社会福利制度的演进
作者简介：陈国强，安徽师范大学法学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-047-02
社会福利是国家和社会为增进与完善社会成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度，狭义的社会福利是指当社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施;广义的社会福利是指为了改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活的各社会服务措施，社会福利的制度化过程是一个漫长的历史演进过程。
一、社会福利制度的萌芽和确立
（一）社会福利制度萌芽于西方福利文化传统
福利思想是古老西方传统文化的重要内容，古希腊、古罗马、古希伯来文化中就蕴含着福利思想，而西方传统福利文化的主流集中体现在西方传统的基督教文化中，《圣经?旧约?申命记》中载：“耶和华的子民们，在每年年底，农民应将田地收获粮食十份取一份，牧民应将牛羊群十份取一份，或将其换成银子送到城里，给无份无业的利未人，并孤儿寡妇。”由于基督教倡导慈爱与行善思想，导致在中世纪及以后的大多数基督教徒，对社会中贫、弱、病以及身份低下的人充满着关爱和救助行为。《圣经?新约》耶稣的箴言：“无论何事，你们愿意人怎样待你，你们也要怎样待人，因为这是律法和先知的道理”，激发了基督教徒行善时不分亲疏远近的普遍之爱。由于基督教的教义和思想已经深入到西方人的灵魂深处，形成西方人稳定的性格心理和思维方式。在封建社会的西方，基督教会为了更好的传播宗教信仰、使教徒获得救赎，展开了济贫活动。但此时的济贫更多的是对教徒的安抚，其最终的目的是传播基督教。罗马帝国时期基督教济贫事业的目的只是通过慈善活动展现上帝的慈爱，其发展水平仍然仅仅局限于基督徒内彼此之间的扶持及对贫困基督徒的照顾，其救济水平上仅仅停留在基本满足贫困基督徒的最低生活需要。但是在当时的救济、卫生、教育、文化事业等领域的济贫活动主要是基督教会和基督教徒在实施，基督教会和基督教徒的济贫活动是罗马帝国时期社会生活中供给福利的最主要来源。最终，这种以行善、博爱为基础的基督教济贫思想和行为，推动了以政府为主导的社会福利制度的建立与发展，促进了人类社会的福利事业。
（二）政府的介入为社会福利制度的确立提供了条件
16世纪后期，由于英国爆发了“羊吃人”的圈地运动，导致大量失去土地的农民纷纷涌入城市，失地农民在城市里一无所有，不得不成为接受剥削的雇佣劳动者，于是在城市形成了规模庞大的贫困人口。面对庞大的城市贫困人口的福利需求，仅仅靠传统的宗教慈善济贫已无济于事，客观上要求政府在救济方面必须有所行动。在这种背景下，英国1536年颁布了《亨利济贫法》，1601年又颁布了历史上有名的《伊丽莎白济贫法》，首次正式以法律的形式明确了政府的对贫困人口的救济义务，如对没有工作能力的贫困者提供帮助、帮助贫困的孩子去做学徒、给身体健全者提供工作以及保障穷人的最低生活水平等。《伊丽莎白济贫法》规定了比较系统的济贫制度，奠定了此后济贫制度的发展基础，体现了政府对贫困人口所承担国家义务，是政府第一次把解决贫困问题正式确认为国家职责。
美国在殖民地时期，由于当时的生产力不发达，实际生产财富水平较低，导致政府积累的公共资源不充足。同时在美国殖民地时期没有形成成熟的社会组织，几乎没有社会组织能够有能力承担济贫活动。但是美国的殖民地政府在17世纪中期试图在济贫方面有所作为，于1657年在纽约建立了第一个贫民院，之后相继在普利茅斯、华盛顿建立了贫民院。但是美国从殖民地时期到独立之前的福利政策的主要目标是个体，没有形成普遍的救助，仅仅是政府在发现有确实需要救济的人和家庭时政府才为其提供社会福利，更没有建立起救济贫困人口的社会救助体制和制度体系。可喜的是，“政府的介入则为福利思想的实现和制度化提供了条件，所以，现代福利制度的建立是以政府介入为标志的”。
二、社会福利制度的发展与成熟
（一）在工业革命和工人运动兴起的社会背景下社会福利制度得到发展
19世纪以前的英国一直沿用1601年济贫法，但是到了19世纪初的工业革命时期，普遍贫困化趋势在社会下层的社会成员中愈演愈烈、贫富差距在英国社会的逐渐拉大，面对贫困问题日益严重的现状，1601年济贫法和原有的济贫院显得力不从心，根本不能适应当时的社会变化，于是，英国政府在1834年不得不面对贫困化愈演愈烈、贫富差距越来越大的社会现实，颁布了《新济贫法》（即《济贫法修正案》）。自此，济贫院的发展进入新的阶段，院内救济成为整个英国《济贫法》的标准体系，也成为新济贫法体系的核心。到1867年，英国议会又通过了《城市贫困法》，使得济贫院的条件进一步得到改善。因此济贫院是19世纪英国最主要的福利机构，同时济贫院的产生与发展为建设西方福利国家提供了借鉴。
