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中西部山区城镇化研究

作者:贺东航
出处:论文网
时间:2014-10-29

  摘要:中国城镇化是一个系统工程,其实质是实现农村人口由第一产业向二、三产业的转换过程,也是农民向市民的身份转变过程。中西部山区城镇化必须依靠现有条件,发挥好“三好三特”的山区优势,做好顶层设计,实现“双轮驱动”战略,需要在“地、财、人、治、路”等五个方面实现“破题”,创新户籍制度、农村土地流转机制、产业发展机制、镇村治理机制等,创造山区城镇化的动力机制,以外力促内生型发展,实现城镇功能定位和产业调整的统筹规划,走一条有中西部山区特色的城镇化道路。

  关键词:中西部山区;城镇化;农村改革。

  新一届政府工作将“城镇化”置于今后中国经济发展中的极其重要地位,而由发改委牵头、多部委参与编制的《城镇化发展规划纲要(2012—2020)》已在2013年6月前完成,2013年国家还会出台多项城镇化的配套政策。这意味着,推进新型城镇化工作的时间表已经确定,相关工作将有序展开。

  城镇化是一个系统工程,绝非简单引导农村人口进入城市,它至少包含以下几个方面实现机制创新,比如户籍制度、人才机制、农村土地流转机制、投融资机制、产业发展机制、镇村治理机制等。这就涉及“地、财、人、治、路”的问题。

  一、既有研究回顾。

  首先我们需要对“城镇化”的研究做一个学术梳理。

  (一)城镇化和城市化。

  在有关城市研究的一些文献中“城镇化”和“城市化”这两个术语来自同一个英文词汇Urbaniza—tion,是同一词的两种不同译法。Urbanization的概念由西班牙工程师A.Serda在1867年才提出,①但从世界经济历史来看,城市化进程在此前的工业革命开始时就已启动。由于它强调的是一个动态发展和扩展的过程。

  城镇化和城市化这种区别应该说只有在中国才受到关注。如前所述,在国际上城市化和城镇化是同一个概念。上个世纪八十年代学界关于“搞大城市还是搞小城镇”的争论,一部分人强调是城市化,更多是指“大城市”;另一部分人强调“城镇化”更偏重中小城市、小城镇,就地城镇化。②他们认为我国是传统农业大国,“三农”问题突出,以县城(县级城市化区域)为中心的城镇化无疑是一个重点,“城镇化”的概念恰如其分。因此,后来学术界和政府文件就把这两者做了部分区分。现实中的研究和官方用语中“城镇化”是指乡镇企业和小城镇为依托,实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程,居住地由农村区域向城镇区域(主要为农村小城镇)迁移的空间聚集过程。@城镇化是整个城乡的经济社会文化政治结构的转型。从层级体系的角度看,主要是指以县城(县级城市化区域)为中心的城镇化。

  当然,我们不能把作为当前国家发展战略所提的城镇化狭义理解为以县城(县级城市化区域)为中心的城镇化,国家的“城镇化”战略也包括以区域性城市为中心的城市化。2012年中央经济工作会议在阐述积极稳妥推进城镇化时也强调,“要构建科学合理的城市格局,大中小城市和小城镇、城市群要科学布局,与区域经济发展和产业布局紧密衔接,与资源环境承载能力相适应。”并且强调发展与工业化、信息化、农业现代化协调发展的“新型城镇化”。可见,作为我国国家战略概念的城镇化,也包含着城市化的内涵。只有这样来理解,才能把握我国城镇化的科学内涵,④了解我国城镇化战略的复杂内在机制,也才能在实践中有针对性地制定具有分类指导功能的城镇化政策。

  (二)山区城镇化。

  山区是指起伏相对高度大于200m的地段,它包括低山、中山、高山、极高山以及高原、山原、丘陵及其问的山谷与山问盆地。据此标准,我国山区(包括丘陵和高原)面积约663.6万平方公里,占全国国土总面积的69.1%,包括除上海市以外的30个省(区)的1564个县。山区往往有着封闭性、边缘性、民族类型多样性、发展的滞后性、政治控制的薄弱性、文化心理的保守性等,因此山区具有多种属性,是社会、经济、人文、自然的综合体。

