完善农民工社会保障的可行政策思考
中图分类号： C913.7 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0058-03
我国的社会保障体系由养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种组成。[1] 近几年，各地劳动保障部门始终在不遗余力地抓“扩面”，但进展并不顺利。妥善解决农民工的社会保障问题，才能保护农民工合法权益、巩固和扩大党的执政基础和群众基础，深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的政治任务。在完善农民工作社会保障问题上，应从可行性政策入手。
一、改革现行户籍制度，逐步消除身份认同差异
长期以来，我国实行以户为单位的户籍人口管理政策，其特点是根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口。[2] 这种做法在建国初期曾起到积极作用，但随着近来城乡交流的日益广泛，该制度已引起愈来愈广泛的争议与指责。[3] 户籍制度的取消是世界的普遍现象，是公民平等权利和国民待遇的体现，是现代社会的重要表现，是历史发展的必然。深化户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，积极调整户口迁移政策，参照国际惯例建立起统一的动态户籍制度，这是解决进城农民工社会保障问题的关键所在。2013年辽宁省大连市出台了《大连市户籍准入规定》，放宽农民工进城落户大连的门槛。同时实施城乡统一的户口登记办法。但在此规定中把原来的“购房款”作为落户条件改为“购房面积”，购买70平商品房并且还清房贷才能办理落户手续，这一规定又把很多外来农民工拒之门外。如果不能真正拆除城乡壁垒，打破束缚劳动力自由流动的身份认同，形成公平竞争，平等就业的环境，进城的农民工就能难真正融入其所在就业的城市。
《劳动合同法》等一系列新法从法律意义上明确了农民工与城市职工同工同酬同福利的企业劳动合同制职工待遇。要在现实生活中充分体现出来，还有许多工作要做。为提高农民工尤其是新生代农民工职业技能，促进农民工稳定就业，缓解当前用工短缺问题，2011年辽宁省沈阳市工会开展“暖春援助行动”活动，陆续举办了钢筋工、砌筑工、木工、电工和厨师等培训班。但这类培训往往是短期行为，没有使培训和就业有机结合，现有职工教育基金管理制度并没有有效惠及农民工。各个企业、社会各方面都要加大主要对象是进城农民工的职业教育和继续教育，教育内容将突出技能实训和职业素质培养。同时也要保障农民工在入党、提干、晋级、晋职等方面与城市居民一视同仁。
二、实行分类管理与层次分明的农民工保障体系
在农民工社会保障制度设计上，要根据农民工群体的特点及其分化状况，按照分层分类的制度设计思路。当前的农民工群体至少可以分为三大类型： 第一类是有稳定工作和收入的新生代农民工，长期固定生活在城市，基本与家乡的土地脱钩，可将其纳入城镇社会保障体系，参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险，[4] 按照国家的有关规定，为较长工作期限的农民合同制工人办理各种社会保险，农民合同制工人在符合条件时，有权享受相应的待遇；第二类是农闲时外出打工的传统农民工，让其加入农村社会保障体系，同时建立特殊的救助机制以缓解其特殊困难；第三类是长期处于流动状态的农民工，这是农民工中的最大群体，主要的特征是不稳定性， 这一群体进入第一类人群的人数在持续上升。
前两类农民工在总人数中占小头，归属明显。第三类流动性较大的农民工是社会保障构建的重点与难点。对于第三类群体，建议建立多层次、 供选择、 利于统一、灵活多样的社会保险制度，注重其流动性大，工资收入有限的特点，在缴纳水平上， 改变统一的缴纳水平，实行以实际工资作为缴费基数。
落实农民工工伤保险制度。国家统计局发布的《2013年辽宁外出农民工调查报告》显示，辽宁外出农民工主要从事第二和第三产业。其中，在第二产业就业的占50.6%，在第三产业就业的占47.2%，从事第二和第三产农民工较易发生工伤事故，也可能患上各种职业病，工伤保险应作为农民工最基本的、最迫切的社会保障项目。《辽宁省农民工参加工伤保险试行办法》（辽劳社发[2008]37号）的出台是保障农民工权益的重要举措之一，省行政区域内的各类用工单位要积极为形成劳动关系的农民工参加工伤保险，而按照规定农民工本人不缴费。一旦发生事故伤害，在参保地劳动保障行政部门进行工伤认定和劳动能力鉴定。一切旨在保护农民工的合法权益的这一规定，由于费用全部由企业扣除，对农民工来说没有丝毫经济负担，一定程度上对企业也是有利的，同时，不存在账户积累和保险关系接转等复杂问题。目前，辽宁省相对集中的高危行业参保率非常高，但部分行业如餐饮服务农民工参保率不尽如人意。农民工参加工伤保险具有强制性，应组织相关部门大力开展农民工参加工伤保险专项行动，所有用人单位都必须按照规定及时为农民工按时足额缴纳工伤保险费。
