艾森豪威尔时期美国对外经济援助政策探析
中图分类号：K712 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0149-02
二战以来，美国长期坚持对外经济援助，在世界上产生了深远影响，尤其对二战后西欧经济的复苏起到了重要的作用。因而认清美国对外经济援助的实质对于理解当今世界经济形势及国际格局有着重要的作用。本文重点探讨艾森豪威尔时期的美国对外经济援助政策，以期得到一些客观的认识。
一、贸易而非援助
艾森豪威尔关于国际合作和集体安全的思想来源于他作为战争英雄、哥伦比亚大学前任校长和北大西洋公约组织（NATO）最高司令的经历。在其《远征欧洲》一书中指出，军事防御并不是消除苏联对世界的威胁的最佳方法，在任何悲观、贫困、饥饿广泛盛行的地方，共产主义会拥有无法抵御的侵犯性，不满会引发革命，革命会导致社会动乱[1]12。而且，他还强调美国的国家权威应扩大为对整个世界事务的广泛参与。在艾森豪威尔的总统竞选纲领中就包含了“集体安全”和“排斥孤立主义”的基调[2]120。艾森豪威尔认为，只有与西方强国和其他友好不结盟的国家发展共同安全与政治经济的合作，才能使美国实现其征服世界的愿望。
艾森豪威尔在1952年11月首次给议会递交的报告中强调，有必要增加国际贸易的渠道而消减对外援助。作为总统，艾森豪威尔公开宣称自己“在经济事务上是保守派”[3]370-371，但他并不是彻底的反对对外援助，因为艾森豪威尔在他的总统竞选中就提到了对外经济和军事援助问题，在他组阁后的几个月他也曾表示大幅度的削减对外援助是表面聪明实质愚蠢的做法。在随后的首脑会议上他强调了共同安全计划对于美国安全的重要性，对外援助的降低很可能引起防御预算的增加。不过，艾森豪威尔高度评价了对外援助的军事意义远大于其经济目的。艾森豪威尔削减对外援助的愿望也反映了他在财政上的保守主义。作为总统，他最初的决定之一就是消减由杜鲁门政府做出的80亿美元的1954年财政预算[4]326。艾森豪威尔深信一个强大的国家的基础是合理的经济，合理经济的基础是平衡的财政支出。通过削减对外援助和用扩大对外贸易、私人海外投资来取代的方法，艾森豪威尔希望能有健康、合理的国民经济，以带来世界经济的增长。艾森豪威尔在给议会递交的报告中突出强调了他的对外经济方案，在这些计划中最为重要的是要求扩大多边贸易协定。他还要求政府鼓励私人海外投资，增加美国对海外原材料的购买等。对于美国的盟友，他表示美国会在扩大它们的市场、促进国际贸易的自由通畅以及稳定货币方面做出积极努力。艾森豪威尔还强调了多边贸易协定必须继续扩大3年，而且他应被授权降低关税。
二、“贸易与援助”：多边贸易和共同安全
艾森豪威尔与议会的关系开始变得日益紧张，艾森豪威尔再次要求议会增加对外援助，他的援助要求已比1957年的增加许多，但是要求更多的资金用于发展援助，包括6.25亿美元用于DLF。艾森豪威尔在法律上拥有制定对外政策的优先权，不过却体现在5年贸易总协定的扩大和降低关税。总统也尽力让议会赞同美国加入OTC，他认为他的贸易计划比共同安全方案更能够保护和帮助无共产主义的世界反对来自苏联的经济挑战。提倡扩大国际贸易已不再是对外经济援助的唯一方式，美国白宫认为贸易和援助是促使自由世界保持经济繁荣最基本的方法。另外，欧洲六国正在创立共同市场，为了与新的经济实体竞争，艾森豪威尔政府感到有必要制定长远的贸易总协定计划和进一步扩大总统降低关税的权力。议会对于总统的反应远少于艾森豪威尔所要想得到的，但是已超出了华盛顿的观察家们的预测。消极的一面是，议会砍掉了艾森豪威尔6.4亿美元的共同安全的提议，也包括资助DLF的2.5亿美元，而且拒绝旨在援助苏联卫星国的修正案。最后，议会拒绝考虑美国加入OTC。积极的方面是对对外援助的削减远小于前几年，而且，批准了政府关于1958年给DLF提供1亿美元的资助。至于贸易总协定，也满足了政府不少的要求，包括继续延长四年的多边贸易计划和降低超出20%的关税，因此，白宫对1958年的法案还是比较满意。作为总统艾森豪威尔已经避免了前几年对外援助所出现的麻烦，白宫和议会在保守的姿态下还是赞同了延长贸易总协定。此外，艾森豪威尔在白宫和议会培育了共和党的势力，为了赢得来自政治家、昔日的外交家、商业精英甚至一些胡佛的支持者的普遍支持，发起了大规模的民众运动。
