推进基层协商民主的思考
中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）01-0050-03
党的十八大鲜明地提出“健全社会主义协商民主制度”，“积极开展基层民主协商”。党的十八届三中全会报告中强调“要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。习近平指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”中共中央发布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确要求要“大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”。本文就推进基层民主协商的价值、困境、对策等方面谈谈浅见。
一、推进基层协商民主的价值
（一）实现了我国基层民主政治的新形式
选举民主是社会主义民主的重要形式，但选举民主在实践中却存着民主程序的正当性和民主有效性不足的鸿沟。一方面是选举民主的表现形式越来越多，成本投入越来越大，另一方面是选举民主遇到困境和危机也日益显现――贿选、暗箱操作、监督缺乏等等，造成村民自治制度“失灵”，民众对选举民主的抵制和不信任感，对政府和公共决策的排斥和失望不断增强，其重要原因就是群众有效的政治参与不足。基层协商民主的价值理念和制度设计，强调公民直接的政治参与和政治上的平等对话，以及议题上的共同协商等，这改变了群众被动式的利益表达、利益诉求的旧有模式，克服了选举民主难以超越的鸿沟。我国基层众多鲜活的协商民主实践用事实证明了基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的可行性、真实性。因此，协商民主克服了选举民主的不足，实现了我国基层民主的新形式。
（二）开创了我国基层社会治理的新格局
长期以来，我国基层治理奉行“权威型治理”，实行“命令―服从”的权力单向运行模式，在“权威型治理”模式中，基层党委政府居于主导地位，执掌着发号施令的权力，群众则处于被动接受权力支配的地位。但是，在利益多元、阶层分化时代，“权威型治理”模式不仅没有有效化解社会矛盾，反而成为基层严重治理危机的原因。因此，创新“权威型治理”模式，规范和畅通群众利益诉求表达渠道，化解社会矛盾就成为时代的要求。基层协商民主为民主协商提供了一个有效的议事平台，打破了少数人对公共事务的垄断，实现了权力控制模式由单向向上下互动的协商治理模式转变。其一，乡村治理主体由基层党委政府单一权威主体的一元治理，转向包括基层党政机关、村（居）两委、乡村民间组织、民营工商业者和普通村民等在内的社会多元治理。其二，基层治理内容和体系不断完善，在以民主选举为主要内容的基础上，逐步扩展为选举、决策、管理和监督兼容并重的综合治理体系。其三，基层治理机制渐趋科学，基本改变了以往党政单一权威主导的权力运行机制，转向党委领导、政府民主管理和群众自治相结合，多主体协同治理的权力运行机制，权力控制模式的向度由自上而下的单向度，向双向度的上下互动协商治理模式转变。使基层党委政府、乡村民间公共组织及各个阶层的公民都能直接通过对话、沟通、讨论和博弈的协商机制参与社会管理。因此，协商民主开创了我国基层社会治理的新格局。
（三）发掘了我国协商民主制度的新优势
优势之一：资源优势。基层协商民主同样需要民主党派、统一战线和人民政协广泛参与。我国公民的政治参与度出现参与意愿较高，但实践水平较低的情况。统一战线线长面广，涵盖15个方面成员，特别是其中的代表人士，大都专业上有成就、社会上有影响，参政议政水平高，具有较强的代表性，是基层协商民主中不可多得的宝贵资源。而在参与基层协商民主实践中，各类人才特别是各类基层群众领袖脱颖而出，成为新的代表人士，又为发展壮大统一战线注入了新鲜血液。
