推动警务民主化的深层思考
作者简介：缪心杰，中国人民公安大学。
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-160-03
警务民主化是指在警务领域不断增加民主事物的量、扩大其规模、提高其品质的努力过程，其目的是保障人民群众参与权、表达权、监督权，保障人民群众的基本权利。警务民主化是时代的世界潮流，是民意导向型警务新模式的本质规定，是“警务广场”行动计划的内在要求，需要我们充分重视，系统思考警务民主化的意义、目标、原则和对策，全面革新公安工作，将“警务广场”战略导向深入。
一、警务民主化是公安工作转型的必然要求
“从总的发展趋势看，人类社会始终是朝着科学民主文明的方向发展进步的，推进民主是不可阻挡的世界历史潮流，” 推进警务民主化是社会主义民主政治建设对公安工作的客观要求。
第一，警务民主化有利于明确各主体责权利关系，促进警警、警民、警社、警政合作。因为通过民警内部之间、警民、警社（社区等社会组织）、警政（政府其它兄弟或上级机关）之间民主协商的程序，有利于形成职责明确、分工清晰的科学化责权利体系，每个个体、每个组织明确的责、权、利，能够使大家的预期合理化，减少盲目性，增强信任度，公安工作处于和谐一致的运转之中，有利于公安工作总体目标的实现，“民主过程的程序性和民主结果的制度化是这种一致的唯一保证。”
第二，警务民主化有利于转变广大公安干警工作作风和工作方法，促使公安工作转型。民众的参警、议警、评警和督警，使民意成为了公安工作成功与否、公安干警成功与否的根本因素，必然促使广大公安干警转变工作作风和工作方法，真心实意地了解民意、尊重民意、甚至依靠民意，学会且乐于做群众工作，通过群众成就公安工作，也成就公安干警个人事业，真正建立起民意导向型警务新模式。
二、 警务民主化评价指标与发展趋势
何为民主，民主一词源于希腊字“demos”，意为人民。其定义为：在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。 听婵释禅先生给“民主”的定义。 所谓“民主”：就是指参与到各层级组织里的人们和家庭、企业、政府等各层组织的代表，在各自层级的组织体内通过享有并行使其参政权、选举权、议政权和监督权等的基本民主表现形式，并以此影响并决定关系自己和他人，关系家庭、企业、政府、国家乃至世界等各层级组织的“衣食住行用”等的根本利益和市场经济运行状态等的权益表达“形式和内容”的有机统一过程。民主是由全体公民――直接或通过他们自由选出的代表――行使权力和公民责任的政府。在民主体制下，人民拥有超越立法者和政府的最高主权.尽管世界各民主政体间存在细微差异，但民主政府有着区别于其他政府形式的特定原则和运作方式。民主是保护人类自由的一系列原则和行为方式；它是自由的体制化表现。民主是以多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则。所有民主国家都在尊重多数人意愿的同时，极力保护个人与少数群体的基本权利。民主国家注意不使中央政府具有至高无上的权力，政府权力分散到地区和地方，并且理解，地方政府必须最大程度地对人民敞开和对他们的要求做出反应。虽然后来有学者提出少数服从多数原则也并非民主，如你不能说多数人同意就可以剥夺少数人的合法财产。但是大多数人仍以上述进行定义。
而警务民主作为警务领域的民主与其它任何民主一样，都由民主主体、民主过程与民主结果三方面构成，因此，我们也把警务民主理解为警民共建体系、警务民主治理过程、警务民主治理结果三方面。警民共建体系是指参与警务治理、提供公共秩序的要素与这些要素之间的关系网络，包括要素的角色、职责。警民共建体系就是要公安机关依靠人民大众，依靠社会组织打造警务共同体，一起提供公共秩序。“是管制型警务模式向服务型警务模式转型的必然要求，是服务型警务模式的内在本质规定，是警务民主化的重要载体与标志。” 要素多元、要素问责和要素合作是它的三个二级指标；警务民主治理过程，是指警务管理、执行等过程中所表现出的透明化、法治化和协商化等治理形式。警务治理过程民主是警务民主化重要表现，是公众参警、议警和评警的有效渠道与可靠保证。透明性、法治性和协商性是治理过程建设的三个二级评价指标；警务民主治理结果是指警务治理在满意度、信任度和有效性等方面呈现出的自然状态。不管是作为本质意义上的民主，还是作为过程意义上的民主，总会呈现一个自然的结果，结果优化是对民主的根本性评价，没有结果也就谈不上治理，警务治理结果优化是警务治理最重要的检验标准，是警务民主化方向、渠道、手段、方法正确的检验标准，是警务民主化的重要内容。
