秦汉社会保障制度探析
中图分类号：D691 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）013-0000-02
秦汉作为中国具有统一政府封建王朝的开端，其政治体制为后续王朝所沿袭。社会保障制度作为政治制度中治国安民的重要一环，始终贯穿着历代王朝，但需要指出的是，在中国，古代社会保障思想与其实践活动是很丰富的，但不可能出现社会保障、社会救助、社会优抚等现代词语，在秦汉出现最多的是：田赋、赈济、仓储、养恤等。据《史记?秦始皇本纪》、《前后汉书》等书记载，秦汉四百四十年间，灾害就发生了三百七十五次之多，所以关于救灾、扶贫等社会保障行为记载的史料较多，主要有《史记》、《汉书》、《后汉书》、《西汉会要》等。秦汉社会保障制度初具规模，对社会保障官职的设置，社会救助、社会福利、社会优抚制度的运行及非正式制度（如乡间组织）的运行，以下将逐一论述。
一、社会保障官职设置
关于社会保障，秦汉时期并未颁布正式的规章政令，也未形成明确统一的制度及专门负责社会保障的机构和官员。对于此相关的业务，中央及地方都设有兼负此业务的官职。第一，宰相秘书处有十三曹：金曹管货币盐铁，对于监管社会保障的收支财政是不可缺少的；仓曹管仓谷，对仓储制度的运行及赈济灾民时粮食的发放起到关键作用。第二，汉代中央政府组织中三公九卿作为政府的最高官员，其中作为九卿之一的大司农负责政府经济，收支纳入国家公费，由于社会保障是由政府财政支持的，所以社会保障相关业务由大司农负责。第三，地方官吏包括州、郡、县各级官吏，其职责之一就是赈济灾民，安抚群众。如：《后汉书?百官志》记载：“凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸。常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。”第四，除却上面三种官职，在灾害频繁时期，平时并无监管救灾职责的官员，也会被皇帝派出主持救灾，同时监督地方官吏，如侍御史，谏大夫等。
二、社会保障相关制度运行
（一）社会救助
秦汉时期的社会救助是对面临生存危机的贫困者及不幸者给予的一种物质援助，是统治者为避免社会危机而采取的应急性举措。
秦汉时期灾害较多，四百四十年中，灾害就发生了三百七十五次之多。其中频数愈多，对于社会经济破坏也愈大。如此之多的灾害使人民面临生存危机，对此，政府采取的主要制度有：仓储、减免租税、假民公田及赐民公田等。
第一，仓储制度
汉代在中央和地方都兴建过很多粮仓，仓储制度较为完善。有中央粮仓和郡国粮仓，也有军用粮仓。通过对各地仓储的有效控制，政府可以减少因自然灾害而导致的政治动乱，降低经济损失。中央对地方诸仓实行统一调度，为部分灾民提供了必要的救济。汉代的仓储制度中常平仓的设置是汉代仓储思想发展的表现。常平仓制度的原则是在粮价低时，国家以高于市场价的价格收购，保持粮价不落；在粮价高时，国家以低于市场价的价格出售。在灾荒之年，这种做法一定程度上保证了灾民的利益，这在中国救灾史上，具有特殊的意义。这与现代国家所实行的农产品价格支持是基本相同的。
第二，减免租税
汉代农民的负担主要有赋税、徭役等。1.土地税。秦汉的田租以征收实物即谷物为主，不同时期征收标准不一。一般分为什五税一、什税一和三十税一三种。其中以三十税一实行的时间最长。2.人头税，即口赋和算赋。这是国家按丁、口索取的一种财政收入。3.摇役和兵役。此外还有各种杂税如：盐税、矿产税、鱼税、酒税、市税等。
汉代因灾减免最多的税种是田税和人头税。如政府减轻农村贫困时，公元84年一道敕令注意到了农民迁移对于农业的奖励不够，指出：令郡国人无田欲徒它界就肥饶者，恣听之。[迁居者]到在所，赐给公田，勿禁。在这里就提到减免田税和人口税（算赋）。
