财政分权和城镇化对地区环境污染的影响
中图分类号： F224.0；F062.2 文献标志码：A文章编号：16748131（2016）04009209
一、引言
改革开放三十多年来，中国经济增长取得举世瞩目的巨大成就，但在经济持续高速增长背后，中国也付出了巨大的环境代价。中国环境保护部发布的《2013中国环境状况公报》显示，在4 778个中国地下水环境质量监测点中，水质优良的比例仅为10.4%；在74个根据空气质量新标准监测的城市中，空气污染超标城市比例高达95.9%。严峻的环境形势不禁令人反思，中国环境污染日趋严重真的只是工业化发展的阵痛吗？毋庸置疑，经济增长是环境污染的直接影响因素，在中国现行经济社会体制下，政府对区域经济发展具有重要的影响乃至主导作用，而财政则是政府发挥管理引导职能的重要手段，因而财政分权体制便有可能通过政府这只“看得见的手”对经济发展进而对环境污染产生重要影响。经济发展的直接动力来自人的生产活动，以人口集聚为核心内容的城镇化则是中国经济增长的重要引擎和时代发展的宏观背景，中国以工业化和政府引导为双重动力的城镇化与政府管理体制和环境污染具有难以分割的联系。因此厘清财政分权和城镇化对环境污染的影响机制及作用效果，对于从体制层面分析中国的环境污染问题的成因，进而在经济发展新常态下实现经济健康可持续发展具有重要意义。
环境污染、财政分权与城镇化都是国内外学术界研究的热点话题，对其关系的探讨也有丰富成果。关于财政分权对环境污染的影响，Kunce et al（2007）认为分权体制导致的“逐底竞赛”可能导致地方政府放松环境监管标准，从而导致地方环境质量的下降；而Chupp et al（2011）基于美国数据的研究则显示，当州政府能从环境管理中获得更大收益时，地方政府会倾向于设置更高的环境标准。国内学者的相关研究以实证为主，张克中等（2011）从碳排放视角运用面板数据分析发现，财政分权与碳排放存在正相关关系，其主要原因在于财政分权可能减弱地方政府对碳排放的管制；闫文娟（2012）等则基于地方政府间竞争的角度进行实证检验，发现中国式财政分权确实增加了外溢性污染物的排放强度；刘建民（2013）等基于市级面板数据的实证分析表明，财政分权与环境污染之间存在显著的非线性关系；谭志雄（2015）等运用环境投入产出模型进行分析发现，财政分权与环境污染排放呈负相关；李根生等（2015）则针对城市雾霾问题进行研究，结果显示财政自主度的提高可以激励地方政府加大对雾霾污染的治理力度，而内生于财政分权的地方政府竞争则削弱了这种激励作用。
周建仁，陈盈盈：财政分权和城镇化对地区环境污染的影响
关于城镇化的环境效应，Grosman et al（1995）基于跨国面板数据的实证分析表明，城市化与温室效应之间存在密切的相关关系；Grenshaw（2002）认为城市化发展与林地毁坏具有倒U型的相关关系，从一个侧面印证了城市化环境库兹涅茨曲线的存在。丁翠翠（2014）认为中国城镇化对环境污染具有显著的正向效应与区域差异，因而城镇化水平与环境污染之间倒U型的环境库兹涅茨曲线关系并不显著；然而国内也有学者支持城镇化环境库兹涅茨曲线的存在，如李水平等（2014）、彭迪云等（2015）运用EKC模型或门槛模型验证了城镇化和环境污染之间的非线性关系。此外，王会等（2011）基于投入产出的实证分析显示，我国城镇化的发展直接推高污染物的人均排放水平；刘宇（2014）认为由城镇化推动的工业化加大了我国环境恶化的速率。关于财政分权与城镇化的关系也有一些研究成果出现，熊柴等（2012）认为财政分权对人口城镇化和空间城镇化有着不协调的显著影响，要想协调推进城市化进程， 必须对财政体制和地方官员的绩效考核机制进行相应改革；童光辉等（2014）则从公共服务事权分配的角度，探究推进城镇化过程中中央政府与地方政府的财权分配问题。
