集中连片特困区农民工人力资源开发问题研究
一、引言
2014年9月，国务院办公厅下发《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）（以下简称意见），《意见》指出，现阶段，农民工作为我国城市经济发展的重要建设力量，为城镇社会经济的发展提供了巨大的支持。但在集中连片特困地区，这一特殊地区作为各项矛盾的聚焦点，有关农民工相关问题显得尤为突出，需要迫切的加以解决。大关县地处滇东北乌蒙山连片特困区，有苗、彝、回等15种少数民族，2011年末，全县总人口28.19万人，其中农业人口26.15万人，占总人口的92.74%[1]，属于国家扶贫开发重点县，经济发展滞后，社会发育程度低等特征十分明显，造成了许多劳动力的过度剩余，使得外出务工的当地农民占有很大的比例。农民工伴随着历史的发展，不断的进行更新换代，这些农民工呈现出不同的新特点。这些农民工为国民经济做出了重大的贡献，然而，现阶段，集中连片特困区农民工除了面临着以上的困境，具有其它地方的农民工一般的普遍的特征外，还具有自身的特殊性。在大关县，受自然地理和经济发展状况的影响，这一地区的人民增收的难度极大，贫困面积大、贫困程度深、贫困人口多。本文以集中连片特困地区为研究区域，以大关县为个例进行实证研究，同时以国家的政策为目标支持，对集中连片特困区农民工人力资源开发中面临着的现实问题进行深入的探讨与研究，找出集中连片特困区农民工人力资源的开发与利用的解决途径。
二、集中连片特困区农民工人力资源开发的主要问题
近年来，随着国家加大对欠发达地区支持力度的加大，集中连片特困地区在农民工的人才工作和队伍建设方面得到了长足发展，但由于受主客观等综合因素的影晌，集中连片特困地区的农民工人力资源开发工作存在一些困难和问题。因此，找出集中连片特困地区农民工人力资源开发中的主要问题，对其现实问题进行准确而深入的探讨与研究。
（一）教育落后，人力资源质量偏低
教育是提高个人发展能力、推动社会向前进步的重要手段，人口素质决定人力资源的附加值。受城乡二元结构的影响，长期以来，农村地区的教育资金来源渠道单一，原先的国家主导投入的教育投资责任逐渐下放至县镇一级的政府，由此改变了经费投资的格局，从而导致地方政府在经费上投入的不足，使得农村的农民教育费用日益增加，负担也越发严重。从来源上来讲，农民工来自农村，农村基础教育的缺乏是他们在城市生活中生活状况不理想的一个重要原因。具体原因有如下三点：一是贫困落后的经济状况、低层次的农业生产方式、落后的思想，使得农村的农民对教育的重视程度不够，贫困家庭的子女教育无保障，对教育没有较高的意识。二是在国家和地方政府的扶持和帮助下，九年义务教育完成以后，连片特困区的部分农民缺乏各项条件再送子女去接受高层次的教育，因此造成了很多的入学学生在接受完九年义务教育后就外出务工。虽然西部尤其是连片特困区农村家庭多，户均儿童比例高以至于每十万人口中中小学学生所占的比例高于全国平均水平，但高中以上阶段的人数比例却远低于各区域的水平。三是集中连片特困地区薄弱的经济基础和困难的财政状况制约了这些地区高层次教育事业的发展，教学设施、生均拨款、师资条件的短缺从根上制约了教育水平和人力资源素质的提高。由于教育跟不上，人口素质偏低，导致城乡之间差距不断的拉大，进而导致进城务工的农民工的文化素质普遍偏低。
（二）培训力度不够， 形式化严重
现阶段，在对农民工的培训教育方面，尽管各级政府在集中连片特困区的各地州开展了农民工的免费培训以提高农民工素质和职业技能，原因以下三个方面：一是宣传力度不够。集中连片特困区的各级政府往往发布一纸文件，委托下级政府的相关政府单位来加强农民工培训的指导培训，然后却很少下派工作人员进行现场宣传和指导，因此，下级单位往往没有把指示落到实处。二是企业承担的培训内容没有用到实处。在企业的培训过程中，很多农民工并不知道企业做了哪些工作，培训内容也没有特别的针对性，基本上总是只讲理论，不讲实用的操作技能的提升，对农民工人力资源开发的真正效用不大。三是针对农民工培训成本偏高。政府和企业在给农民工培训的时间上往往选择在周末或者是员工下班后的休息时间，往往占用了农民工的大量休息时间。另外，有的农民工居住的地方离培训的地方路程较远，往往需要承担来回的交通和吃饭的费用，而且用人单位一般不予以报销，因此，很多农民工表示这样的培训对自身没有太大的积极性和吸引力，从而挫伤了很大一部分农民工的培训激情和热情。
（三）农民工在待遇和保障上极度缺失