  针对山区城镇化,早在1999年,李雪妍、张妙弟、卢培元等认为山区的城镇化必须依靠现有条件,根据自身特点,发挥山区优势,走一条有山区特色的城镇化道路⑤。赵如樘探讨了偏僻山区城镇化到城市化进程中所需要的因素,第一,需要城镇的集中。可以采取就地连接和扩张或延伸,形成山区的小城市带,以提高城镇化水平。第二,需要城市功能的建设和城市服务系统的完备。第三,需要引导山区的群众从旧的生活方式中摆脱出来,营造城市化文化,使之进一步发展和升级为山区新型的小城市。⑥苏维词从城镇化规划、城镇基础设施建设、城镇非农产业体系的培植、城镇化经营与管理等四个环节,分析山区城镇化发展面临的科技瓶颈问题。④冯克亮认为在山区城镇化过程中,国家应加大扶持力度,发挥政府主导作用,加快山区基础设施建设;进行制度创新,在山区建立各种“飞地”型城镇。⑧关树华针对民族地区的山区发展,提出山区的城镇化要利用民族风情为发展旅游业,利用特色资源树立品牌产品,培植特色、新型产业。⑨以上针对山区城镇化的既有分析,主要集中在一些具体问题的解决方法上,相对集中于解决经济发展问题,然而山区城镇化是涉及一个地区的经济、政治、文化、社会和生态文明建设的系统过程,必须从多个维度的视角、援借政治学、经济学、社会学等多个学科知识体系进行研究。

  二、中西部山区城镇化的“地、财、人、治、路”

  中西部的山区城镇化必须立足于山区的特色2来发展,突出自身优势“三好三特”,“三好”即山好、水好、人好;“三特”即少数民族特色、贫困山区特色、中西部地区特色。其城镇化就是利用山区丰富的生态资源和地方文化特色,以综合扶贫为抓手,以城镇化和特色产业作为“双轮驱动”,注重生态文明建设,做好顶层设计,在相关制度方面实现突破。

  表面上看,中国中西部山区的新型城镇化是脱贫或者经济发展问题,实质上是深层次改革问题,与之配套的制度变革和发展方式变革涉及各个领域。通过城镇化这一“抓手”,可以实现我们的经济体制改革,多方面地推动改革,实现山区的城镇化的制度创新,如创新户籍制度、人才创新机制、农村土地流转创新机制、创新农村经验方式、投融资创新、镇村治理创新机制,概括起来,就是“地”、“财”、“人”、“治”、“路”的问题。

  (一)“地”的问题。

  城镇化过程中关键的因素之一就是土地资源要素,无论是在移民建镇、扶贫搬迁、危房改造和工业园区建设都要涉及土地。土地的供给量不但制约着城镇化的规模,也制约着城镇化的速度。无论是东部平原地区,还是中西部山区,在城镇化过程中,如何守住18亿亩耕地红线并确保粮食安全是解决土地供需矛盾的前提。尤其是在中西部山区主要都是山区地貌,平地资源少,人均耕地少,用地历来紧张。其中,土地的来源和土地的利用是两个重要前提。

  城镇化的用地来源于土地征用和流转。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)规定承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。《农村土地承包法》规定了土地流转的方式,但同时也限制了其他方式的发生。在我国现有的制度架构下,如果非农建设用地需要使用集体土地,必须通过征用来改变其产权属性,将集体所有的土地转变为国有土地。《宪法》和《物权法》都规定,土地征用必须以公共利益为目标,以补偿为条件。征用土地的补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等等。

  在现实中,农民通过转包、出租、互换、转让等方式流转的土地,在协议过后可以收回流转土地,但是被征用的土地则不可能再回到农民手里。因此,征用土地关系到农民的切身利益。在城镇化过程中,需要征用的土地数量多,涉及人口多。一旦征地手段的不合理或者被征地的农民生计问题没有解决好,都容易引发矛盾,加上对于一个即将永久失去土地的农户来说,按照目前的征收补偿标准显然偏低。因此,建立农村土地流转的创新机制是解决这些矛盾的关键。首先是创新土地流转方式。

