以服务促发展:发展型社会政策与社会服务的内在逻辑析论
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）03-0026-04
一、引言
我国已进入城乡社会保障制度全面并轨和衔接时代，适度普惠型社会福利基本实现，公平和正义理念得到进一步体现。然而，当前以现金给付为主的保障方式在提升民众社会福祉水平时出现瓶颈。一方面，精神慰藉、能力提升和自我价值实现等高级需求得不到满足；另一方面，社会福利投入对经济的纯损耗破坏了社会和经济的协调发展。此时，处于社会福利高端项目的社会服务开始发挥其重要功效。社会服务供给能够满足民众社会福利高级需求，提升自我能力，实现人力资源质量的提升和社会整合，促进经济发展。可以说，社会服务是打破社会福利发展瓶颈的关键工具，也是经济和社会协调发展固有矛盾的破解之道。然而，我国社会服务体系建立在补缺型社会福利基础之上，缺乏前瞻性和动态性，是一种被动和消极的剩余型社会服务，且缺少科学理论指导。如今，发展型社会政策已成为西方福利国家社会发展的重要理论参考和研究范式。现代社会服务的发展性诉求和差异化需求，为社会服务和发展型社会政策提供了结合基础。社会服务的发展历程和发展型社会政策的发展趋势让二者在理念、对象、内容和目标方面实现了全面链合。通过将发展型社会政策的价值理念嵌入社会服务，以有效促进社会发展，对实现我国经济与社会协调发展和共享发展具有重要意义。
二、补缺：理论与工具的相遇
1.发展型社会政策的理论内核。发展型社会政策（social policy for development）是在发展概念和社会发展理念转变中催生的产物，可称之为社会发展（social development）、发展性福利（developmental welfare）、社会投资（social investment）、包容性自由主义（inclusive development）和能动国家（enabling state）等，[1]其基本理念是：关注对人力资本的投资，以及劳动力人群能否顺利进入劳动力市场；注重社会政策对于经济发展的贡献，强调经济社会协调发展，强调经济政策和社会政策二者的整合状态；认为社会政策是对社会的投资，是增强国家竞争力的手段；强调对于社会问题的“上游干预”，重视中长期战略。[2]发展型社会政策实现了多元视角的统一：第一，过程性和结果性统一。社会发展是以发展为目标的政策过程和社会福利途径，旨在改变经济发展和社会发展之间不均衡的扭曲发展现象。该过程是社会福利得以实现、需求得以满足、机会得到提供、能力得以增强的过程。第二，物质性和观念性统一。社会福利的实现途径以物质性和观念性的发展目标为最终追求，并整合以量化为标准的物质需求目标和以定性化为标准的观念需求目标。第三，建构性和工具性统一。发展的建构性作用旨在扩展个人基本公民权利，工具性作用旨在实现人类各种福利和机会权利。个体应是被充分赋权的主体，发展则可以被看作是扩展个人能力、权利和自由的一个过程，这与单纯将经济增长看成发展的狭隘发展观相异，经济增长应该被当作为个人扩展自由和权利的工具和手段。发展要求消除阻碍和限制个人自由、发展的主要因素。因此，发展本身具有价值，发挥着建构性作用和工具性作用。第四，差异性和整体性统一。扭曲发展的弊病就在于割裂了个体差异和整体发展之间的联系。社会发展倡导从人群和区域整体出发制定政策，并充分考虑个体的异质化特征，实施差别化政策。第五，干预性和包容性统一。发展型社会政策的干预视角和预防策略需要政府的主动介入，由于社会发展所处的时期具有“多元化”特征，涉及主体多元、手段多元、学科领域多元，因此应以包容性视角进行政策设计。第六，经济性和社会性统一。社会发展本身就具有经济发展的要素，具有经济目标和社会目标相融合的双重目标。只有以社会发展为福利途径才能较好实现经济效益。北欧福利国家的经验就是以发展型社会政策为指导，在经济发展的同时实现了社会发展，并实现持续的经济和社会协调发展。
