新生代农民工市民化的社会保障问题研究
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）22-0047-03
一、关于新生代农民工及其市民化的认识
“新生代农民工”，主要是指1980年代以后出生，16周岁以上的具有农民身份而在城镇从事工资性收入的特殊劳动群体[1]。2010年1月31日，国务院发布的2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，首次使用了“新生代农民工”的提法，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。随着第一代农民工年龄的增大和逐步返回农村，新生代农民工已经成为农民工的主体。他们年轻、缺乏务农经验、受教育程度和择业期望值较高以及趋向于城市生活消费习惯等特点，决定了他们是最具市民化意愿、距离市民化最近的农民工群体。
二、社会保障对新生代农民工市民化的促进作用
新生代农民工虽然在逐步的城市化，但却仍然是城市的“边缘人”，并未真正融入城市，社会保障的缺失和滞后正成为阻碍和制约中国新生代农民工市民化进程的核心要素，社会保障对新生代农民工市民化进程具有重大的促进作用。
（一）社会保障有利于强化新生代农民工市民化意愿和提高其市民化能力
新生代农民工市民化进程取决于两个因素：一个是外部宏观因素，如制度等；另一个是新生代农民工自身的内部因素，即市民化意愿和市民化能力。就当前新生代农民工的实际看，他们的市民化意愿是比较强烈的，最缺的还是市民化能力，这种能力最直接、最现实的体现就是新生代农民工有能力在城市生存下去并过上普通市民的生活[2]。然而，由于社会保障的缺失和滞后，致使新生代农民工经常面对失业、疾病、养老的困扰和顾虑，严重影响其市民化的意愿和能力。健全的农民工社会保障制度建设，能帮助他们把握并创造更多的就业机会，化解城市生活的各种风险，使他们的收入能够维持自己及家人在城市中低水平的生活费用，安心在城市发展。
（二）社会保障有利于促进新生代农民工完全退出农村
新生代农民工对社会保障的需求更高于第一代农民工，他们更需要劳动权益的保护。具体来说，就是逐步解决新生代农民工的失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险、生育保险及住房和教育等方面保障问题。由于中国农村社会保障制度不够完善，城市又无法为新生代农民工提供合适的社会保障，致使新生代农民工成为城市和农村之间的夹心群体，进退唯谷[3]。要使新生代农民工实现身份转换，就要打破城乡社会二元分裂结构。解决新生代农民工社会保障缺失问题，可以加快新生代农民工完全进入城市的步伐，不断强化新生代农民工市民化的意愿和提高其市民化的能力，有助于新生代农民工完全退出农村。这不仅对整个社会的稳定和谐发展乃至于长治久安都有着深远的意义，也关系到中国二元经济社会结构能否成功转型。
（三）社会保障有利于促进新生代农民工更好地融入城市
新生代农民工有很迫切的市民化意愿和极强烈的城市归属感，但由于他们经常面临失业、工伤、疾病等风险却没有任何保障，难以真正融入城市、扎根于城市。从农民工社会保障与农民工回流的关系分析，尽管农民工回流的原因有回乡创业、家庭原因和在外就业困难等，但没有合适的农民工社会保障，不能享受城市社会保障待遇是最根本的原因。城市如果能够做到在社会保障上对新生代农民工持开放和接纳的态度，便会大大加快新生代农民工在城市的融合速度。同时，和城市人平等的社会保障有利于帮助农民工树立融入城市的信心，消除他们和城里人不平等的思想顾虑。这不仅可以促进新生代农民工进一步融入城市生活，更有利于社会的稳定与和谐。
三、新生代农民工市民化进程中社会保障现状及原因分析
（一）新生代农民工市民化进程中社会保障现状
1.从社会保险来看：在失业保险方面，农业部2005年的调查显示，全国范围内只有9.6%的用人单位为农民工购买了失业保险；医疗保险方面，绝大部分新生代农民工仍然没有被基本医疗保险所覆盖，看病支出基本是自己负担，用人单位支出的不足实际看病费的十二分之一；在养老保险方面，据调查显示，有83%的农民工没有参加社会养老保险，而且目前农民工养老保险还出现了参保率低、退保率高的现象[4]；在工伤保险方面，农民工参与工伤保险的比例低，一些企业为了降低工伤保险的成本，采用少报农民工人数等方法来逃避应该承担的责任，农民工工伤纠纷问题仍然比较突出。