  目前土地承包经营权、宅基地使用权、集体林权的流转方式不同,流转差异非常大,所以在流转过程中需要有一个系统性的规划,成立统一的流转制度,将土地承包经营权、宅基地使用权、集体林权统一起来。其次要结合基层自治制度。在土地流转时,要经过广泛协商,在相关农民积极参加、充分展示自己意愿的情况后出台决定。再次,要遵循市场规律,在公平公正公开的基础上,采取招投标等多种方式实施土地流转。

  如前所述,中西部山区土地资源是十分稀缺的,这就要求我们提高土地资源集约利用水平,发挥土地的城镇化综合效应。对山区来说,城镇化必须调整土地空间利用结构,优化国土空间开发格局,向山地丘陵要地,实现“城镇上山”。土地最基本的功能是生产性种植功能和空间承载功能,即承受工厂、住宅等建筑物。平地农田可具备上述两项功能,而缓坡山地因土壤瘠薄,缺乏生产性功能,但却完全具备空间承载功能,因此选择城镇上山、工厂上山将大有可为。丘陵可利用的地带在海拔300米以下、坡度在8至25度之间。近几年,云南省在“向山要地”、“城镇用地上山”方面取得了一定成果和经验。⑩目前,我们需要从法律层面做修改,为山丘坡地开发提供法律支持,按照现行的《土地管理法》和《森林法》规定,在占用山地时仍然需要建设用地指标,在用地政策和审批程序上,和平地农田相比没有任何优惠,应对平地农田与山丘坡地开发采取差别化政策。充分利用中西部山区的荒山荒坡,形成“城镇上山”的广阔空间。通过城镇上山,为居民提供山清水秀的生活环境,借助自然环境发展“城在山中、房在林中,水在城中,人在绿中”的特色城镇。通过政策激励,引导工业项目上山,城镇建设上山,将优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田,实行特殊保护,推动城镇尽量向山坡、丘陵发展,将荒山荒坡划分几个类别开发:(1)将坡度在8度以下的土地重点保护,做永久农田利用;(2)坡度在8至15度的地作重点开发,可作新建基础设施建设项目,城镇住宅新区和工业园区;(3)坡度在15至25度的作为调整优化区域,作高档住宅用地或高新产业、文化产业建设;(4)坡度在25度以上作为生态屏障区,进行退耕还林、生物产业原料基地或文化旅游产业开发。

  在这一开发过程中,发改委、国土、财政、规划、林业、环保等部门要组成联合工作协调组,建立山丘坡地土地开发利用的严格评估机制,尽量依山顺水,少推山、少砍树,保证山地开发过程中水土流失和地质灾害得到控制,森林覆盖率不得降低,生态环境能得以重建。

  (二)“财”的问题。

  无论是在移民建镇、扶贫搬迁、危房改造,还是在工业园区建设和公共设施建设等问题上,中西部山区的城镇化都涉及资金的筹集问题,在城镇化建设中,必须统筹各种财政项目资金的使用,集中人财物推动“新型城镇化”建设,依照“渠道不乱、管理不变、各司其职、各记其功、形成合力”的原则,统筹土地整理、公路建设、扶贫搬迁、保障房建设、危房改造、城镇污水处理、管网建设等基础设施方面的资金。同时,打破各个项目和产业扶持资金相对独立的状况,整合中小企业创新、农业技术推广、专项扶贫、农业综合开发、现代农业生产发展、林业补贴、“一事一议”财政补贴等产业发展的相关资金,打捆使用资金,集中用于城镇化项目的建设。@由于中西部地区不像沿海地区(珠三角、闽南金三角、苏南地区)那样有强大的民间资本,所以在城镇化的初始阶段,需要依靠国家外力来推动。现在很多山区的城镇化是依靠国家和央企的投资来支持,这样的思路无疑是正确的,例如,湖北恩施的城镇化,湖北省恩施土家族苗族自治州在李克强总理提出在当地搞“城镇化”为核心的“综合扶贫改革”试点后,地方政府充分利用国家这一利好政策,争取中央和省里的资金,该州的“龙凤新城建设项目”争取到了300个亿贷款。同时,当地政府还争取中央企业的投资,如国家烟草总公司投资了数十亿元在当地进行烟草种植和加工;湖北省电信公司投资20亿在该州进行信息港建设。这些来自国家和企业的投资,是当地政府积极实施政府推动的结果。但是,中西部山区的城镇化也需要来自本地区民间资本的支持,这才是真正具备了未来可持续发展的内生动力机制。因此,中西部山区的地方政府,应当在利用国有投资的同时,有意识地培养本地民营企业家,营造让中小企业家成长的环境,让民间资本与国家资本一起壮大起来。山区城镇化发展,不但有“城”即有硬件平台,更要有“市”即有产业发展的氛围,选择走一条合适的产业发展道路,通过各种生产环节,将本地的各种人际、会际、行际关系集聚起来,促进企业和劳动力集聚,为当地财政积累与社会繁荣提供保障。

