制入学纳入积分制公共服务体系,并实行“新莞人服务管理部门一口受理,各职能部门并联审核,教育部门统一安排入学”

  的工作机制。2012 年共受理11387 份申请,录取并安排9540 名流动人口子女到公办学校或政府购买学位的民办学校就读。三是制定相关配套政策。近年来,东莞市出台《中共东莞市委市人民政府关于进一步加强新莞人服务管理工作的意见》等文件,对改善新莞人居住条件、促进新莞人就业、对遇到特殊困难的新莞人实施帮扶救助、推进新莞人社会自治等多个方面进行规划部署,以解决流动人口融入城市社会中遇到的困难和问题,取得明显成效。

  4、实行服务普惠,强化融入保障。为提升对流动人口的公共服务水平,东莞建立起了流动人口服务管理工作经费保障机制,把流动人口与户籍人口的公共服务经费一道纳入财政年度预算,并针对流动人口的特殊需要,确定专项支出项目。一是实现流动人口与户籍人口同等对待。如东莞在社会保障方面实现了“三个突破”,即突破职工户籍界限,将外来务工人员全部同等纳入医保体系; 突破农( 居) 民户籍界限,将农( 居) 民纳入保险体系,并同等享受待遇; 突破就业人群与非就业人群界限,建立城乡一体化的社会基本医疗保险体系,在此基础上将流动人口与户籍人口的医疗、失业、工伤、生育等保障实现“四个统一”,即统一管理、统一制度、统一缴费标准、统一经费使用。二是开展公共就业培训服务。对流动人口职业培训费用实行政府、用人单位和劳动者三方分担,政府对培训费和职业技能鉴定费实行定额补贴,不足部分分别由用人单位承担70%和个人承担30%。建立和完善就业登记管理系统,实现对流动人口的就业失业登记动态管理。

  三是加强公共卫生服务。在东莞,各类法定传染病监测、报告、疫情调查处理已实现常住人口全覆盖,全市适龄流动人口子女均能免费接种第一类疫苗,并在市内工厂、社区等流动人口聚集场所开展健康教育。四是向流动人口开放公益性文化场馆,组织多项以服务流动人口为主的文化活动。东莞市属博物馆和社会机构所办29 家博物馆、群众艺术馆、岭南画院、莞城美术馆和各镇( 街) 文广中心等均免费向流动人口开放。近年来,还组织了新莞人美术摄影大赛、新莞人服务日、送图书送电影送文艺演出到社区与企业等文化体育活动。2012 年原国务院总理温家宝考察广东时曾深入到东莞市南城区宏远社区,与在社区图书阅览室学习的外地来莞务工人员亲切交谈,对东莞提供流动人口公共文化服务工作充分肯定。

  5、重视社会参与,拓宽融入渠道。一是推进流动人口的政治参与。主要措施包括: 面向流动人口公选聘任团市委专职副书记、市总工会和市妇联专职副主席; 在流动人口中发展党代表、人大代表、政协委员,创建新莞人座谈会制度,畅通政府与流动人口的沟通渠道; 邀请流动人口参加法院庭审听审、评议、座谈活动,提高流动人口参与司法监督的社会责任感和市民归属感。二是推进企业和社会组织参与社会管理与服务。主要措施包括: 培育发展异地商会,支持其建立流动人口服务组织。目前已有东莞市湖南娄底商会等5 家异地商会建立了在莞人员服务站或互助会。引导企业参与社会服务。通过租赁、购买服务等形式,鼓励和引导社会力量、民营资本参与出租屋视频监控建设、流动人口人身意外保险推广、综合服务小区创建、专列返乡、温暖关爱活动等。