综上所述，现有研究对财政分权或城镇化的环境污染效应进行了较为丰富的探讨，但仍存在待改进之处：一是将财政分权、城镇化和环境污染三者纳入统一框架进行的研究较少，使用空间计量模型对该问题进行实证检验的研究也有待加强；二是相关文献在研究城镇化的环境效应时对相关机理的探析不够深入，虽然有部分文献验证了两者的非线性关系，但对这种关系形成的原因没有做出有效分析，更没有结合财政分权这一体制背景进行讨论，因而存在一定的局限。有鉴于此，本文首先从理论上探讨财政分权、城镇化与环境污染的关系，然后将三者纳入统一的分析框架构建空间计量模型进行实证检验，并重点探讨城镇化影响环境污染可能存在的门槛效应，以进一步拓展和深化有关研究，进而为我国在经济发展中减少环境污染提供政策启示。
二、理论基础与研究假设
1.财政分权的环境污染效应
从1994年分税制改革起始，中央政府上收大量财权，地方政府财力不足，事权大于财权的问题逐步凸显。在这种财政体制下，地方政府财政分权度的大小可能从两个渠道影响地方的环境保护工作：
一是资金渠道。由于地方环境保护的事权划归地方政府，而环境又属于典型的公共物品，因而治污有赖于地方政府在环保事业上的财政支持。若地方政府财政分权度较低，则可能导致其财政收入不足以支持环保事业的巨大直接开支和间接经济成本，从而导致地方环保支出不足，导致区域环境恶化。虽然分权度较低的地区往往会接受更多来自中央政府的转移支付，但转移支付大多为定向支出的专项资金，且要求地方配套部分资金，因而在地方财力不足的情况下，中央转移支付对地方环境保护的支持可能较小。因此，在理论上存在财政分权对环境保护的正向作用机制。 二是竞争渠道。在中国式分权背景下，地方官员晋升的决定权掌握在中央政府手中，而中央政府在对官员的考核机制中，经济增长速度是最重要的指标，因而地方政府有动力将地方财政用于支持经济拉动作用最强的工业产业发展，通过粗放的经济增长方式加入“晋升锦标赛”。在这种情况下，财政分权度越高，地方政府的财政支出权越大，则地方工业企业的发展往往越迅速，而工业是污染排放的主要来源，此时财政分权拉动的工业发展则可能导致环境污染加剧。
因此，在理论上财政分权对环境保护同时存在正向和负向影响机制，本文提出假设1：财政分权可能存在通过增加环保支出减少环境污染的正面效应，也可能存在通过加剧地方政府竞争导致环境污染增加的负面效应。
2.城镇化的环境污染效应
城镇化对环境污染的影响同样存在两个方面，本文从农村居民城镇化的动机角度对这一问题展开分析。农村地区大多发展收入水平相对较低的第一产业，而城镇地区的第二、三产业更为发达，收入水平也较高，在经济利益的驱动下部分农村人口转移进入城市。由于第二产业的劳动力需求较大，收入水平较高，在收入差距的刺激下，只能从事普通劳动的农村劳动力通常会向第二产业转移集中，进而间接推动技术水平相对较低、环保设施落后的工业企业生产规模的扩张，导致城镇地区生产过程中排污量的增加。此外，在城乡差异较大的背景下，农村人口向城镇的转移直接改变了其生活和消费方式，对生活资源的消耗增加也可能导致平均排污水平的上升。
上述分析表明，收入或生活水平的差异引致的城镇化是刺激环境污染增加的直接原因。但与之相对，如果区域城乡一体化或均等化水平较高，城乡收入差距较小，那么城镇化的主要驱动力便不再是经济刺激，可能转化为区域产业合理布局的拉动作用。其原因在于，若城乡差距控制在一定合理范围内，农村收入和生活水平有所提高，人口不再盲目流动，则有利于区域产业的整体布局，技术水平较高的企业在城镇地区形成集聚，其他产业向城市外围迁移，这种产业格局变化带动人口资源的合理分配，有助于提升经济资源的整体利用效率，降低单位产出的污染排放水平。同时，城乡一体化或均等化发展有助于提升农村劳动力的整体素质和技术水平，从而从劳动力的层面促进区域工业企业技术水平的提高，进而降低污染。
因此，城镇化对环境污染可能存在以城乡均等化为标尺的非线性影响，本文提出假设2：当城乡均等化水平较低时，城镇化发展会加剧环境污染；当城乡均等化水平达到一定高度后，城镇化发展则减少环境污染。
3.财政分权通过城镇化引致的环境污染效应
财政分权与城镇化在直接影响环境污染的同时，还可能存在间接或综合的作用机制。由于城镇化发展需要以城市建设、产业集聚为依托，而城市与产业发展都需要政府财政的大力支持，因而财政分权水平越高，地方政府财政对产业和城市发展的支持力度越大，则城镇化发展越快，从而进一步凸显城镇化对环境的影响。许多学者的研究成果均显示，中国政府的财政支出具有明显的城市偏向性（陆铭 等，2004），这极易造成城乡差距的扩大，从而提升城镇化的环境污染效应。