优势之二：网络优势。当前统战工作社会化方兴未艾，特别是随着体制外的新的社会阶层人士日益增多且新的群体不断产生，各地积极推进统战工作进社区、进农村、进社团、进企业、进学校。从浙江看，当前各级知识分子联谊会和商会组织遍布乡镇、街道甚至社区和村，为延伸党和政府的工作触角，巩固党的执政基础、扩大党的群众基础发挥了积极作用，也为助推基层协商民主提供了网络平台。如：湖南岳阳市市区两级统战部门探索建立统战性的网络联谊会，积极引导在社会上有较大影响的民间网站传递正能量。
优势之三：制度优势。民主党派、无党派人士参政议政、民主监督，是我国政党制度和政治制度规定的，是一种制度安排，可以在基层协商民主中发挥独特的作用。如：浙江温岭市组建统一战线评议团，由36名民主党派成员和无党派人士组成，下设4个专家顾问组，就各自领域议题开展民主评议，评议结果作为衡量民主恳谈成效的重要依据。不仅促进了基层协商民主的有序有效开展，而且破解了基层多党合作、政治协商和民主监督的瓶颈问题。
二、推进基层协商民主的困境
（一）基层协商民主重形式走过场
基层协商民主由基层政府组织，由广大人民群众参与，政府与群众可以就涉及民众重大利益的决策事项进行直接地沟通与协商。基层协商民主为政府科学决策提供了一条渠道，理论上是一种完美的程序，但在实践的过程中，一些基层协商只是做做表面功夫，流于形式。我国公民参与协商大多沿用了传统的一些方式，如书面征求意见、座谈会、听证会等。这种方式在一定程度上调动了公民参与的热情，但公民在协商中处于消极被动的地位，不管征询的对象有多广泛，其民主协商缺乏面对面、真正制度化的沟通、审议与辩论。近些年来，一些听证会被批评为“形势会”“通气会”。听证会在邀请听证群众时，往往只是征求一部分群众的意见，大部分群众并不知道有过这样的协商。同时，在听证会上，往往看到的是一些老面孔，据报道，成都曾出现过七年参加过十九次听证会的老妇，被称为“最牛群众演员”，所以说这样的协商势必让人民群众质疑，很难得到群众的认可。 （二）公民参与主体意识弱素质低
协商民主要求充分听取群众的意见，综合各种意见，合理、科学地做出决策。然而，在实践中，部分领导往往忽视群众的意见，独断专行，具有浓厚的专制主义色彩。这种部分领导人存在的专制主义限制了公民的参与和权限。一方面，政府往往掌握着决策事项的所有信息，但在事项公示时，往往强调事项的科学性，对为何进行和如何进行事项避而不谈，而群众获取信息的渠道有限，协商信息的不平等打击了群众参与的积极性。另一方面，由于我国的教育往往只重视科学技术教育，忽视人文教育，现实中各种政治情况日益复杂，很多人陷入政治“知识危机”中，导致公民参与缺乏素质和意识。而公民参与缺乏素质和意识，使得在协商过程中协商的过程和结果往往被精英阶层所操控，因此造成群众的利益受到损害。
（三）协商民主制度不规范不健全
基层民主选举作为基层民主的主要实现形式，目前已经走上了法律化、制度化、规范化的发展轨道，但是基层民主协商、民主管理、民主决策和民主监督还不健全，还不能充分满足地方政府部门、自治组织和人民群众政治参与和维护自身权利的需要。在此基础上，基层民主协商的程序规范机制有待完善。当前，基层协商民主的定位、机构、过程、方案、实施、反馈以及众多细节问题都十分模糊，基层协商民主法制化、制度化和规范化就是要求其实践方式与内在机制是长期的、刚性的、规范的，且随着社会实践的变化而不断丰富完善。同时，基层协商民主还缺乏一个存在于体制内和体制外的监督与问责系统，致使个别地方基层协商民主的科学性、民主性、公平性不高，出现民意被操纵、被践踏、被漠视的现象。
三、推进基层协商民主的对策
（一）提高协商水平，扩大参与范围