2.社会服务概述。社会服务（social service）产生于19世纪的英国，又称为个人社会服务（personal social service），在北欧称社会照顾服务（social care），其实践起源于政府临时救助和社会慈善共同作用，理念来源于集体主义，目的在于缓解贫困、提高人们生活质量和社会融合的技能水平，从一开始便呈现出发展功能。社会服务区别于社会救助的经济给付（benefitincash），而是表现为以劳动形式为主的服务给付（serviceinkind）。社会服务致力于实现全体公民特别是弱势群体的福祉，具有福利性；其隶属于公共服务（public service），是有别于公共基础设施建设和现金公共救济的、以服务为主要给付方式的公共服务类型，其服务对象不具有排他性，而具有公共性；社会服务的对象是从特殊群体向全体公民过渡的过程，服务理念是从基本温饱型向权利发展型递进的过程，因此具有层次性；无论各国社会福利的“去商品化”程度如何，无论社会服务的供给主体是政府还是社会组织，大多数社会服务均是无偿或低偿提供给目标群体，以维护社会公平正义为目的而不是以营利为目的，因此具有公益性。
3.发展与服务之聚合。社会发展理念和途径最早产生于被殖民的第三世界国家。殖民地福利官员积极创新福利项目，如西非的扫盲项目、儿童项目和青年项目，以期通过社会服务供给实现经济社会协调发展。这是发展性社会政策和社会服务相遇的雏形，由于社会发展理论和现代社会服务体系均未建立，故而结合并未形成长效机制。随着福利国家向社会投资国家转型，发展型社会政策理念逐渐成为时代主流，并在社会服务的实践中融入发展理念，社会政策工具开始结合消费性和投资性两种社会资源，综合运用矫治性和发展性手段来实现发展的过程性和结果性相统一。 社会服务在欧洲福利国家危机后经历了短暂的投入缩减，之后在向社会投资的转型中，不断加大资金投入，扩大服务对象，提升服务质量。根据欧洲1995年和2011年社会给付占GDP比重的对比研究发现各国对社会服务领域的投入明显增加，不同福利体制下的社会支出比重均在不断增长，社会给付的社会服务导向性逐渐显现，社会投资中的社会服务比重不断上升，社会给付成为重点。[3]随着欧盟社会保护委员会 “普遍利益社会服务”（Social Service of General Interest，SSGI）理念的提出，社会服务从专门针对弱势群体的帮助转向了对所有人的社会保护，服务对象、资金供给、服务递送均具有了社会性和公益性特征，体现了团结性、可及性、有效性、平等、民主等原则。[4]可以说，在福利国家社会服务实现了对象的全民化、服务供给主体的多元化、服务手段的预防化、服务价值的权利化和服务结果的高效化。社会服务开始在实际的操作中引入发展型社会政策相关理念。反观国内，长期以来我国社会服务重视不足，缺乏相应的理论指导，还停留在对需求的临时性应急满足层面，而没有形成稳定的预防性制度安排；社会服务的对象停留在老年人、残疾人等弱势群体，并未向所有公民提供；社会服务的供给由政府全权负责，治理思想体现不足，社会服务经常与公共服务混用；社会服务的目标呈现出补缺性和救济性特点，并未反映出社会服务的发展性和权利性需求。因此，运用发展型社会政策的理论体系为社会服务提供理论指导和价值导向，不但是理论的丰富和再发展，也可为经济和社会的协调发展提供一条可行路径。同时，现代社会服务的发展为发展型社会政策提供了政策工具。二者的相遇具有一定现实意义和理论意义。 三、链合：发展型社会政策与社会服务的内生逻辑
1.理念链合。发展型社会政策以集体主义和社群主义为共同理念，强调通过制度设计和集体行动进行具有目的性和计划性的干预，这与社会服务中服务给付形式的集体主义精神相链合；发展型社会政策通过发展的手段实现公平，通过社会政策实现经济发展，达成工具性价值和目的性价值相统一。社会服务从其起源之初就融入了发展的观点，力图通过发展的手段以实现弱势群体走出弱势、走出贫困、融入社会。以发展的手段实现弱势群体平等价值，体现了发展型社会政策与社会服务的工具性价值和终极性价值的链合；发展型社会政策不是建立在资源分配基础上的静态方法，而是建立在对社会变迁动态需求之上，致力于培养个人能力，提高所有人的生活水平。社会服务亦是随着经济水平发展满足个人不同类型的服务需求，通过社会政策和社会项目的实施成功消除贫困，满足社会需要，以期在动态中实现经济政策和社会政策和谐一致，解决贫困和社会剥夺问题。