基于上述分析，本文提出假设3：财政分权可能通过地方政府偏向城镇化发展而加大环境污染。
三、实证检验与分析
1.模型设定
大量实证研究表明污染物排放具有明显的空间相关性，因而本文使用空间计量模型进行实证检验。为验证环境污染的空间相关性，我们计算了省域环境污染水平计算方法见后文。 的截面Moran’s I指数Moran’s I 的取值范围一般为[-1，1]，小于0表示空间负相关，大于0表示空间正相关，等于0则表示空间不相关。 ，计算结果如表1所示。
省域环境污染指数历年的Moran’s I均为正且高度显著，表明环境污染确实存在明显的空间相关性，需建立空间计量模型进行实证检验。相关研究中普遍使用的空间计量模型主要为反映因变量空间溢出效应的空间滞后模型（SLM）和反映因变量空间集聚效应的空间误差模型（SEM），但较难根据先验经验推断哪种空间模型更加符合客观实际。Anselin（1995）认为如果在空间依赖性的检验中发现LMLAG比LMERR在统计上更加显著，且RLMLAG显著而RLMERR不显著，则可以断定适合的模型是空间滞后模型；如果LMERR比LMLAG在统计上更加显著，且RLMERR显著而RLMLAG不显著，则可以断定空间误差模型是恰当的模型。本文基于这一准则进行检验后发现空间滞后模型在统计层面更加适用于本文的分析，
2.变量选取与数据来源
（1）环境污染
为全方位体现我国区域环境污染的真实水平，本文基于数据的可得性将空气污染、水污染及噪声污染均纳入计算范围，使用年度人均各类污染物的排放量的加权和表示区域环境污染程度。但由于不同污染物的量纲不同，如何给各类污染物指标设定权重是相关研究的一个难点，我们在广泛查阅相关文献之后认为，以消除各类污染所需成本的大小对污染物进行赋权可以更为客观地体现环境污染的经济成本，从而能更好地反映财政分权及城镇化对环境污染的影响。本文参考学者刘渝琳和温怀德（2007）所确定的消除各类污染物所需的单位货币成本，并将其换算为2000―2013年的平均价格水平，从而得出消除二氧化碳污染的成本为0.055元/kg，消除二氧化硫污染的成本为1.228元/kg，消除工业烟粉尘污染的成本为0.689元/kg，消除水污染的成为1.245元/kg，消除噪声污染的成本则以地区GDP的1%计算。将二氧化碳由于二氧化碳排放量缺乏直接数据，本文参照相关研究成果使用因素分解法进行计算。 、二氧化硫、烟尘和粉尘的地区人均排放量按相应权重求和得到消除空气污染的成本，并以这一数据衡量地区空气污染水平；将地区人均化学需氧量（COD）排放量乘以消除水污染的单位成本得到地区水污染水平；将消除空气污染、水污染及噪音污染的总货币成本相加便得到统一量纲为“元”的地区环境污染水平进行实证检验时还需对所得数据进行归一化处理以消除量纲的影响。 。 （2）财政分权
本文主要从地方政府财权的角度衡量财政分权，政府财政收入的自给和财政支出的自由都是地方政府财权的主要体现，因而单一指标无法客观体现财政分权的真实水平。本文参考储德银等（2015）的研究成果，使用地方财政收入自给率和地方财政支出自决率两个指标综合测算地方政府的财政分权水平。地方财政收入自给率=（地方本级预算内收入+地方预算外收入）/（地方预算总收入+地方预算外收入），财政收入自给率越高表明地方对中央政府转移支付的依赖度越低，则地方政府在进行区域发展决策时受外部的影响就越小，对地方经济和城镇化发展的影响就越大。地方财政支出自决率=（地方预算总支出-中央转移支付+地方预算外支出）/（地方预算总支出+地方预算外支出），地方财政支出自决率越高，则地方政府通过财政支出影响地方经济和城镇化发展所受到的约束就越小。本文在对相关数据进行归一化处理的基础上，使用熵值法对两个指标进行赋权，通过加权求和确定各地财政分权水平。
（3）城镇化