协商水平的高低决定协商工作的成效，协商主体是决定协商水平的关键因素，是基层协商民主实践中最积极、最活跃的因素，因此，必须下大力气培育协商主体，扩大参与范围。协商的过程实际上就是各种不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与政治生活的过程。要尽可能将基层社会的各种社会主体纳入民主协商活动中来，特别是注意把在社会转型中出现的新社会群体、新社会阶层纳入参与主体中来，例如流动人口、私营企业主、民间组织等。与此同时，要逐步培养组织化和成熟的参与主体，提高社会团体的自我管理能力，提倡对话、沟通，提倡尊重、包容，理性参与，谋求共识。我们必须意识到，政府和群众不可能就所有的问题进行直接沟通和对话，这时就可以发挥社会组织的桥梁作用。比如，重庆市曾计划在城区修建一个30万千瓦的火电发电站，重庆环保协会就此举行听证会，结果大部分群众反对把这样一个项目建在城区，环保协会将这个结果反馈给市政府，市政府采纳了这个建议，最后把这个项目迁到了城区外。可见，社会组织对于扩大群众参与范围是有重要作用的，它可以很好地弥补政府与群众直接沟通的不足。同时，要培育协商民主主体的参与性与参与能力。协商民主要求参与者是出于一片公心、公正，大家参与协商的目的不是为了一己私利，而是为了大家的利益，只有出于公心，才能够表达自己以及所在群体的观点，才能够耐心倾听别人的观点，最终达成共识。
（二）探索多种形式，畅通协商渠道
随着社会主义民主政治的发展，基层协商民主在中国日益被人们所重视和推崇。要进一步发展中国特色基层协商民主，还必须不断创新新型的基层协商民主载体，同时根据协商民主发展的基本规律和基本原则，引导它们逐步走向规范化、制度化的开阔大道。在民主恳谈方面，要扩大参与主体的范围，让尽可能多的利益主体参与到民主恳谈会中去。同时，要明确各类参与主体的权利与义务，使各项措施都有法可依。如在温岭预算恳谈中，由于有些人对于预算专业知识不了解，在协商之前，政府对参与的人大代表、群众进行了一个有关预算知识的培训，让大家对预算知识有一个大概的了解。在参与过程中，大家可以面对面地沟通、对话、质询、辩论，协商结束后，再由大家对预算结果进行相应的监督。这种形式激发了参与群众的活力，也使得协商结果能真正应用到决策中去。在听证方面，要明确听证会代表的产生办法，依法保障听证会代表充分发表意见的权利，使听证结果真正纳入决策中去。在民主理财会方面，要真正成为基层民众对社区性集体经济组织（如村委会、居委会等）的财务活动实行民主管理和监督的一种有效形式。集体经济组织通过定期召开会议，如实向全体成员公开民主理财和财务公开监督工作等情况，从而提高群众民主监督的意识和民主管理的主动性，进一步规范集体财务和资产的管理，充分体现协商民主的程序规范性和民主参与性。在网络协商民主方面，要建立公共信息的及时、客观发布制度，摒弃利用网络自我表扬等不良做法，以对公众负责的理念来塑造政府新形象。同时，通过各种宣传引导网民在网上发表意见时进行理性讨论和发表意见。
（三）强化制度建设，规范民主运行
基层协商民主作为一种民主形式和治理方式，目前已经被各方所接受，并且已经开始进入和融入基层政治和治理的领域。但要看到，与全国协商民主和省市协商民主相比较，基层协商民主的制度化程度更有待完善。进一步发展基层协商民主，必须加强制度创新，规范民主运行，其中协商民主的具体机制是今后建设的重点。首先，要建立参与主体确定机制，畅通相关参与渠道，将关于协商民主主体扩大的标志性宣言转化为可操作性规定，进而落实为实践层面的技术性程序，确保协商中参与的主体具有代表性、平衡性，保证能够真实反映大家的意见。其次，建立协商信息公开机制，协商的主体有可能来自不同的社会群体，彼此之间的差异是显而易见的，这集中反映在相关信息的掌握上。向广大公众公开协商事项，可以避免信息传播中被扭曲而造成协商不公平结果，保证协商的有效性。再次，建立协商结果的监督机制，为了让政府认真处理协商中提出的意见，及时反馈协商意见办理情况，避免协商“走过场”，必须在协商的落实和监督方面进行配套的机制建设。