按照上述指标实现程度进行划分，警务民主化可以分为：探索期、建立期和巩固期，我们湖州警务民主化基本已处于巩固期这一阶段。
探索期，由于经济与社会的发展，有了推动警务民主化的客观要求，主要领导产生了推动警务民主化的系列理念，开始在不同场合宣扬警务民主，广大公安干警开始讨论警务民主化，在思想上产生共鸣，开始试错性的行动，行动的基本目标是如何扩大治理过程的民主，如开辟沟通渠道，引导民众参与，对民众诉求做出回应。自上而下，全力推广上级意识和指示是此阶段主要特点。
建立期，民主化之体系、民主化之过程和民主化治理之结果优化三项目标基本建立，警务民主基本确立。具体来说，警民共建体系基本成形，民意收集、民意导向的公安决策、执行、评价和监督已成为制度化运作的基本程序，不以领导人的更替而更替。警务民主化成为全局上下共识，形成自觉行动，成为公安干警的工作方式和行为习惯。
巩固期，主要是对警务民主化中存在的问题进行反思，对不同部门典型经验进行总结和理论性的系统思考。警民共建体系成为了公安工作的基石，公安工作离不开共建体系，警务民主与公安工作开始紧密结合，形成合力，达到相互促进的局面。 在此阶段的具体目标是：在前期形成的警民共建体系，警企（社）协作的群众自治组织、志愿服务团队、便民服务点和治安信息员队伍等基础上，达到体系各要素责任明确、失责必究、相互支持、密切合作的真正共同体，责任体系、配合支持系统建构是这一时期的主要任务；民主化治理过程方面，在前期形成的民众多样参与，干警及时回应的基础上，做好常规管理，抓落到促实效，着重做好民主化持续和巩固；治理结果的优化方面，理论上说，民主化的治理必然会导致治理结果的优化，但现实中必然存在不如意的地方和时候，此时必须对整个治理及其民主化的过程进行细查，针对出现的问题，对警务民主化进行深化和细化。
就如何建立警务民主化指标体系，本人提出以下几个指标。
一级指标有：完善警民共建体系；健全治理过程民主；优化警务治理结果。完善警民共建体系评价标准为：要素多远程度，要素问责程度，要素合作程度。健全治理过程民主的评判标准为：协商性，法制性，透明性；有效度，信任度，满意度。
下面是细化的二级指标：指导、联系或创建的民间保卫组织、控制阵地数量（如群众协同工作队、志愿者团队），指导、联系或创建的辅助治安人员数量（如义务消防员、治安信息员），联系的政府内部部门组织或个人数量（如联席工作部门），岗位说明和岗位规范清晰，有岗位说明书，部门、团队工作有长期目标及年度目标，对违责行为严格问责，无包庇现象，与民间、企事业单位和社区保卫组织的关系建设，与政府其它支持和配合部门的关系建设，与辅助治安人员的关系建设，部门、团队内相互学习、团队精神建设，大走访、恳谈的次数、记录、创新性及民意流转情况，接、处警及时、有效、规范，辖区群众向团队主动求助的次数，与专家学者探讨、学习与论证的次数与情况，好做法、好经验制度化的情况，有无制度化的程序规定，对所有制度执行情况，有无内部警员违法、违纪的现象，重大决策公示和征求意见制度落实情况，对信息公开条例执行情况，有无如实公布警察内部犯罪率，居民社区生活和公共场所安全感，对当前违法犯罪率的评价，警务具体目标完成情况的主观评价，公安干警廉洁程度的评价，公安干警能力和水平的评价，对公安机构和组织的评价，对公安政策和制度的主观评价，对地方总体治安状况的满意度，对公安服务质量和服务态度的社会评价，公众对公安 工作的支持率。
依据这些指标能够全面，科学的对警务民主化进行评估。
三、推进警务民主化的基本原则
首先，是有用性原则，即警务民主化的制度创新在功能上比现行制度更为有效，也更完善，能够保证警务共同体各方，警务管理者、基层民警、各社会组织和市民的利益得到较好保障，各方更有动力执行新规则，新规则能在更高的层次解决问题，具有长效性。制度创新还必须是具有人、财、物等现实基础，否则良好的意图，可能会导向不良的后果。
其次，是安全性原则，更具体地说，某项具体警务制度的创新，对现行秩序是安全的，相对而言是低风险性的，不会引发对现存秩序与地位的挑战的。这一制度创新也应该是现行体制内可行的，即可以在体制内推行而不致于引起结构冲突，不致与现行体制发生剧烈排异现象。在现行意识形态上必须合法的，即意识形态上是可以找到根据的，不偏离基本原则的。
再次，是可控性原则，为了达到安全性，因而在在实际操作上也是可控的，可以放开，又可以收回，发生问题可以补救，而不致于没有退路。采取的是循序渐进的推进方式，是深思熟虑的产物，是站在全局的战略性思考，对所有可能的问题进行过深刻思考，具有众多可替换的推进战略和对可能的后果有不同的行动预案和补救措施。
四、顺应趋势，以“工作分析”为抓手着力推进警务民主化