本文参照相关学者的研究成果（蓝庆新，2013）构建城镇化评价指标体系对我国各地区历年的城镇化水平进行测度，但用于环境、GDP、产业结构等变量已在模型中体现，为避免引起共线性问题，本文对相关指标进行剔除，主要从人口集聚、经济发展、居民生活及公共服务等几个方面选取6个具体指标对地区城镇化水平进行测度。所使用的指标体系如表2所示，指标权重使用熵值法计算。
（4）控制变量
对于经济发展水平变量，本文使用地区人均GDP表示，为消除通货膨胀的影响，以2000年为基期对相关数据进行平减处理；选取地区工业污染治理投资完成额与地区工业增加值的比作为环境规制的代理变量，衡量地方政府在环境保护事业上的实际努力程度；使用第二产业增加值占GDP的比重衡量产业结构，以考察地区工业发展水平对环境污染的影响。
根据所设定的模型与变量，本文选取中国30个省市区（不包括西藏和港、澳、台地区）2000―2013的面板数据进行实证检验，相关数据来自2001―2014年的《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》及《中国财政年鉴》，为保障数据的平稳性，本文对测算及整理得到的数据进行对数处理。
3.实证结果与分析
（1）财政分权、城镇化的环境污染效应
基于所构建的空间计量模型，首先从整体层面检验财政分权、城镇化对环境污染的影响，结果如表3所示。Anselin认为最小二乘法不适用于空间计量模型，因而本文使用GMM方法进行实证研究，从模型检验结果看，sargan检验的p值大于0.1，表明所选用的工具变量有效，Log likelihood数值很大而AIC及SC数值很小，表明本研究适用空间计量模型，AdjR2较大，说明解释变量选取较好。上述检验结果表明，计量模型设定合理、结果稳健。
从回归结果看，衡量环境污染空间溢出效应的系数ρ高度显著为正，表明我国省域环境污染存在较为显著的空间溢出效应，即各省污染物的排放水平与相邻省份高度正向相关，环境污染的地区传递性明显。造成这种现象的原因主要有两个方面：第一，如工业碳排放、烟粉尘等气态污染物以及随河流排放的工业生活废水等液态污染物本身具有较强的流动性，这是造成环境污染空间溢出的主要原因；第二，在政治晋升的刺激下，相邻地方政府易于形成竞争关系，从而竞相降低环境规制水平、放松对企业污染物排放的管制以换取地区经济更快增长，这也是形成环境污染空间溢出的重要因素。
Ln FIN系数高度显著为正，表明财政分权度的提高会直接造成地区环境恶化，表明我国现行财政分权体制的环境效应主要表现为负面的竞争渠道，这为我们明确判断假设1关于财政分权环境污染效应的不确定性提供了有力的经验证据。在晋升锦标赛的刺激下，地方政府有意愿将财政支出用于支持经济拉动作用强但污染排放强度也大的工业产业发展；财政分权度越高，即地方财政自主度越高，则地方政府对工业产业发展的支持能力越强。在我国工业尚未完全实现现代化的背景下，经济增长刺激下的工业产业粗放发展便极易造成环境污染。
Ln URB系数显著为负，表明从整体上看中国城镇化发展对环境保护有一定的促进作用；交叉项Ln FIN×Ln URB系数符号为正且高度显著，表明在财政分权刺激下的城镇化发展对环境有着较为明显的不利影响。地方政府以经济增长为主要目标以及具有城市偏向性的财政支出模式造成了城乡非均衡发展，而城乡差异过大会加大城镇化的环境污染效应。结合Ln URB系数小且显著性水平不高的回归结果，可以初步认为城镇化与环境污染间存在非线性关系或门槛效应，基于此本文将继续建立面板门槛模型对这一问题进行探讨。
Ln GDP系数高度显著为正，表明现阶段的经济增长对环境有着显著的不利影响，粗放非集约的经济发展方式是造成中国环境污染严重的直接原因，转变经济发展方式势在必行。Ln GOV系数显著为负，表明环境规制水平的提高对环境改善有一定意义，但仅为-0.032的系数表明环境规制对遏制污染的作用有限，进一步印证地方政府以经济增长为主要目标而轻视环境保护工作的事实。Ln STR系数高度显著为正，表明工业越发达的地区环境污染往往越严重，工业产业确实是污染物的主要排放源，也进一步反映出地方政府刺激工业产业发展具有较强的环境负面外部性。