关于1958年的对外经济援助政策最显著的部分是它的无结果性和受约束性。从海外经济的增长中获利的争论已成为冷战时期的陈旧思想，即便是彻底的讨论也是十分乏味的。在扩大贸易和援助政策的背后隐藏着艾森豪威尔政府对第三世界的观点[5]504。艾森豪威尔认为，如果第三世界“赤化”，西方将得不到原料，因此美国的经济也将受到严重的削弱和影响[6]389。这些基本的观点是基于首要的产品生产国正在面临商品市场正在缩小以及社会和政治体制所带来的经济后果被逐渐忽视等严峻形势。由于仓促地进行工业化，第三世界的领导者们常常忽视农业和基础的经济产业，因此，以贸易和援助为主要内容的对外经济援助常引发危机。
三、多边援助
多边援助的提出是来自于1958年所出现的持续压力，失业率从1954年的4%到1958年中期已升到7%，在随后的半年里继续持续走高。在这种情况下，艾森豪威尔总统认为联邦政府应尽可能地限制财政支出，他也担心会发生通货膨胀，因为通货膨胀在他看来是对整个国家最具破坏性的。这一担心引起了政府在一切领域调整支出计划，当然也包括对外援助。与之相似的是财政赤字和随之而来的黄金储备的减少，仅1958年就丧失价值2亿美元的黄金，虽然这并没有被白宫认为已出现了危机，但这一问题已越来越引起艾森豪威尔政府的重视[1]159。支出计划在美国已引起了通货膨胀的压力，也会引造成外部对美元和黄金储备的压力，大的对外开支会直接引起国家财政赤字。同时，美国白宫的很多官员认识到西欧已有能力承担世界经济发展的责任。西欧国家已从二战的破坏中恢复，并经历着前所未有的繁荣，因此，艾森豪威尔政府感到西欧国家应该为保持世界经济的增长分担一些责任。解决这一问题的方法之一就是扩大世界银行和国际货币基金组织，经过缓慢发展的开始阶段之后，世界银行的长期贷款从1950年的3.5亿美元增加到1958年的7.5亿美元。截止到1958年它已向47个国家提供了3.8亿美元的贷款，其中大部分是第三世界国家。国际货币基金组织要比世界银行经历了更为深刻地转变，到1958年，该组织向35个国家提供了3亿美元的短期贷款。 艾森豪威尔总统已深刻地认识到多边援助给经济带来的发展。由于中东地区的危机，艾森豪威尔总统不得不筹划建立阿拉伯发展机构，虽然艾森豪威尔并不相信地区发展援助计划在任何地区都行得通，但他相信他们在这些地区有着共同的利益和需求[1]161。
四、评价
贸易和援助是艾森豪威尔对外经济援助的主要内容，他在1953年上台时致力于消减对外经济援助，但是在接下来的两年内他把“贸易而非援助”改变为“贸易和援助”，对欠发达国家的援助政策到1958年才制定，当时白宫强调多边援助以提高海外经济的增长。之所以这样做的原因是美国努力使财政收支保持平衡，这也意味着二战后第一次有国际经济组织抵抗美国。直到艾森豪威尔在白宫的最后几年里，财政收支平衡问题仍是影响对外经济政策的主要问题，但是艾森豪威尔总统并没有很好地解决这一问题。直到他即将离开白宫的时候，他还会见新任总统肯尼迪，讨论国家问题，其中就包括财政收支平衡问题。但并不是说艾森豪威尔的其他的对外经济政策就很成功，艾森豪威尔政府对第三世界国家的经济援助远低于这些国家首脑们的要求，尤其与在四五十年代通过马歇尔计划对欧洲的援助相比更少，不过围绕是否扩大对外经济援助的问题的争论仍贯穿了艾森豪威尔时期的始终。共产主义的威胁尤其是苏联对欠发达国家的援助是迫使美国发展对第三世界经济援助的主要动力，美国希望通过对第三世界的援助使这些受援国能够建立美国所希望的政治制度，以防御共产主义的扩张。事实上，艾森豪威尔政府很少注意这些欠发达国家的政治社会改革，而是把主要精力放在经济援助上。在运用公共资源刺激发展中国家的经济增长，艾森豪威尔政府做出了很大的贡献。但并不仅仅是艾森豪威尔把共同安全计划从军事援助中脱离出来转向经济援助，更为重要的是他是援助欠发达国家的第一位总统，同时他也是开创采用多边援助刺激经济增长尤其在拉丁美洲的重要先例。艾森豪威尔作为总统有义务对政府的政策负责，但人们忽视了他与议会的关系而过于强调他作为总统的个人魅力。他们也忽略了艾森豪威尔内在的反共产主义性，这一点显著地影响了他做出的决策，不过认为艾森豪威尔是一位和蔼、聪颖和完全胜任总统职务的这一评价还是很正确的。
艾森豪威尔提出的对外经济援助计划在很大程度上是对共产主义扩张而做出的反应，在经济政治发展进程不十分清晰的时候，其中的复杂性是很难把握的。若考虑到五十年代的政治事件和白宫之所以出台对外经济政策的原因，我们就不难理解艾森豪威尔政府因何会积极努力规划世界秩序，同时也不难理解其最终为何会失败了。
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