  (三)“人”的问题。

  关于人的问题主要是是涉及户籍制度问题和市民化的问题。中国长期以来实行的是“城乡二元结构”,农民和市民被身份固定在不同的地区,处在不同的生产和生活环境,在工作机会、教育、医疗、社会保险、公共服务等方面都存在巨大的差异。在城镇化过程中,农民向城镇迁移,不但离开了土地,身份上也向市民转化。因此,就必须改革现有的户籍制度,对于大、中、小城市及县城应实行不同的政策。应设立一种经济导向、人口素质导向和社会规范导向三位一体的门槛条件,让具有在城市投资能力的、文化程度较高、具有从事非农产业经验的农民优先进城。对于小城市,要向农民打开城门;对于县城和县城中心镇,则要敞开城门,让农民自由进城。@逐步取消农业户口、非农业户口分类,以居民有无承包地为依据,对现有户籍实行分类登记。坚持居民双向选择原则,在居民土地被征收和置换后,比照享受城镇居民政策。愿意保留承包地和林地的居民,也可以享受城镇医疗保障、义务教育、就业技能培训等公共服务。

  城镇化过程往往伴随着移民搬迁问题,尤其是在中西部山区的新型城镇化进程中。移民搬迁以及旧城改造等直接涉及农民和居民利益的问题。把居住环境恶劣、不适应耕种的困难群众整体搬迁到城镇是在短时间实现城镇化的理想手段,但在现实中,这些贫困山区的农民大都是年纪较大和缺乏劳动技能的农民,他们要么已经习惯了既有的劳动和生活方式,要么适应不了新的生产和生活环境,如果强行要求他们移民势必要引发一定的社会经济问题。因此,要充分考虑这一部分群众的可持续发展能力。人的城镇化是一种心理认同和融入的过程,乡村差序格局被打破,在心理上难以获得认同,在情感上找不到归宿,这就需要引导农村地区的民众从旧的生活方式中摆脱出来,重构社区文化和新移居城镇居民的“熟人圈”,使他们逐步加入城镇社会,融入城镇生活,享受城市文明。同时,要解决山区农民的素质问题。与城市相比,农村的教育水平普遍较低,山区的农村更低。

  有些山区的孩子上学,消耗在路途上的时间比上课学习的时间还要长,即使是寄宿制学习,在师资等方面都是比较弱的。提升农村人口的素质是城镇化中必须解决的问题。还可以通过人才引进计划提升当地人的素质,通过“大学生村官”和“三支一扶”大学生基层服务项目、选调生、博士服务团计划,向山区输送人才,也可以通过与大专院校合作来提升山区人的知识结构。人的素质改变了,机制才会和人连接,城镇的精神风貌才会有提升,城镇化才有了可持续性发展的保证。@在山区城镇化过程中,地方干部的素质问题也非常重要。山区的城镇化发展是一个十分巨大的工程,也是一项有着历史意义的“试验”,需要多方面的突破和创新。首先,人要有创新思维,关键是干部队伍要有较高的素质,有很强的创新理念。有了人才的创新,才会形成理论的创新,有了理论创新才能实现理论自信和道德自信,才会有道路自信。因此,要加强干部培训,培养实践能力、合作组织能力、增强分析问题和解决问题的能力。更重要的是,地方干部要解放思想、打开思路,学会创新,敢于突破。