“警务广场”行动以来，示范点建设一直是我们推动广场计划的重要抓手，通过榜样的带动产生示范作用是标杆管理主要精神。也产生了一大批示范点，如行动前期的警民沟通示范点，也产生了很好的效果，分局布置的 “示范点”建设工作，各所、队、室也进行了很好的落实和总结，取得了很好的成绩。但相对于深化警务广场行动的要求，相对于警务民主化发展目标而言，还还存在一定的差距。大家主要还是在重复前期警务广场行动的一些做法，重视治理过程，强调民警行为的改善，忽视共建体系的建设，没有转变到构建警民共同体工作重点上来。因此，结合警务民主化发展趋势及其特点，沿袭“示范点”建设思路和做法，提出了警务民主化抓手“警务工作分析”行动计划。
（一）警务工作分析行动的含义与要求
“示范点”建设工作思路非常明确，就是要把我们的眼光放低，把焦聚集中，把公安工作的触角向下延伸、再延伸。在工作措施、工作机制方面取得第一手的有效经验，实现工作的良性发展；就是要将“警务广场”战略精神与基层工作实际有机结合，区分不同区域、不同行业警务工作的不同需求，遵循“警务广场”战略的总体部署，针对不同区域，不同行业，因地制宜，灵活机动的展开工作，立足实效、拿出办法来赢得群众理解和支持，努力推进警务共同体，提升警务工作实效；就是要通过各个“示范点”个性化的建设方案解决“警务广场”战略在基层的可操作性、持续性、实效性问题。
警务工作分析是对各类警务工作的岗位性质任务、职责权限、岗位关系、劳动条件和环境，以及民警承担本岗位任务应具备的资格条件所进行的系统研究。是“示范点”个性化的建设方案的基础和关键，是推动警务民主化很好的抓手，可以满足 “示范点”建设所有的要求。以警务工作分析为抓手推动警务民主化并不是增加警务管理者和基层民警的工作量，而是通过明确职责、理顺关系、规范流程达到良善治理的目的，在有效治理中自然而然的促进警务民主化。
（二）警务工作分析行动的目标与措施。
警务工作分析行动最终目的是推动警务民主化的全面落实，它的具体目标就是警务民主化三大类二十九项民主化的指标体系。警务工作分析行动具体操作是在各基层单位选择一个工作表现最好与最有潜力的工作团队，先对他们严格要求，进行全方位的警务工作分析。警务工作分析行动必须有步骤有重点。 现阶段，根据分局的实际情况大致可以把重点放在如下几方面，各所、队、室可以进行各自的创新。第一，进行“一岗位、一团队、一特色”建设，一岗位就是对岗位职责、工作关系、工作流程等明确和梳理，一团队就是任一工作岗位从内部到外部都有强有力的工作伙伴和支持团队，注重工作团队建设，一特色就是各所、队、室在工作方法和自身素质提升等任何方面每年有一个推进警务民主化的特色举动，要在不增加民警工作任务的前提下。不追求数理，只注重质量，没有特色也可以，有更好。第二，继续扎实推进“三定下访服务”和“一案一评一回访”工作，通过定时、定人和定点的服务，做好大走访和基层服务工作，通过评案和回访来提升工作效率和工作质量，提升群众满意度；第三，可以有效推进警务公开工作，把警务电子政务与信息公开结合起来，以各所、队、室竞争比赛的形式有效推进，这可以是我们近期的重点工作。
（三）警务工作分析行动的管理与考核
第一要加强领导，建立机构。各所、队、室要站在“警务广场”战略的高度，充分认识开展这项工作的重要性，切实增强责任感和使命感。各级主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，负直接责任。分局成立“警务民主化示范点建设”领导小组，相关部门主要负责人为领导小组成员，下设办公室（设在综合室）。各所、队、室要在认真组织开展调查摸底基础上，制定实施方案和具体计划，及早动员部署，明确目标任务、具体责任、工作措施和进度要求。
第二，要科学考核，严格督查。把警务民主化示范点建设工作纳入日常的度假区公安分局等级化考核之中，形成与示范点建设密切相关的考核指标体系，把示范点的考核，或者作为工作创新，或者作为新加子项进行考核，成为日常考核的一部分。另一方面，与民意评警工作相结合，对示范点建设考核优秀的团队和个人，在荣誉授予、选人、用人方面有恰当的优先权，对示范点工作团队的民警各方面进行优先保障、优先投入，对他们工作的探索和尝试要给予一定的宽容和鼓励，不一定要求他们年年出成果，事事有成效，一定程度上允许他们犯一些合理的错误，鼓励他们自由试错。本文仅在工作分析层面提几点粗略的意见，望对警务民主化有所帮助。
注释：
金伯中.金伯中谈警务民主化.领导讲话.2011（34）.
李良栋.第三波与21世纪中国民主.中共中央党校出版社.2002.
詹伟，朱云云.试论我国服务型公安行政模式的构建――兼谈英国当代警务改革对我国的启示.中国人民公安大学学报.2006（3）.
通过民警与专家问卷，采用层次分析法得出了警务民主化三大类二十九项评价指标体系.