第三，假民公田与赐民公田
公田作为政府拥有和支配的土地，是政府赈济贫民的重要资源。其实谷物贩济只能解决灾民的一时之需，只有借（或赐）给他们土地，为其提供基本的生产资料，才是长远之计。所以一旦发生灾荒，政府常常采用“假民公田”或“赐民公田”的办法来救恤灾民。
除却以上三种，还有调粟、养恤，以工代赈等政策，但秦汉时期的调粟、养恤多为消极的救荒政策，在此不多论述。以工代赈，简而言之就是灾害发生后，灾民通过参加社会工程建设，而获得钱物的赈济方式，其实质就是对灾民实行有偿救济。这比单纯的依靠被动接受施舍更有意义。光武帝曾在救灾诏书中提到以钱财或谷物雇佣灾民，寻找、挖掘埋在坏垣毁屋之下的伤亡者。
（二）社会优抚
历史上的优抚是中央政府面向军人及其家属提供的各种优惠、帮助与奖赏措施，是基于战争时期的需要，同时对伤亡官兵补偿和对立功者的奖赏。
秦汉兵役主要有更卒、正卒、戍卒三种，除了规定的义务兵役外，民间还有义勇队，就是报名从军，打仗立功，做官封侯，如李广世家。两汉时期军功爵制在秦国的基础上，有了长足的发展。爵高者可获得食邑封国、封千户万户且并享有特权。秦商鞅变法时规定，达到军功爵第九级“五大夫”即可“税邑三百家”。军功爵按照级别不同享有不同数量的宅、田和对应的政治、经济地位和特权，在西汉初期就形成了一个不同的军功阶层。汉代对军人的优待除了赏赐军功外，同时还有复员安置、死亡抚恤以及对他们家人的照顾等方面。《 汉书?高帝纪》载高祖二年诏令“： 关中卒从军者，复家一岁。”即对关中地区士兵的家庭，都有免除一年赋税的优惠政策。
（三）社会福利
秦汉时期的社会福利是国家在面向孤、残、老、幼、妇和官吏提供的福利性措施，包括相应的物质和精神奖励，不同于现代社会福利是立足于国民的福利权益和普遍参与基础上的共享式制度。古代的社会福利是统治者对受益者的恩赐及对不幸者的怜悯。 第一，对残疾者的赏赐和复除
汉代（主要是东汉）颁布救济残疾者等特殊群体的诏书非常多，赏赐很频繁。据史料记载，残疾人的复除政策，在先秦时期就已经实行了，不过，这一时期对残疾人的复除仅限于摇役。汉代以前的减免只限定在力役方面，至汉代已扩大到租税，改变了汉以前对残疾人等只减免力役而不除田租的做法，具有时代意义。
第二，抚恤老人、妇女和儿童
减轻刑法。秦汉对老人、妇女和儿童的犯罪行为常常以宽大处理为原则。光武时曾颁布诏令：“男子八十以上，十岁以下，及妇人从坐者，自非不道、诏所名捕，皆不得系。”这无疑是对老、幼、妇女的特殊保护，更体现了秦汉时期的宽刑政策。
推行生养制度。汉代的生养制度是保障妇女权利的特殊政策。高帝时期曾颁布《产子复令》：“民产子，复勿事二岁。”也就是生养孩子的家庭可免除二年徭役。东汉章帝时期又颁布了《胎养令》，是对西汉《产子复令》的继承和发展，《胎养令》给予妇女及其家庭更多的优惠政策：生育的妇女，可免除三年的算赋和一年的赋役，同时赐予粮食，且免除其丈夫一年的赋役。汉代的生养制度实现了增加人口的目的，同时保护了妇女的权益。生养制度与现代的社会保险中的生育保险有共性之处。
第三，官吏的致仕和丧葬
官员因年老或有病而退休，称为“ 致仕”。 秦汉时期官吏致仕后，根据退休前的官阶不同享有相应的待遇。汉代公卿臣子致仕的待遇一般由皇帝亲自下诏决定。少数人享受退休前全部俸禄，大多数人享原俸的三分之一，一些人被一次性赏赐房舍、车马、钱、谷等。官员死后，官府按规定给予一定的抚恤。如官吏因公死亡，则厚加赏赐，并荫其后代。其实从这可以看出，中国正在转制中的退休制度，以及现在的社会保险中的机关事业单位养老保险制度是有其历史渊源的。