  三是探索新莞人自我服务模式。吸纳流动人口参与社区事务管理,把流动党员纳入社区基层党组织管理,试点建设流动人口自治小区。四是创建“社工+ 志愿者”服务模式。通过发展壮大专业社工和志愿者队伍,引导各级党团员、公务员、社区居民、流动人口主动参与各类志愿服务。6、创新管理方式,夯实融入基础。一是加强对流动人口的信息采集管理。按照统一采集、统一录入、逐步扩充的原则科学采集和管理流动人口信息,推动公安、社保、计生、人力资源、新莞人服务管理等部门信息系统互联互通和信息资源共享,构建全市统一的流动人口信息共享平台,克服了信息多头、重复采集的问题。二是推进出租屋档案规范化建设。按照“一户一档”的要求,对出租屋档案进行重新编号、整理归档,实现档案资料检索、查询和统计电子化。三是推广居住证并拓展其功能。公安部门累计制发居住证560. 5 万张,基本实现了流动人口全覆盖,并指导、督促出租屋主、用工单位及时登记流动人口相关信息,安装流动人口自助申报系统2. 4 万多套。

  为拓展居住证功能,全市共安装居住证功能加载机216 台、城市公交车载终端907 个。四是加快综合服务小区建设。在流动人口比较集中的居住区域建设新莞人综合服务管理小区,实行半封闭式管理,为流动人口提供代缴税费、就业中介、法律援助等多项服务。

  三、成效。

  经过近年来的努力,东莞推进流动人口社会融入的改革系列政策措施取得明显成效,东莞户籍人口对流动人口的接纳度与户籍人口对城市的归属感同步增强。社会融合程度的提高,有效地改善了东莞的社会环境,提升了社会建设的水平。

  1、流动人口收入水平逐年增加。为适应东莞产业结构调整和社会融入的需要,近年来东莞市不断调高企业职工最低工资标准,2013 年5 月1 日又将最低工资标准提高到1310 元/月,相比2003 年增长了292%。与此同时,流动人口的实际收入也有大幅度提高。目前,东莞一般“普工”

  的月收入都在2000 元以上,技术工人平均超过3000 元。另据有关资料,改革开放30 年,流动人口通过邮政汇款等方式从东莞汇出资金4000 多亿元。许多外来务工人员在东莞这片热土上创业打拼、白手起家、生根发展,造就了像步步高电子、以纯服装等一批知名企业。经济收入的增加有力推动东莞流动人口的经济融入。

  2、流动人口政治参与度显著提高。通过推进流动人口政治参与改革,东莞已有3 名非户籍人士通过公选分别被聘任团市委专职副书记、市总工会和市妇联专职副主席,53 名优秀外来务工人员通过公开选拔到基层部门担任公务员和事业单位职员,有1 名外来务工人员当选全国人大代表,1 名外来务工人员当选省人大代表,3 名外来务工人员当选市人大代表,1 名外来务工人员当选省党代表,17 名外来务工人员当选市党代表,5 名外来务工人员当选市政协委员。流动人口参政议政的渠道宽了,方式多了,平台大了,政治参与的积极性有也大大提高了。

  3、流动人口对城市的归属感显著增强。共同的社会和文化生活必然能够增进不同文化背景的群体交流、了解和认同,进而促进城市的社会与文化融合。近些年来,在东莞市大力推进公共文化建设实践中,流动人口与户籍人口共同享受着政府的公共文化服务,相互的了解与认同不断增加,特别是政府针对流动人口推出的一些特殊服务和关爱政策,温暖着流动人口的心,使得流动人口对城市的归属感逐步增强。

  4、社会保持和谐稳定。规模庞大的流动人口进入,使东莞社会治安很长时间内面临着巨大的压力,也一直是社会关注的热点问题。为此,东莞市委市政府连续几年把社会治安列为年度“十件大事”之首来抓,而随着流动人口社会融入步伐的加快,社会融合水平的提高,社会各阶层相互认同感不断增强,社会矛盾得到缓和。在政府普惠式公共服务水平不断提高、处理社会矛盾和突发事件的机制不断健全、不同社会群体间的体制鸿沟渐次消除、流动人口对城市归属感不断增强等多重因素作用下,东莞社会治安压力得到减缓,治安形势明显好转。调查显示,东莞市民对治安状况的满意度已从2006 年的43%提升到2011 年的90. 2%。即便在经历国际金融危机一些企业破产过程中,东莞也未发生大的群体性事件和社会动荡,社会保持和谐稳定,为东莞产业升级和经济社会转型提供了重要条件。