2.对象链合。发展型社会政策倡导社会福利的普惠性和包容性。从发展型社会政策在世界范围内的实践项目中，我们发现其重点关注的对象主要集中于儿童、妇女、老人、残疾人、失业者、移民及其这些人群的家庭，通过社会投资有效促进社会整合、降低社会排斥、减少社会贫困、减轻代际贫困。在普惠性和包容性框架内，发展型社会政策已经将社会福利的受益面扩大到全体公民，在对特殊群体进行功能补偿的同时，提升所有人的福利和能力。社会服务的发展在服务对象方面也表现出了从“残补型”向“制度型”的转变。不谋而合的是，社会服务的发展历程也经历了服务对象从弱势群体个体扩展到弱势群体的家庭，再到全体社会公民的过程。社会服务和发展型社会政策在对象方面均在重点帮扶弱势群体的基础上惠泽全体公民，体现出了普惠性和包容性，实现了二者的对象链合。
3.项目链合。发展型社会政策在政策项目实现中强调方法的预防性、措施的主动性、投资的社会性、劳动市场的灵活性、社会投资的生产性，变消极因素为积极因素，尽量减少直接的经济资助，最大限度地实施人力资本投资。从欧美社会投资实践可以看出，发展型社会政策的项目主要集中于：以照护为主的基础性发展项目，包括儿童、老人和残疾人照顾服务，实现弱势群体身体机能康复；以培训为主的能力增强型发展项目，包括儿童学前教育、妇女职业培训、残疾人就业培训和失业者培训等，实现人力资源增值，促进经济增长；以咨询为主的调适性发展项目，包括婚姻家庭咨询、社会适应咨询和政策法律咨询等，实现弱势群体的社会整合，降低社会成本；以资产建设为主的自立型发展项目，如：创业服务、金融服务、个人发展账户服务。而社会服务从其诞生到繁荣也经历了救济模式向投资发展模式的过渡，项目更加丰富化，手段更加多元化。现今，各国社会服务的项目主要包括：居家照顾、家庭服务、职业培训、职业恢复、咨询服务、精神健康照顾、扶贫项目开发等，均具有发展性的意义，更具有科学化和专业化的视角，从本质上与发展型社会政策实现了项目链合。
4.目标链合。发展型社会政策旨在重塑公民自我能力和生产能力，提出“无责任即无权利”，提倡政府的主体责任和公民个人责任相统一，从解放政治转向提供多种机会的生活政治，采取国家、集体和个人高度参与、共担风险的积极福利的社会政策。积极性框架则主张“公平责任权利”的福利哲学与“福利需要发展”的理论基础，[5]强调权利与责任的平衡，强调福利的接受与贡献关系，强调社会资源分配与正义的共存，提倡建立一种权利与个人责任紧密联系型的福利制度。[6]现代社会服务在项目拓展方面，越来越倾向于提供具有发展功能的就业服务和资产服务等，社会服务的目标更具有发展性和赋权性。社会服务供给倾向于服务对象的劳动参与，提升人力资源质量和社会质量，实现社会成员有效参与社会生活，实现社会整合和社会包容，保障公民基本权利。同时，强调公民“可行能力”提升和社会贡献，并在接受服务的过程中助人自助，充分赋权，最终实现社会融合。现代社会服务理念的发展性，实现了与发展型社会政策目标的有效链合。
发展型社会政策与社会服务内在逻辑图四、嵌入：发展型社会政策与社会服务的外生逻辑
协调发展的政策背景和社会服务发展的时代诉求，要求发展型社会政策为社会服务的发展提供一种研究范式和理论视角，构建一个发展战略框架，这成为发展型社会政策思维嵌入社会服务的外生逻辑。