德国在19世纪80年代出现了经济衰退、工人运动此起彼伏，面对当时的社会背景，俾斯麦政府非常重视社会福利，并以国家立法的形式通过了《疾病保险法》、《伤残、死亡和养老保险法》和《工人赔偿法》。这三部法律的通过标志著社会福利制度体系在德国正式建立。之后，欧美各国也先后制定了有关保障社会福利的各种法律制度。如法国的《养老保险法》和《工伤保险法》;意大利的老年和残废保险及工伤保险的法案;荷兰的《疾病保险法》和《工伤保险法》;瑞典的《年金法》、《养老和残疾保险法》和《职业损伤保险法》;挪威的《疾病保险法》、《养老保险法》和《工伤保险法》;丹麦的《疾病保险法》、《工伤保险法》和《失业保险法》等。 （二）20世纪30年代以来社会福利制度的逐步成熟
20 世纪 30 年代世界性的经济危机咋西方资本主义国家爆发，导致企业破产、银行倒闭、工人失业，整个资本主义社会一片萧条。1933年罗斯福就任美国总统，开始实行一系列摆脱危机的改革，其中一项改革就是加强社会保障和社会福利。罗斯福政府实施了加强社会保险和社会救济、兴办公共工程、以工代赈等社会福利措施，并且在1935年正式通过了《社会保障法》。《社会保障法》的通过和实施解决了养老问题和工人失业救济问题，标志着以联邦政府为主导的覆盖全国的社会福利体制在美国确立，同时《社会保障法》奠定了美国社会福利制度的法制基础，为美国进入福利国家创造了条件，在美国的社会福利发展史上具有里程碑的意义。自此，福利制度在美国逐步走向成熟。
英国政府二战结束后开始进行建设福利国家。1946年英国着手福利制度建设，先后颁布了《国民保险法》与《国民医疗保健法》，在1948年又颁布了《国民救济法》。这三部法律的正式颁布与实施标志着英国已经形成了完善的社会福利法律体系、建成了全面的社会福利制度，标志著英国福利国家时代的到来。与此同时，其他西方发达资本主义国家的政府也开始加强社会保障和社会福利，相继建立和完善了各自的国家福利制度，并先后宣布进入福利国家。
西方发达资本主义国家的社会福利制度经过上述两个阶段的建设与发展，由最初的幼稚逐渐走向成熟，社会保障的范围和内容不断扩大，社会保障和社会福利的法制化水平不断提高。我国建国后也出台了一系列有关军人抚恤等待遇的法规，到九十年代初步形成与经济社会发展相适应的、多方共同分担的、具有社会化特征的中国福利模式。之后，多数国家根据社会的发展对福利制度进行了适度调整，“最终，在作为一项制度的社会福利与个人应当享有的社会权利这两者之间，形成了一种匹配――尽管迄至今日，这种匹配还远未达到和谐的水平”。
三、社会福利制度历史演进的内在逻辑
（一）西方福利文化传统与政府主动回应社会现实促成福利制度的确立
在西方，基督教的慈善和对贫困人口的关怀有着悠久的历史，形成了西方福利文化传统，基督教的济贫理念，是推动济贫事业发展的核心价值观。在这一理念驱动下，救济穷人、扶助孤寡，开办学校、医院、福利院机构等活动成为西方福利文化的基本表现。由于圈地运动的兴起，农民失去耕种的土地，生存失去保障，被迫成为靠出卖自身劳动力的无产者，大量农民甚至不得不远走他乡、四处流浪、陷于贫困。此时教会济贫模式根本无法应对普遍性的社会贫困。同时，深受为西方福利文化熏陶的政府为了稳定社会秩序，开始主导构建反贫困社会救济福利制度，于是英国政府于1536和1601年先后颁布了《亨利济贫法》和历史上有名的《伊丽莎白济贫法》。从英国的济贫法立法历程看，其济贫福利制度产生，一方面是具有福利文化传统的国家主动承担福利责任，另一方面是政府为了消解国内农民阶层因普遍贫困而激化的怨恨对社会现实做出的主动回应。因此在该历史阶段的社会福利制度中蕴含的是一种政府赐予式的福利思想。
（二）民主发展与公民福利权利意识的增强促成福利制度的发展并成熟
文艺复兴运动动摇并瓦解了中世纪等级制度，促进了民主观念形成和发展。卢梭主张“主权在民”，主权者即是人民全体。洛克也主张政府的权力来自于人民的同意，政府有责任保障社会的安全和人民的权利。因此，在人民遇到风险的时候，政府具有责无旁贷的救济责任。由于资本主义国家的人民通过民主制度向政府施加了巨大压力，迫使政府为了增强合法性、不得不发展福利制度。因此，二战之后，不管是宪政政府的英国，还是俾斯麦威权主义政府的德国，不管是民主政府的北欧，还是共和制政府的美国，最终都着手为国民建立社会福利制度体系，直到福利国家的出现，社会福利才发展成为普通公民基本的社会权利，此时“人们才真正拥有了属于自己的、每个人的且人人平等的权利，并可以依其理直气壮地向政府提出主张、要求政府积极作为，这就使得福利制度的设置由随意性转向法制权利化，由工具性转向目的性，使福利制度的保障范围由陷入困境的特殊群体扩大到拥有福利权的全体成员。”