  东莞流动人口的社会融入取得的成效也引来了各方关注和好评。近年来,一些媒体纷纷对东莞市的流动人口服务管理工作经验进行了报道。据不完全统计,仅2011 年和2012 年, 《人民日报》就分别做过两次题为《广东流动人口服务的“东莞模式”》、《东莞促进流动人口社会融合:

  本地人外来人都是一家人》的专题报道; 《新华日报》、《中国文明网》、《人民网》、《南方日报》

  等媒体也多次报道了东莞流动人口融入城市的相关做法与经验; 在一些机构的评比中,东莞获得了许多相关荣誉,如2012 年东莞获得“中国制造业最优投资环境城市”、“中国十佳宜业城市”等荣誉称号,并蝉联“全国文明城市”。

  四、启示。

  加强对流动人口服务管理、促进流动人口融入城市社会,是我国改革开放中出现的新问题,由于我国相关法律制度建设相对滞后,需要全国各地在实践中大胆探索、先行先试。从东莞推进流动人口的社会融入实践可以得到以下启示:

  1、推进流动人口的社会融入必须坚持服务优先。社会管理,说到底是对人的管理和服务。相对户籍人口而言,流动人口的经济地位、社会关系处于弱势,要推进其融入城市社会,流入地政府和社会必须改变重管理、轻服务,重义务、轻权利,重贡献、轻回报的思想,坚持服务优先,在充分了解他们的处境、困难的基础上,尊重他们的合理诉求,切实解决流动人口最关心、最直接、最现实的问题,保障其合法权益。东莞流动人口的社会融入之所以取得明显成效,得益于近年来东莞市各级政府针对流动人口出台的多项服务性、关爱性措施,让流动人口真切地感受到了政府对他们真诚服务的态度; 同时在政府的引导下,整个社会形成了一个对流动人口关心帮助的大氛围。

  2、推进流动人口的社会融入必须大胆进行体制制度创新。我国流动人口管理相关制度尤其是户籍制度滞后于我国城市化发展步伐是一个不争的事实。这就必须通过体改革和创新,以克服流动人口融入城市社会的各种体制障碍。东莞作为全国改革开放的先发地区,城市化发展的要求、现代社会管理的客观需要,与传统管理体制的矛盾突出。在这种情况下,东莞市坚持先行先试,在机构设置、户籍制度、义务教育制度、社会保障制度、就业服务制度等多个方面大胆尝试,创建了新的管理制度和模式,不仅有效克服了东莞流动人口融入城市社会的许多现实障碍,而且为全国其他地区的改革提供了可资借鉴的宝贵经验。

  3、推进流动人口的社会融入必须坚持促进社会公平。社会公平是社会和谐的基础。改革开放以来,我国经济体制和利益格局发生了深刻变化,不同社会群体利益差别越来越大,由于相关利益协调机制不健全,使得我国一些领域和一些方面出现了社会不公,这是我国社会矛盾凸显的重要原因。东莞作为我国工业化城市化快速推进的典型城市,其规模庞大的流动人口在为城市经济社会发展做出重要贡献的同时,需要政府和社会保障其合法权益,得到社会的公平对待,否则,他们要么产生消极对抗情绪,要么选择“用脚投票”。东莞市政府推进公共服务普惠化的改革措施,不断提高基本公共服务均等化水平,让流动人口对城市的归属感不断增强,这是东莞社会融入度能够持续提高的重要条件。

  4、必须重视流动人口的社会参与。社会参与不仅是流动人口社会融入的标志,也是其融入城市社会的途径。流动人口主动参与城市社会的管理,表明其有融入的主观意愿。另一方面,流动人口融入城市社会,不能只是停留在观念层面,也不能仅仅局限于为他们提供物质上的帮助,而应当使其成为社会治理的主体。东莞市通过相关制度改革创新探索,让流动人口代表可以进入城市社会的管理层、成为公共部门的工作人员,这不仅拓展了流动人口利益诉求表达的重要渠道,而且让流动人口切实感受到,他们也已成为城市社会的主人。

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