1.多元主义视角嵌入。发展型社会政策是一个目标多元化、内容丰富化和手段多样化的多元政策系统框架。目标多元化体现为：贫困缓解→生计维持→能力增强→社会融合→人权保障→社会公正维护→国家竞争力提高，此目标框架具有多样性和递进性特征。现代社会服务最突出的特征就是服务对象的差异化和个性化特征，在服务供给中需要发展型社会政策的多元化目标嵌入以实现服务优质化；现代社会服务的科学性和专业性特征，使其服务内容更趋丰富化。通过“发展型”理念的嵌入将丰富社会服务内涵，社会服务被赋予了社会发展和社会整合的功能，其内容丰富化特征更加明显，涵盖了照顾、咨询、教育、康复等范围；在发展型社会政策嵌入社会服务后，其积极福利的发展观点开始运用多样化的手段激活个人潜能，包括服务供给、环境改造、能力建设、权利维护等。发展型社会政策多元主义视角的嵌入让社会服务更能适应社会福利模式的转型。
2.合作主义视角嵌入。信息社会打破了等级式和垂直式秩序，而以网络式多中心秩序取代之。阶层和阶级构成的社会结构将被由个人主体组成的网络式结构替代，治理主体的多中心化将打破社会主体的治理边界，在合作伙伴关系的基础上实现多元共治。发展社会型政策视角下的社会服务就是要将合作主义嵌入其供给主体，实现多中心合作治理模式。这要求，社会服务的责任主体间形成合作伙伴关系，国家、社会、家庭和个人在各自擅长的领域各自发挥优势，并在实践中相互合作；政府发挥监管主体优势，营利组织发挥效率主体优势，志愿组织发挥志愿主体优势，家庭发挥基础主体优势，社会服务的各供给主体相互合力形成合作伙伴关系；政府承担资金供给主体责任，并积极培育公民责任和志愿意识，扩大社会捐赠面和慈善捐款贡献率，规范服务收费管理，形成政府主导、社会捐赠和服务收费相融合的资金供给主体合作伙伴关系。 3.整体性视角嵌入。在理论层面，发展型社会政策不是单一理论视角而是综合理论视角，梅志里称之为整体性社会政策，这是国家主义、个人主义和社群主义范式的融合。[7]国家主义强调政府在经济发展、社会发展以及社会管理方面的重要作用；个人主义认识到市场和民营部门对提高经济效率、满足人的基本需求是非常必要的；社群主义则重视积极的社区动员和民众在社会政策决策中的参与。[8]将发展型社会政策的整体性视角嵌入社会服务要求以一种综合的视角进行社会服务各维度间的整合。首先，实现社会政策和经济政策的整合。发展型社会政策将社会福利投入当作经济发展的促进措施，而非纯损耗。通过社会政策和经济政策的融合和补充，实现二者整合，在保证社会服务投入的同时实现经济增长；其次，实现社会资本和人力资本的整合。人力资本投资是发展型社会政策的核心，社会服务供给过程既实现了人力资本投资亦实现了社会资本增值。故而，社会服务应以社会投资为导向，以提高公民参与经济发展的能力为目标，提升社会质量；再次，各供给主体目标整合。政府、营利组织和非营利组织之间必须围绕社会整体目标展开合作，以保障服务有效供给。
4.“生产主义”视角嵌入。生产主义强调社会政策的制定将服务于经济政策，社会的发展以经济的发展为最终目标。后工业时代劳动力从制造业向服务业转移过程中，有一个生产率下降的长远趋势。这影响到经济增长。[9]加之福利国家的社会福利“去商品化”，加剧了福利国家危机。为了应对危机，发展型社会政策要求社会服务将“生产主义”思维嵌入其中。在该框架下，社会服务的供给应充分考虑对经济发展的贡献，应以主动的态度回应经济发展中的社会问题，并引导人们积极处理危机，运用“再商品化”理念削弱人们的依赖意识，以发展的思维促进社会投资对经济增长的贡献，降低社会服务缺失产生的社会经济成本。
五、以服务促进发展
发展应该是一个复合概念，除了包括经济发展外，还应该包括社会发展、政治发展、文化发展等要素相结合的协调发展。当发展型社会政策理念嵌入社会服务后，社会服务就具有了发展功能。
