试论城市空间拓展与土地资源管理的策略与政策
1土地资源管理与城市规划关系的理论
基础
1.1土地市场特征
一个完善的市场必须具备完善的竞争。完善的竞争必须具备4个条件：同质性，即同一种商品必须由多个销售者出售，不致产生垄断；有足够多的销售者和消费者.没有一个个体可以影响市场价格；任何资源都可以自由出入市场；消费者对市场有充分认识。与这4个条件比较，可知土地市场在本质上是不完善的。因此，如果没有政府的干预，土地市场机制失效不可避免。
土地有双重价值：使用价值和投资价值。使用价值指土地的空间利用，投资价值是土地的产效用。城市经济和人口快速增长时，对土地空间的需求往往超过土地的供给，土地价值因此上升，因而在房地产投资时，投资者会有一个期望：土地价值会上升。如果这个期望值很大，房产租金与房产价格的比例会下降，导致房地产过热，加重了对于资金市场的冲击，加重市场崩溃的危险。因为土地的双重价值，使政府的宏观调控必不可少。
城市土地使用结构基本上由土地的价格决定。而土地价格基本上由土地区位决定。交通安排和中心位置是城市土地价格分布的两大重要因素。交通条件的变化和次中心的出现引起城市土地使用结构的变化，同时也引起土地价格分布变化。土地区位并非一成不变的。对区位的需求会上升也会下降，从而区位条件会变好或变坏。
1.2政府与土地市场的关系
土地经过开发才具有使用价值。可达性是城市土地具备使用价值的一个重要因素，道路交通设施是使土地具备可达性的基本条件。使城市土地具备使用价值当然还包括其他基础设施。因为经济外在性的缘故，楼盘之外的土地开发投资基本由政府进行。政府公共投资因而对土地市场塑造起关键作用。
在土地公有制国家，这部分投资的回收可以通过土地出售实现。在土地私有制国家，可以通过征收房地产税回收。因为基础设施改善会提高房地产价值，房地产税与房地产价值直接关联。美国地方政府30%的财政收入来源于当地的房地产税。香港政府除了售地之外，也同时征收房地产税。
在土地相对稀缺、人口高密度的城市，地价随经济发展而升高。香港和新加坡政府都因此通过土地使用权出售而提高本身的财政收入。
政府如何与开发企业进行合作？在怎样的前提下合作？无论是对于政府还是市场个体来说，这些都是亟待回答的基本问题。经济大气候是决定政府与市场的合作形式的前提。双方的地位受经济条件变化的影响，由此而决定合作的性质。当某一城市经济在增长之中，或有迹象表明它将有较大发展时，开发商受着比较明确的市场需求的推动，会积极提出各种开发计划。政府可退而为管理者的角色，由开发商在前台从事城市的开发活动，政府则指导和控制发展的进程。当城市经济不景气时，开发商不再积极活动，甚至于开始撤出资金，此时政府就必须增加预算，投资开发，以填补私人开发商撤出后留下的空白。这样做，一方面是为了避免建筑行业劳动者的大量失业，更重要的是为了及时更新城市建筑以满足经济活动的需求，并帮助恢复市场的信心，以形成良性循环。
没有政府管理的市场运作，注定无法达到社会发展的目标；而政府干预若是缺乏对于市场的理解，也无助于问题的解决。解决的方案是选择合作，将公共目标与私人利益统一起来。只有在理解房地产市场及其机制的基础上，政府才能与开发企业建立有效的合作关系，才能有效地实施有关的公共政策。
1.3土地市场与土地使用规划
由于土地的上述特性，城市土地市场的良性发展有赖于政府干预，政府的职能主要是建立城市土地开发秩序，对下列因素进行引导和控制：外在性，即一块土地的开发对于周围地块及地区的不可避免的影响。确定性，房地产开发一旦投入，就成为不动产，无法撤资。没有事先制订的土地使用安排，就意味着不可预见的“外在性”，开发商无从确定该地段今后的发展趋势，因而也无法确定眼前的开发项目。基础设施，市场决策基于局部和个体考虑，而整个城市范围的基础设施安排需要整体考虑。公共设施如绿地、学校等。因为没有利润，市场不会提供公共设施，然而这些公共设施对于城市生活质量至关重要。
因此，土地使用规划作为政府的干预手段，可用来确保“外在性”的内在化，防止不良“外在性”对于周围地区的影响，提供地区开发性质的确定性，制定政府提供城市基础设施和公共设施的计划。土地使用规划的总目标是对城市范围内各个区域不同类型的土地使用和发展强度进行划分，以提供一套合理的土地发展模式与城市整体发展战略相协调。
2空间拓展与土地开发供应管理的评估
城市空间发展战略研究的工作过程，是通过了解、研究城市空间的过去，较为充分地把握城市空间的现在，以战略高度规划设想城市空间的未来。对于城市空间拓展与土地开发供应管理的研究也是基于对既成空间的认识展开的，通过对空间拓展、土地开发、规划控制的综合分析，评估城市空间发展的效率，土地，空间的产出，形成对“可得到的资源”和“现实的需求”较为客观实际的认识，为空间发展战略的形成奠定物质基础。