至此秦汉时期社会保障制度中的社会救助、社会优抚、社会福利已基本论述完成。对于社会保险制度是工业化以后才出现的，在秦汉时期没有相关界定，但我们可以知道社会保险中的生育保险、养老保险对应为秦汉时期的生养制度及官吏致仕。
三、非正式社会保障制度的运行―慈善
历史上的慈善主要是宗族、乡绅、宗教团体等举行的活动。秦汉时期因受儒道佛传统文化的影响，所以“让爵、让产、散财、振施之事，以汉世为最多”。
（一）宗族保障
宗族保障是建立在血缘关系与宗法制度之上的。汉代关于宗族的记载多有“九族”一词，即指宗族的范围。“九族”也是指“宗族”。史料不仅界定了宗教的含义和范围，也表明了宗族具有相互救济的传统。秦汉时期宗族的救恤主要表现在赈济贫困族员、恤养孤寡老妇、聚族自保和迁徙等。
（二）宗教团体保障
儒教对社会保障制度的影响和实践。儒教是在儒家哲学思想发展而来的。汉武帝时期，董仲舒“罢黝百家，独尊儒术”的主张确立了儒家思想为封建社会的正统思想。董仲舒指出：帝王应该“内爱百姓，问疾吊丧”；臣子应该为民“供设饮食，候视疚疾，所以数养”。这种仁德思想体现在政策上，就要“薄赋敛，省摇役，以宽民力”。东汉初，光武帝实行扶助民众，轻徭薄赋 ，赡养鳏寡孤独等措施。同时信仰儒家思想的民间致仕官员等也会自动组织活动对贫困者给予援助。
佛教在西汉末年传入中国，东汉时主要为封建统治上层人物所接受，之后对民众的影响也是较小的，但是仍是有体现的。如佛教的“生死轮回”、“因果报复”等对人们的心理造成冲击，“因果报应”强调“善有善报，恶有恶报”，提出“诸恶莫作”、“诸善奉行”、修善慈心的慈善观，以致一些“贪婪之吏，稍息侵渔，尸禄之官，自当廉谨”。
道教东汉中后期， 在民间，特别是在巴蜀地区得到广泛传播，对社会慈善有着积极影响。光武时期，社会上出现了传授道术的游方道士；桓帝时，形成了有组织的道教。道教吸收了墨子兼爱的思想，宣扬行善得福、积德长寿的修炼方法。道教的道书《太平清领书》，不仅反映了贫富悬殊的尖锐对立状况，还宣扬天人合一、善恶因果报应思想。
（三）互助组织
除以上两种，汉代还出现了一些互助组织。面对灾害和贫困，汉代的一些普通民众为了生存和发展，便自发地组织了各种互助组织。出土资料中的?d社等组织就反映了这一信息。整个两汉时期，用于各种目的而创立的“?d”始终是普遍存在的，但由于资料的缺乏，无法对其进行进一步的研究。除了类似父老?d性质的互助私社外，还有其它性质的私社（如各种单、弹等组织）。如《汉书?五行志》一记载：“建昭五年，充州刺史浩赏禁民私所自立社”。其中农业生产互助组织为街弹和田社，平均徭役的组织为正卫弹。
邻里互助。两汉时期对地方乡里的管理大多沿用秦时的一些模式，即“五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。两汉之际，食物短缺，为共度难关，邻里之间互相馈赠、互相扶助的例子不少。更始时期，平原太守伏湛面对“仓卒兵起，天下惊扰”的局势，对妻子说：“夫一谷不登，国君撤膳。今民皆饥，奈何独饱？乃共食粗物，悉分奉禄以赈乡里，来客者百余家。”
总之，秦汉社会保障制度有鲜明的本土性特征，同时政府有着高度的责任，所以存在家国一体的特征，这些表明了秦汉的社会保障制度是为了国家的长治久安，维持统治秩序和“家天下”的政权延续。“以史为鉴”，我们可以从秦汉社会保障制度中学到很多智慧。社会保障制度是“以人为本”的最好体现，其运行的成功与否，关系到整个国家的持续稳定发展。通过对秦汉时代的分析，我们得出，要根据国家现状，制定和完善相应的社会保障政策，同时应该充分发挥民间力量为国家人民做贡献。
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