1.以服务实现社会福祉。社会服务最直接也是最原初的功能就是服务于社会大众，实现社会福祉。在剩余型社会福利制度下，社会服务的补缺性质表现出单一的救济功能，只能在有限的范围内实现社会福祉。在现代社会，人们意识到社会福祉的真正意义除了自身行动自由之外还包括自我能力的提升、自我权利的赋予和自我价值的实现。将社会发展理念嵌入社会服务就是将多元的社会福祉理念导入其中，以实现对服务的理论指导，达到社会福祉全面实现之目标。其一，通过照护服务、康复服务、居养服务等具有维持和恢复功能的服务保持基本生活能力；其二，提供家庭服务、儿童服务、心理服务和早教服务等具有咨询和教育功能的服务缓解家庭负担，增强社会参与和社会整合能力，维护社会稳定、促进社会融合；其三，通过就业服务、技能培训、职业培训、创业培训和职业恢复服务等具有增强能力和奉献社会功能的服务来提高生活水平和实现自我价值；其四，通过法律咨询服务和维权服务等增强自我认知和赋权的服务提升民众权利意识、责任意识、身份意识和民主意识，保障人权和维护社会公平、正义。可见，通过“发展型”社会服务供给实现了贫困缓解、生计维持、个人增能、社会整合、国家竞争力提高的多元化、递进式多元福祉目标。
2.以服务提升社会治理能力。社会发展理念下的社会服务就是治理能力现代化的操作过程体现。信息社会服务客体的差异化和个性化诉求趋势明显，政府只有将治理思维导入方可实现多元共治。通过社会服务实践中合作主义思维的嵌入，强化服务供给多元主体的合作意识，丰富社会治理理论体系，为社会发展提供实践经验。社会治理能力现代化要求建立合作化供给主体伙伴关系，在社会服务实践中打破各主体间信息不对称、地位不对等、价值矛盾、体制不畅的制约，实现各供给主体间资源高效整合。通过社会服务供给实现价值整合、资源串联、关系打造和利益共享。社会服务具有较强公益性，这与各供给主体价值差异形成鲜明矛盾，政府应倡导社会责任且激活责任意识，以实现价值整合目标；在价值整合的基础上通过政府大数据和互联网平台进行数据共建、信息共享、项目互帮、人才互助，以实现政府主导下各主体资源串联，打破体制壁垒；资源和价值的整合为公私合作伙伴关系的建立创造了基础，我国应改变社会服务领域政府绝对控制权，打造平等主体间网络化合作伙伴关系，实现跨组织和跨部门线上线下实时互动；在伙伴关系基础上互信机制实现成为可能，经过合力创造共同价值亦是利益共享的过程。因此，现代社会服务供给的过程是多元主体伙伴关系建立、志愿培育和政府角色转换的过程，亦是政府实现治理能力现代化、构建社会治理体系的过程。
3.以服务提高人力资本质量。发展型社会政策的目标之一就是通过社会政策提升人力资本竞争力进而提升国家竞争力。除了国民教育系统中的培育外，人力资本质量的提升还需要就业服务、创业服务、职业培训等非正式教育体系的社会服务供给。通过社会服务提升人力资本质量具有促进经济发展和个人自我能力提高双重目的。在服务项目领域，提供就业信息服务有效整合人力资源市场信息，缓解就业市场技术性供求矛盾。通过就业技能服务提高就业能力，适应市场竞争，增强我国劳动力在国际市场的竞争力。通过创业服务提升劳动者的创业能力，创造就业机会、激发市场活力、创新经济发展思维、增强我国在国际市场的经济实力；在服务对象领域，强化弱势群体人力资本质量提升和社会融合，以开发潜在人力资源；在服务范围领域，丰富家庭政策项目，尝试通过家庭服务和儿童服务从源头开始科学性开发，缓解家庭负担，以提升人力资本质量。
4.以服务促进经济健康发展。发展型社会政策是社会政策和经济政策整合的整体性政策，打破了传统社会政策对经济政策的简单依附和服从，强调经济和社会和谐发展。社会发展理念嵌入下的社会服务供给同样具有社会政策和经济政策的整合效应。首先，社会服务的满足是人们在医疗、卫生、住房、养老、食品等显性需求的消费性社会福利满足，能直接有效地带动经济增长；其次，通过“发展性”社会服务可以实现个人充分赋权、激发个人积极性、主动性和社会责任感，有效促进劳动者参与经济活动，增强经济活力，为经济发展创造内生动力；再次，“发展性”社会服务的供给过程中政府社会治理能力增强，经济管理水平提高，进而促进经济发展；最后， “发展性”社会服务为应对风险社会和社会结构转型，将其重点放到了家庭服务项目的扩充和升级上，以期维护家庭稳定，实现社会整合。社会整合程度的提高能促进社会稳定，提高社会动员能力，从而促进经济稳定发展。