2.从社会福利来看：首先，在住房条件方面，新生代农民工相对于第一代农民工有了一些改善，但他们现在还是以租赁房、工棚和单位宿舍为主要居住方式。其次，在继续教育方面，虽然新生代农民工们受教育程度和文化素质普遍要高于第一代，但由于产业结构升级和技术的更新换代，企业对劳动者素质和职业技能的要求越来越高，这使得他们对于教育和职业技能培训有着非常迫切的需求。可是，他们在社会经济地位的“边缘性”，根本没有能力依靠自己的力量去满足这些要求，而用人单位也很少给他们提供培训和进修的机会。最后，在劳动保护和保健方面，新生代农民工除工资收入外，很少享有其他福利收入。有的企业设置一些工资福利待遇，但由于各种因素导致新生代农民工难以真正享受[5]。
3.从社会救助来看：首先，在最低生活保障方面，中国目前在城市中已经普遍建立起了最低生活保障制度。但它所保障的对象是人均收入低于当地生活保障标准的持有非农户口的城市居民，这使得新生代农民工与城市最低生活保障制度无缘。其次，在失业救助方面，许多城市已为城市居民建立了失业保险，基本上保障了城市居民的最起码的生活条件。但新生代农民工面临失业，特别是遇到像金融危机，因宏观经济大波动而大面积失业的情况，却没有任何失业补助，其生活状况令人堪忧。最后，在法律救助方面，新生代农民工由于文化素质相对高于第一代农民工，当合法权利遭到侵犯时他们会诉诸法律。但是，由于缺乏相应的法律知识和无力支付运用法律手段进行诉讼的成本，他们的权利和权益还是经常受到侵犯[6]。 （二）新生代农民工市民化进程中社会保障缺失的原因分析
新生代农民工市民化进程中社会保障的现状不容乐观，其社会保障的缺失，不仅严重损害了新生代农民工的利益，也不利于其市民化进程，究其原因，主要有政府、企业和农民工自身等方面。
1.从政府角度来看：首先，政府职责履行不到位。各地方政府在履行政府职责的过程中，过多地参与和卷入到具体的经济实务中。由于要以产值作为政绩评价标准，所以，一些地方政府担心为农民工参保会影响招商引资和企业的赢利水平，总是或明或暗地支持或纵容进入本地的企业不为农民工参保。其次，社会保障的转移和接续机制缺失。由于缺少全国统一的社会保障接续和沟通机制，从而使工作流动性较强的农民工社会保障的管理没有连续性，导致农民工参保缺乏积极性，“退保”现象普遍发生。最后，信息系统建设不适应农民工社会保险的需要。譬如上海和深圳是全国社会保险信息系统建设做得最好的地区之一，两地均建立了全市联网的经办信息管理系统，但由于缺乏全国性的网络，信息跨省共享和保险关系转移接续还是难以实现[7]。
2.从企业角度来看：部分民营企业、个体工商户业主对社会保险缺乏正确的认识，错误地认为参加保险加重企业负担，往往违反规定不参加保险，有些企业也以外来农民工不愿意参加保险为由拒绝参加保险。相当多的企业片面追求利润最大化，忽视乃至漠视农民工的利益诉求。中国不少企业普遍把农民工作为廉价的临时工使用，不愿意与农民工签订劳动合同，更不愿意为农民工办理社会保险，缴纳相应的保障费用，导致很多企业没有和农民工建立正式的劳动关系，也没有加入现有的国家已经规定的应该参加的农民工社会保障体系。这使得农民工在与企业发生劳务纠纷时，没有法律依据，其权益难以得到有效保护 [8]。
3.从农民工自身角度来看：首先，新生代农民工的收入虽然较第一代农民工有所增加，但是据2005年的调查结果显示，新生代农民工的工资多集中于400元～800元之间，占60.1%。新生代农民工的可支配收入依然较低，没有多余的钱来为以后考虑购买社会保险。其次，新生代农民工成长环境普遍优于第一代农民工，致其忧患意识相对缺乏，很少考虑长远的事情，并且他们对社会保障心存疑虑，担心缴纳的保险费以后收不回来，不愿意参加保险。最后，新生代农民工相对于第一代农民工来说有较高的择业期望值，他们不甘心做最累最苦的活、要求有较高的待遇。所以，当用人单位不能满足他们的要求时他们就会频繁地跳槽，与第一代农民工相比具有更强的流动性和选择性，不愿意参加缴费标准过高的社会保险。
四、解决新生代农民工市民化进程中社会保障问题的对策思路
（一）加快健全新生代农民工的社会保障体系