研究的重点在于对土地开发和建设用地供应管理的研究。从时间的维度上研究城市拓展和改造过程中的土地供需关系，从空间的维度上研究城市土地供需的结构与分布。房地产开发反映了市场对土地的需求，同时也体现了土地投放市场数量和形式。通过对房地产细分市场如住宅市场、写字楼市场、商业用房市场的供应情况、分布特征、价格走势、空置情况以及未来发展趋势的分析.可以认识和检讨供应土地的分布、结构、土地收益水平合理程度等，为土地供应在功能及分布上提供市场依据。建设用地的供应及管理状况反映了城市政府控制和干预土地市场的能力，通过对建设用地供应总量、空间分布、功能结构的分析，进而对土地供求的规模特征、使用状况予以评价。 研究的意义在于对城市土地使用，空间结构绩效的深入分析，发现政府意图和市场意图的偏好与差异，在制订空间战略时予以导向或修正，在政策制订时进行控制或协调。房地产部门和政府部门对市场的反应常常是不对称的，即政府的规划意图与市场导向的开发不一致，政府的规划目标往往由于缺乏对市场的了解而难以实现。例如1992年，广州市政府提出开发珠江新城CBD，由于缺乏大区域对办公楼布局有明确的控制和导向，同类竞争显著，加上规划对高级办公楼市场形成的规律缺乏认识。至2000年，其开发只完成预期建设量的不到10%，预计完工的周期要推迟阳10～20年甚至更长。空间拓展和土地供应管理评估的内容应包括：
（1）总量评价。分析历年建设用地的申请、批准和建设情况，判断城市空间拓展的总体态势。
（2）用地结构评价。分析各类土地使用和变化情况，发现城市用地结构的问题及其成因。比如许多城市居住、工业用地比例偏高，交通和绿化设施不足。
（3）土地供应过程和时机评价。分析土地供应机制和时序的变化情况。目前我国大部分城市的土地供应缺乏长远计划，对租地者有求必应，造成我国有限的土地资源短期内被消耗殆尽，没有给远期的发展留有充分的余地。由于短期内推出大量土地，造成土地市场供过于求，土地价格下跌，带来政府收益的流失。
（4）土地供应空间和分布评价。分析土地供应与城市的用地发展方向、环境发展目标等是否适应。土地供应是否与基础设施紧密结合。公共用地的供应是否充足留有余地。是否从优化城市功能和空间结构，引导城市产业升级和城市空间结构优化的方向进行土地供应。
（5）土地收益和绩效评价。分析政府在土地一级、二级市场的土地收益状况，政府在城市开发行为中投入和产出的关系，土地供给和土地收益的关系。评价政府公共投资的效率。
3空间拓展与土地管理的策略与政策
在市场经济的制度下，城市规划必须在充分认识和理解土地开发的市场经济规律和机制的前提下，才能有效管治土地开发市场，引导土地开发而达到规划目标。事实证明，发展中国家的城市总体规划常常无法协调和管理城市的快速发展，因为城市总体规划编制脱离了基于政府财政预算的投资计划，政府基础设施投资未能与市场引导的城市开发协调.因而无法保证足够的公共投资和效率。20世纪90年代提出的城市经营的概念，意在增强政府和非政府部门管理协调城市快速发展的能力。根据McGi11（1988）的观点，发展中国家的城市经营重点在于城市建设和体制建设方面的经营：城市建设经营是关于如何提高利用政府公共投资引导市场资金投入的效率；体制建设经营是如何建立一个在市场经济制度下行之有效，使得规划能够指导城市建设的制度。通过城市经营措施，按照规划目标引导城市开发。
3.1建立交通和设施导向的土地开发模式
城市自发扩张过程中，随着人口和城市功能的密集，对公共基础设施的需求逐渐加大，当达到一定水平时，由政府将基础设施作为公共服务提供给市民。这个思路的好处是先有需求后有服务，风险较小，不会出现基础设施建好后没有需求的尴尬局面。但是由于基础设施带来的土地增益几乎完全为业主和开发商所得。政府无法通过上盖物经营或沿线地皮的出售平衡投资。政府投资多为一次性和“阵发式”的。
另一种思路就是利用政府规划垄断权带来的信息优势，在规划的建设区域首先按非城市建设用地低价征用土地。然后通过基础设施，主要是交通基础设施的建设引导开发。政府基础设施建设的全部或主要资金来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用“生熟”地价差，平衡建设资金，这就是发达国家近来提倡的TOD模式。国内近来还发展出一种通过利用行政垄断权的优势，通过行政或其他城市功能的迁移，使新开发地区市政基础设施和社会服务基础设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差从而同时获得空间要素调整资金的新思路。也就是所谓的SOD模式。青岛市政府的搬迁与东部地区的成功开发正是利用TOD和SOD组合方式。香港政府在发展轨道交通的同时结合周边物业共同发展。公共交通的发展必然导致出行方式“步行化”，开发商在建设地铁物业时注重公共设施的建设以吸引和方便居民搭乘地铁，所以在一定程度上开发商代替政府进行了城市公共设施建设。香港政府也采用政策优惠鼓励开发商。房地产开发与地铁、新市镇开发紧密结合，推动大规模社区的形成，利于房产保值升值，最终形成良性循环，政府、开发商、城市居民多赢。