  (四)“治”的问题。

  在中西部山区的城镇化过程中,不仅要实现优良的城镇治理,还要实现城镇治理和村庄治理联动创新并良性互动的机制。

  首先,搭建多方参与、共同协商的复合治理平台,确立各方协商参与的规则和运行机制。在移民建镇,村庄集中,发展产业,以及城镇化等方案的形成过程中,以及扶贫开发项目实施的过程中,特别是在此类工作的中前期,在党和政府的引导下,能够充分吸收村民(村民代表)的意见,充分尊重他们的利益和意愿,创设他们能够参与和表达的制度化渠道。同时,将社会组织、企业也纳入到政党和政府的决策与施政过程中,形成利益相关各方共同参与、协商的复合式治理结构。这不仅关涉到综合扶贫改革和新型城镇化的质量,更事关中西部山区城镇化的可持续治理。这种机制的搭建和巩固才是真正的千秋伟业,才是真正地对当地人民负责,对历史负责。⑩关于这个问题,浙江温岭的民主恳谈会模式值得借鉴。温岭模式强调就镇的公共事务特别是财政预算问题,吸收村民代表全程参与和监督,构建了比较稳定的协商民主机制。

  其次,在贫困山区推进城镇化,不是要消灭乡村的城镇化,而是打造乡村和城镇治理“一体二元”的结构,这符合中西部山区的实际情况。所谓一体,即是在基础设施、基本公共服务和国民待遇方面尽力缩小市民和农民的差异;所谓二元,即形成村庄治理和城镇治理各具特色却均具成效的格局。特别是在集中居住的农村片区,要重新打造村庄共同体,以形成熟人社会条件下的村民自治模式,因为集中居住的村民会逐渐形成互动频繁的新社区,他们参与村庄事务的成本也大大F降;而在新移民的镇,则建立半熟人社会条件下“局部自治+整体管理”的治理结构;在城区,则强化现代化的网格式市政管理。这种有差异的治理模式,随着城镇化的节律而同步调整。最终形成农村治理和城镇治理交相辉映,各得其妙的景象。

  再次,要优化治理元素,改善山区治理的结构,镇村治理互相连动。一方面,村庄治理能够兼顾致富能人(经济能人)和传统村庄精英,让他们共同参与到村社区的治理中,并与城镇管理机构进行沟通。由于现在留在村庄的主要是老人、妇女和小孩,他们当中的长者就应该作为村庄治理的重要力量得到重视。从而平衡传统精英和现代精英在村庄治理中的作用。另一方面,城镇居民精英能够与农村居民建立常规联系,以实现城乡互通。从乡村社会走出去的城镇精英,还是具有一定的故乡情怀和乡土观念的。他们如果能够将资源带进村庄,并能够以适当的方式参与到村庄的治理当中,则可以弥补当下村庄精英缺乏的窘境。比如,可以通过城镇社区和村庄社区结对子的方式,或者城镇家庭与农村家庭结对子的方式,建立这种联系和沟通机制。最终让城镇治理的优化带动农村治理的优化,同时也不使农村治理失去其特色。

  最后,要建立矛盾纠纷的制度化解决模式。当前国内各地方政府(直至基层政府)在拆迁补偿、维稳(包括处理上访问题)、处理利益纠纷等问题上,一般都采取的是“利益一权力”博弈的方式,缺乏明确稳定的实施标准,致使地方政府不堪其累,农民也难以认同。要制定一个各方都能接受的标准,而一旦标准确立,即依法严格执行。也就是说,实现社会治理(包括社会治安综合治理)的规范化和法治化,以实现长治久安。但从目前初步的调查情况看,中西部山区对社会治理和社会管理问题,主要还是遵循压力型体制下地方政府的通常作法,缺乏主动改革并创造新规则的迹象。