1.不断完善社会保险体系。现代社会保障体系的核心是社会保险，包括养老保险、医疗保险和失业保险三大组成部分。农民工所从事的工作主要在条件较差的外部劳动力市场，因工致伤、致残的事故时有发生，故农民工工伤保险应当作为最基本的社会保障项目尽快得到确立；由于农民工流动性大、工作更换频繁，在知识、文化水平、个人能力方面与城镇劳动者还有一定差距，在就业形式严峻的背景下，他们经常失业，故应把新生代农民工纳入城市失业保险制度。同时由于计划生育政策、市场经济的价值观念以及农民工法治意识薄弱，新生代农民工将来依靠家庭养老也会遇到很多困难，故应建立健全新生代农民工社会养老保险制度[9]。
2.加快健全社会救助体系。由于社会保险只能覆盖劳动人口，即使新生代农民工本人被社会保险制度所覆盖，社会保险对于其家庭成员可能遭遇的风险也没有保护作用，这正是新生代农民工进人城市生活的顾虑所在。政府应针对新生代农民工建立相应的社会救助制度，在他们遭到突发性的天灾人祸时能够给予紧急救援，如食品、医疗、教育、司法救助与法律援助等。同时积极发挥民间组织与民间力量的救助作用，大力组织和开展“红十字会员”、“自愿者”等有益活动，不断增强社区服务和救助功能。
3.加快健全社会福利体系。目前，新生代农民工社会保险缺乏，社会福利少之又少。单就目前农民工子女义务教育总体状况而言，其处境较差、很多权利缺乏实现的条件，成长环境有待改善。从短期看，农民工子女教育问题直接影响农民工市民化意愿和市民化能力；从长远看，农民工子女教育问题关系到下一代的基本素质。这些会直接影响新生代农民工的市民化预期，因为他们不仅要通过努力而改变自身命运，还要为自己的下一代创造良好的成长环境。因此，国家和各级政府应该在完善农民工社会保险制度基础上，从增进农民工子女义务教育福利、农民工住房福利和农民工精神文化生活福利等方面着手，重视农民工的福利问题。
（二）加强政府对新生代农民工社会保障运行的监管
1.建立健全与新生代农民工社会保障相关的法律法规，并加强执法力度。尽管中国一些发达地区已经颁布了许多社会保障方面的规章制度，但总的看来，立法层次较低，法律约束力不足。有关农民工社会保障的法律法规更是很少，农民工的权益缺乏法律保护。所以，中国在完善社会保障的同时，应加强对农民工的保护，并逐步将一些取得市民资格的农民工纳入城市社会保障体系。同时还要加大现有法律法规的执法力度，比如，加强执行《工伤保险法》、《失业保险条例》等社会保障方面的法律，以及一些相关法律的执法力度，如《劳动法》、《合同法》、《妇女儿童权益保护法》等，使新生代农民工社会保障事业纳入法制化轨道[10]。
2.建立全国性新生代农民工社会保障的网络系统，利用网络技术实现管理一体化。针对新生代农民工流动性强的特点，应当建立健全新生代农民工登记制度，并利用网络技术实现一体化管理。具体来说，在新生代农民工城市就业之初，引导他们到相关管理部门登记并办理社保卡，并建立个人社会保障专户。当新生代农民工更换工作或者工作城市时仍能继续使用该卡，其个人账户随着工作城市自由转移，同时，新生代农民工也可以利用网络系统缴纳保险费、查询及获得保障。实行一体化的管理措施，是中国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要手段。 （三）提高企业和新生代农民工个人对参加社会保障的正确认识
1.企业，特别是民营企业和私营企业，要积极转变让农民工参加社会保障是加重企业负担的错误认识。企业应充分意识到，从长远利益来看，新生代农民工参加社会保障是能为企业创造经济和社会效益的，能留住人才防止熟练的技术人员流失，防止培训新员工而增加企业的成本，能够增强企业的凝聚力、竞争力，帮助企业树立良好的社会形象，为企业创造更多的财富。
2.新生代农民工自身也要转变观念，加强社会保障的意识。从维护新生代农民工自身权益的角度来看，农民工可以通过发展互助组织、管理组织、工会等，使之成为新生代农民工与当地社会联系的桥梁和纽带，通过统一培训、宣传社会保障等额方式让农民工对社会保障有一个正确的认识和看法。例如成立“外来人口协会”，在处理劳资纠纷的过程中，由于它是新生代农民工和资方都信任的中介组织，基本能实现一种比较平等的协商和利益较量，从而有效地维护了外来新生代农民工的利益。