但是虽然农民工作为一个巨大的新兴群体，然而他们在工资待遇、生活环境、工作环境、社会保障等各方面都缺乏和城市居民享有同等的待遇。近年来，拖欠农民工工资、农民工社会保障缺失等问题不断的出现在公众的眼球，受到社会的广泛关注。然而，除去少部分的曝光事件得以解决以外，大部分的农民工的待遇和保障仍然得不到应有的保护，针对农民工本身人力资源的开发却并未得到系统的重视。首先没有关于农民工就业能力开发和保护的专门机构，本身在福利保障享受上就承受着不公平待遇，导致了这些农民工在城市务工各方面得不到保障。虽然国家和政府以文件的形式对农民工问题加以关注，至今还没有制定出农民工社会保障和社会保险的政策法规，更没有形成一套成熟的、完整的运行体系，农民工实际上是排除在各项保障系统之外的边缘群体，医疗保险的丧失使得大部分农民工不能到与城市居民同等的医疗条件。其次，我国政府对用工企业的违规事件并没有详细和明确的处罚的规定，企业在许多有利于人力开发的福利和待遇方面不完全落实。农民工在务工期间发生意外伤害后往往得不到赔偿，在维权方面又很难寻求到帮助，往往因为没钱治疗导致身体状况恶化， 这严重影响了农民工的身体和心理的健康。 三、提高集中连片特困区农民工人力资源的几点对策
从连片特困区农民工人力资源开发的主要问题可以看出，如何有效的开发农民工人力资源已成为城乡统筹发展过程中亟需解决的中心问题之一。基于农民工人力资源发展呈现出来的困境，需要结合农民工自身特点，必须采取针对性的措施加以开发和利用，从包括教育、培训、制度等多个方面的立场统筹考虑。
（一）统筹教育发展，提高人力资源内核
基于集中连片特困区教育发展不均衡，无法满足现阶段农民工进一步发展的现实和要求，需要协调和统筹好各级各类教育。当前的工作重点为普及基础教育受益面并大力发展职高教育。具体解决的措施有如下的四点：一是加大资金投入，落实义务教育。形成以县市级政府为投入主体，按条件、按比例下放农村义务教育经费的投入机制，将连片特困地区的义务教育全面纳入县市的公共财政投入范围。二是确保学前教育的入学率。全力加快集中特困区农村的幼儿园建设，优先支持边境和贫困地区的农村幼儿园建设；进一步改善城镇幼儿园条件，加强城乡学前教育的师资力量配备，加大对学前教育的教师培训力度。三是不断改善入学教育的基础条件。要按照“就近入学、相对集中”的原则来合理安排和调整中小学布局。加强农村薄弱学校建设，不断扩大优质教育资源对本区域的辐射力度，促进义务教育均衡发展。四是大力发展职业教育，开展职业培训。要根据产业结构调整、城镇化建设、发展现代服务业的需要，对那些未继续深造的初中毕业生进行职业教育、开展实用技术培训，以造就大批适应地区需要的新型技术骨干和致富领头人，为加快农民工服务城市和地区的需求，进而不断提高他们的生活质量。
（二） 要强化企业的培训力度，给予培训支持
伴随着我国城市化的推进和大量剩余劳动力的转移，城市的就业压力和竞争也变得十分激烈，集中连片特困地区的农村剩余劳动力在城市就业也面临越来越大的压力，由于集中连片特困地区的农村教育水平和质量低下，导致农民工作的综合素质较差，职业技能缺乏，在城市只能从事最简单的基本劳动，很难应对激烈的市场竞争。因此提高劳动者的文化素质和劳动技能成为当前劳动力能否顺利转移的重要影响因素。具体而言，一是建立城乡统一的劳动就业和培训制度，开办农民工学校。通过在广大农村和城市地区兴办短期的职业技能培训，有条件的地方成立农民工学校，让众多的剩余劳动力都有一技之长。只有在国家方针引导和法律规范的前提下，职业技术教育才可以吸收到更多的社会资源。二是要制定针对性的培训政策和奖励制度。要对开发农民工培训工作表现突出的企业给予一定的补偿，鼓励其尽可能开办针对农民工的免费就业培训，而政府方面尽可能的在技术和人才上面给予企业支持。三是企业要合理安排职业培训。针对农民工的工作时间不固定、工作时间较长的现状，企业可选择固定在每周的半个工作日进行集中的培训，尽量不占用农民工的休息时间。
（三）加快社会保障体系的改革，完善相关法律法规
要打破农民工和城市居民在社会保障体系上的巨大差异，需要从以下几个方面加以解决。一是制定新的土地流转机制。要允许和支持农民以多种形式流转土地承包经营权，鼓励和支持社会第三方组织机构参与农村土地流转工作。在政策上实施农民土地、农村住房置换城镇住房的办法，引导农民工向城镇有序转移，以最终实现由农村身份向城镇身份的转变。二是深化户籍制度改革，打破劳动力流动障碍，引导农村人口有序流动。在城镇一体化的建设过程中，为了体现城乡发展的公平性，引导农民工合理有序流动，就要逐步取消农民工身份向城镇居民身份转换的限制，建立城乡统一的户口登记制度，把农民工人口融入到城乡一体化建设的体系中来。三是要保护农民工切实的实际利益。劳动监察、工商行政执法部门应当对用工不规范、恶意侵犯农民工权益的企业实施严重的经济制裁和行政处罚，尽快出台《进城农民工社会保障法》《反歧视法》等法律法规，用法律的手段保护进城农民工的权益。四是创造有利于农民工返乡工作的保障体系。当前，我国必须在尽可能高层次上建立起对农业、农业建设投入的保障，以吸引进城务工的农民工返乡的热情。需要改善财政支农支出的结构，需要加强转移制度建设，致力于更大范围内改变农业农村落后面貌，实现吸引大量农民工人才回流。