完善农民工医疗保障体系。据统计，每年进入辽宁省城镇的农民工约有120万人，目前参加医疗保险的农民工人数大约为30万，参保率较低。职业固定、城市化程度高农民工应参加当地城市职工基本医疗保险，即实行社会统筹与个人账户相结合的制度。流动性强、收入水平低的第三类农民工，根据辽宁省《关于农民工参加基本医疗保险有关问题的通知》应重点解决其务工期间的住院或大病医疗费用。具体的缴费比例按照“低费率、保当期、保大病”的原则，由各统筹地区根据情况自行确定，个人少缴费或不缴费，用工单位负责缴纳保险费用，医保只进行社会统筹，不设置个人账户部分，日常的医疗开支由个人或家庭承担。[5] 但为切实降低用人单位的负担，缴费率要控制在低水平，最好不超过工资的3%，同时这部分农民工原则上不再参加新型农村合作医疗。 建立农民工过渡性养老保险体系。对于职业稳定、市民化程度高的第一类，由单位与其共同缴费，并建立个人账户。国家统计局调查报告显示2013年辽宁外出农民工人均实际得到收入30433元，半数人月过3000元。应积极引导这过半的农民工参加城镇职工养老保险，当农民工达到法定退休年龄且缴费年限累计达到15年以上，可按规定办理退休，像城里人一样享受基本养老保险待遇。
对于无固定职业且流动性较大的第三类农民工，应实行过渡性的适合农民工特点的养老保险制度。实行低费率、 低保障待遇，缴费由用人单位和农民工双方负担，不参与社会统筹的储备积累型保险。对于回农村的，可以转移到个人账户，进入农村保险体系。异地就业的应建立接续机制， 真正实现社会保险关系的自由转移。无论采取上述的哪种模式，都要考虑到制度的互相衔接，以保持制度的完整性和统一性。
三、积极筹措，扩大社会保障资金来源渠道
目前，国家社会保障基金正处于改革阶段，应积极探寻农民工灵活多样的社会保障资金筹资方式。各级财政要转变职能，调整预算支出，建立公正财政，对于农民工的工伤、医疗、失业、养老保险和社会福利承担相应责任。同时， 国家要以税前列支和对各方所缴的保险费不收税等形式予以分担， 从而鼓励用人单位更加关注农民工的社会保障。[6]
辽宁省各地已相继出台了农民工参加社会保障的各项政策措施。具体来讲，工伤、生育、大病主要由用人单位承担。这些制度设计，减轻了农民工的负担，增加了他们社会保障的支持力度。但农民工在工伤和失业这两方面的保障缺乏，参加工伤保险和失业保险的比重比较低，尤其是失业保险的参加率是在各类保险当中最低。要考虑到不同收入的层次，设定不同档次各项社会保险费的缴费标准，用人单位和农民工个人的费率比例要合适。
要加强对社会保障的宣传与学习，使农民工对社会保障制度、体系、内容等方面有一定的认识和了解，提升农民工的参保意愿和参保积极性。在资金筹措上可适当考虑部分农民工承包土地的转让收入，如果这能折合成一定比例的社会保障金，不但能促进农村土地经营规模的扩大，而且可以缓解国家在建立农民工社会保障制度上的资金缺口问题。
四、制定和完善社会保障相关立法，充分发挥工会在维权中的作用
东北首个保障农民工权益的政府规章《辽宁省农民工权益保护规定》早在2009年5月实施，明确保障农民工合法权益，对农民工维权的举证、工资纠纷处理、劳动合同、社会医疗保险等方面进行了细化。但到目前为止，农民工在就业、工资支付、缴纳各种保险、签订劳动合同、子女教育等方面，还存在很多不尽如人意的地方。建筑业、制造业里面的农民工劳动时间九个小时以上是很正常的。在批发业、餐饮业里面，农民工的工作时间甚至达到了12个小时以上，一个月可能只休息两三天。劳动保障部门要加大劳动执法力度，严厉查处侵害农民工权益的用人单位。司法部门开展针对农民工的法律援助打击非法职业中介，在农民工聚集地提供便捷的法律援助服务。政府加大对就业、医疗保险、失业保险、社保补贴等大小政策的宣传力度，提高农民在城市打工时的竞争力以及自我保护意识。
政府和企业要帮助农民工组建自己的工会组织， 提高农民工的参会率，聚合单个、零散的工人，提升农民工自我维权能力的作用。工会组织维权是一个农民工维权的经济选择，有利于让农民工更快地认识到如何保障自身利益。通过工会在表达和争取更大的社会保障权益，提高他们的社会身份地位。
五、建立涵盖农民工社会救助、最低生活保障、社会福利的制度
社会救助是保障农民工生存权利的最后一道防线，是农民工享有在困难时期获得国家无偿救助的权利。政府应建立相应的多种灵活的救助形式，救助方式应根据救助对象的不同有所区别，如失业救助、社区互助、再教育扶持等。政府可以加大的免费再教育培训，鼓励企业自身的培训，针对特定行业，专门培养技术性人才；政府可以农民工合法权益受到损害时，给予法律帮助；政府应积极提供“公共服务劳动” 性质工作岗位，使困难农民工通过劳动取得报酬维持生活。
建立以政府为主导，企业、农民工、社会互补互动的失业保障机制。[7]农民工从进入城市开始就要进行登记，缴纳较低的保险。有雇主且职业稳定、有固定收入的农民工可以别参加城镇职工失业保险，对参加城镇社会保障的农民工按城市居民的最低生活标准发给失业补贴。为流动性比较强的农民工为设立专门的失业保险金基金，农民工失业后在保险期间可以领取按月失业保险金。愿意回归农村的农民工，可以一次性返还一定数额保险金。如果农民工不愿意结清，以后回城就业还可以继续缴纳，根据积累的基金总额享受相应待遇。[7]
我国已实现了最低生活保障制度的城乡全覆盖，但农村低保水平明显低于城镇。农民工在进城务工期间若生活发生困难， 将被排斥在城镇低保制度之外。流入地政府为所有外来农民工提供城市最低生活保障的待遇还不现实，所以政府应在考虑农民工的基本生活状况和增收等问题的基础上， 明确规定农民工的最低收入水平， 让农民工的基本权益有所保障，逐步地把在城市工作一定年限的农民工纳入城市最低生活保障。
在社会福利方面，政府在打破户籍壁垒，实行同工同权，实现社会福利的均等化享受。未来制约农民工在城镇安居乐业的最大障碍将是住房问题，政府应指导为其建设廉租住房，鼓励有条件的地区为农民工建立住房公积金制度。