  (五)“路”的问题。

  什么是路的问题,就是要选择一条什么样的道路。通过对比中国三十年的沿海城镇化进程,中西部地区的道路应当是人的城镇化和土地城镇化的同步,生态保护与产业发展的同步,区域扶贫与城镇发展的同步。@人的城镇化与土地城镇化的同步就是人和地的问题,生态保护与产业发展的同步,是在产业发展中融人生态的理念。区域扶贫与城镇发展的同步,就是要探讨一下适合中西部或者是边远地区扶贫的经验,区域扶贫解决的是人的生存问题,城镇发展解决的是人的发展问题。中西部山区城镇化的探索的价值就在于它能不能一并来解决生存和发展的问题,由于它的区域扶贫,既有扶贫对象的全覆盖,又是跟城镇化同步的,所以应该能一并解决生存和发展的问题。

  在山区城镇化“路”的问题上,还要特别注意三点:

  第一,需要山区城镇之间的连接,以达到必需的规模。在山区发展和建设起来的城镇或城镇化的水平和数量是有限的,而且从地域上要实行聚集效应难度很大。因此,要在城镇城市化基础上就地连接和扩张或延伸,形成山区的小城市带,以提高城镇化水平。

  第二,突出绿色城镇、特色城镇,发展产业立足于自身独特的自然环境和自然资源优势。山区城镇化可以利用生态优势发展旅游业,引进高新技术发展绿、旅、新产品。比如,把武陵山区建设成绿色城镇,打造特色旅游项目。山区往往是少数民族聚居区,可以建立若干旅游风情小镇,发展旅游产业,保护和发扬城镇原有的民族、地方、文化和宗教的特色,开发各种人文资源,形成新的人文品牌产品,提高城镇的文化品位。

  第三,运用现代科技减缓城镇化对环境的影响。在城镇建设中充分利用包括信息技术在内的高科技,利用现代技术对传统农业进行改造,利用信息技术加强绿色城镇意识,利用高科技加强对环境的保护,实施绿色管理。

  三、结语。

  总的来说,中西部地区城镇化是一个庞大的系统工程,在“地、财、人、治、路”五方面都要实现机制的创新和突破,创造山区城镇化的动力机制,以外力促内生型发展,做到“五组关系”促和谐、“五位一体”促发展。“五组和谐”即政府与社会、政府与市场、政府与产业系、市场与产业、市场与农户的和谐发展;“五位一体”即在社会、经济、文化、政府和生态建设的“一体化”。

  在这一过程巾,需要学界提供理论指导,有了理论,中西部的官员和民众就会对自身发展有规律性的认识,做到“理论自信”和“道路自信”,将中西部山区从“老”、“少”、“边”、“穷”的山区转变成一个个“年轻”、“民族和谐”、“充满活力”和“富饶”的新城镇。

  注释。

  ①陈甬军、陈爱民:《中国城市化一实证分析与对策研究》,厦门:厦门大学出版社,2002年,第1页。

  ②党国英:《要加快城镇化发展必须解决土地问题》,人民网2012年3月7日,http://fangtan.people.com.cn/GB/147550/17322722.html。

  ③李迅雷等:《中国应该“城镇化”还是“城市化”》,《21世纪经济报道》20lo年03月22日。

  ④刘士林:《科学理解城镇化的内涵》,《人民日报》2013年4月24日。

  ⑤李雪妍、张妙弟、卢培元:《北京山区城镇化道路初探》,《北京联合大学学报》1999年第1期。

  ⑥赵如樘:《贫困山区县域内乡镇化、城镇化、城市化三步跳跃发展战略构想》,《中国城市化——实证分析与对策研究》(陈甬军、陈爱民主编),厦门:厦门大学出版社,2002年,第488至495页。

  ⑦苏维词:《贵州山区城镇化发展的科技瓶颈及化解对策》,《中国科技论坛》,2007年第1期。

  ⑧冯克亮:《农村山区城镇化的路径分析》,《农村经济与科技》2006年第l期。

  ⑨关树华:《浅析武陵山区城镇化之路——以湖北省恩施州为例》,《小城镇建设》2005年第10期。

  ⑩云南电视台:《用地上山转观念云南破题推新政》,云南网2011年11月9日。

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