如果说税收是支持存量经济所需基础设施（老城）主要的财政来源的话.土地则是支持增量经济所需基础设施（新城）的主要财政来源。对于高速发展的经济来说，增量基础设施占经济的比重较大，无法完全靠常规的税收来支持（因为稳定的税源还没有形成）。因此，土地收益组织的好坏，决定了城市扩张的速度和质量，甚至可能带来巨大风险。国内外成功的经验表明，政府引导开发应当是城市新开发地区的主导方式。
3.2严格控制土地供应总量.建立合理的供应机制
必须严格按照土地供应计划控制近、中、远期的土地开发供应总量，切实把土地存量盘活，严格控制土地使用方向，限制有限的土地用于过量开发房地产，特别是高档商住、娱乐设施。年度土地供应总量的确定应在中、远期调控的基础上，根据城市建设的需要具体确定，而不是搞平均主义。只有近、中、远期相结合，严格控制土地供应，才能使土地市场逐步走上良性循环的轨道，保证政府从土地批租中获得的收益。其次，必须建立用地计划指标体系。在建立用地总量控制指标之后，还应建立包括交通、市政设施、公用设施、房地产开发、开发区建设、预留用地等各项专项指标。只有这样，才能保证城市各项建设的合理性、科学性，使之在城市土地供应计划中充分发挥宏观调控的积极作用。
3.3建立完善的土地储备和土地储备金制度
为了实现土地的国有化，杜绝非法利用政府开发带来的土地增植牟利，政府需要大笔的首期资金收购现有土地。很多地方的政府由于筹集不到第一笔投资，只好眼睁睁看着开发带来的土地效益的流失。政府拥有足够的土地储备是实施土地供应计划调控的必要条件。它使政府能够及时把握市场供求状况并作出科学的调控决策，采取正确的调控手段。土地储备金是为储备土地而设立的基金，其来源可分为：银行贷款，政府拨款，土地收益，基金自身盈利。设立土地储备制度后，政府的土地收益按一定比例分作两部分使用：一部分纳入土地储备金，作为支付征用土地的费用；另一部分土地收益作为城市基础设施建设资金。 新的土地控制办法应首先在既得利益较少的新区实施。老城因为地租级差较小，基本建成，大面积浪费土地的危害不大，可以暂时延续老的政策。
3.4加强政府对土地市场的宏观调控力度
政府对土地一级市场的高度垄断可以保证土地资产牢牢地掌握在政府手中，但同时政府应减少对土地二、三级市场的干预，积极放开搞活土地使用权转让市场，并运用供地计划、地价、税费、规划等对土地市场从宏观上加以调控、规范和指导。政府在垄断土地供应的同时，还应加强对地价的控制。当房地产价格出现暴涨苗头时，多推出一些土地平抑地价；当房地产价格下跌时则紧缩供给，防止地价滑落。目的是将地价控制在一定的水平上，防止房地产市场出现大起大落。
3.5积极引导土地供应时机和空间分布
在土地批租中，应选择恰当的批租时机。首先应顾及市场的需求，协调好多个项目的开发时间表，控制批租地块的数量和类型，避免供过于求的情况出现。如香港机场快线沿线的土地批租，就采取分期分批的形式，避免在同一时间，有过量单位推出市场；华盛顿北法拉嘉车站周围的土地批租.也等到市场状况好转时才进行，而非盲目推向市场。其次，土地批租应与基础设施的建设相结合，在基础设施建设带来升值的同时批租用地，从而获得最佳效益。如新加坡政府在公布快速轨道交通走向前，先收购沿线土地，等快轨建成后再抛出这些土地，使土地增值的收益归政府所有。政府对土地空间分布的引导应遵循以下原则。
2014年1月绿色科技第1期（1）土地供应与城市的用地发展方向、产业发展目标和环境发展目标相结合。批租的大部分用地应与城市主导用地发展方向相一致。优先发展的产业用地宜根据产业自身发展的需要进行土地批租。
（2）集约化原则。批租用地在时序上、地段上要相对集中，结合基础设施的改造建设进行，这样不仅有利于基础设施的配套，而且能产生规模效应.加强区域形象。
（3）超前性原则。城市基础设施建设应当超前发展，而不是滞后弥补。超前发展可以提高土地的价值，吸引投资，避免建筑建成后基础设施供给不足的问题。
（4）可选择性原则。政府可提供一定数量的批租地块，明确各地块的位置、用地性质、开发强度等规划控制指标，让开发商根据自身需要，选择批租地块，这样既引导了投资方向，又给开发商以充分选择的自由，政府和开发商都处于积极主动的地位。