（2）城镇化影响环境污染的门槛效应
上文分析表明城镇化的环境效应具有较为复杂的作用机制，可能存在门槛效应，基于此本文继续构建面板门槛模型，着重对城镇化的环境效应进行探讨。根据上文的理论分析，城镇化可能因为城乡差异程度（均等化程度）的不同而对环境污染产生不同影响，因此，以城乡均等化水平为门槛变量，以城镇化为主要变量，再次检验城镇化对环境污染的影响。
首先需要对城乡均等化进行量化，由于随着社会发展和生活水平提高，收入不再是决定理性人行为的唯一因素，社会公共服务水平逐渐收入化，并对人口流动迁移决策产生重要影响，因此要真实反映城乡差距就必须将公共服务考虑在内。基于数据的可得性，本文从收入和公共服务两个层面选取三个指标构造指标体系，并使用熵值法确定指标权重，以指标的加权和量化各地区城乡均等化水平。具体指标体系及权重如表4所示。利用上述指标体系，本文测算各样本省域2000―2013年的城乡均等化指数，并以城乡均等化（Ln EQU）为门槛变量，检验城镇化对环境污染的影响是否存在门槛效应，检验结果如表5所示。 从检验结果中可以看出，单一门槛检验的F统计量高度显著，双门槛检验不显著，表明城镇化对环境污染的影响确实存在显著的城乡均等化门槛，门槛值为3.217。基于这一结果，本文构建如下的单一面板门槛模型，对城镇化的环境污染效应进行再检验，回归结果如表6所示。
当城乡均等化水平Ln EQU小于门槛值3.217时，城镇化体现出明显的正向环境污染效应，即城镇化发展导致污染物排放水平上升。当城乡差异大时，农村人口向城镇转移主要受城乡收入及生活水平差异的刺激，这种经济刺激下的人口流动容易导致城镇地区低技术、高能耗产业的发展，从而导致城镇化、工业化与高污染化的并行发展。结合交叉项Ln FIN×Ln URB仍高度显著且系数为正的结果可以说明，城镇化导致污染增加仍是其主要环境效应，且这种效应的存在与地方政府以经济增长为纲的财政支出模式有直接关系。当城乡均等化水平Ln EQU跨越门槛值3.217时，城镇化不再具有显著的正向环境污染效应，其系数为负且t统计量已经高达-1.44（接近显著性水平），说明城镇化开始逐步表现出抑制环境污染的效应。这在一定程度上印证了上文的理论分析，即随着城乡一体化水平的提高，区域产业布局趋向合理化，人口流动逐步理性化，社会发展水平提高带来的劳动力素质提升和生产技术进步都有助于发挥城镇化的正向环境效应。结合空间计量的回归结果，我们可以认为城镇化对环境污染的影响确实存在以城乡均等化为标尺的门槛效应，财政分权体制推动的以经济增长为主要目标的城镇化会对环境产生不利影响，由此假设2和假设3得到验证。
四、结论与政策建议
本文在探讨财政分权和城镇化的环境污染效应的基础上，运用中国30个省市区2000―2013年的面板数据，构建空间计量模型实证分析财政分权和城镇化对环境污染的直接与间接影响，并进一步构建面板门槛模型分析城镇化与环境污染的非线性关系。研究表明：以财政收入自主度和财政支出自决度衡量的财政分权直接导致地区环境恶化，其主要原因是在中国式财政分权体制下，地方政府的晋升竞赛导致地方财政偏向于支持工业产业的非集约式发展；城镇化对环境污染的影响存在以城乡均等化水平为标尺的门槛效应，当城乡均等化水平较低时经济增长导向的城镇化通过刺激高能耗、高污染行业发展加重环境污染，当城乡均等化水平较高时城镇化带来的产业布局优化及劳动力素质提高则有助于环境改善；财政分权易于导致城乡差距扩大，从而加剧城镇化的环境污染效应。
基于理论及实证研究结果，针对我国城镇化和财政分权引起的环境问题提出以下政策建议：（1）合理设置财政分权度，改革晋升考核体制。由于地方政府存在明显的以环境换经济的动力，因此有必要根据地方环境承载力及经济社会发展状况设置合理的财政分权度，并定向增加环境保护专项资金转移支持，通过中央政府调控促使地方政府将财政资金向环保领域倾斜。但从更深层面分析，地方政府重经济轻环保的财政偏向性主要由以经济增长为主要考核指标的晋升体制引起，因而要真正解决环境保护的财政困境，必须改革官员考核体制，降低经济指标权重，加强对地方政府环保事业的考核力度，从激励机制层面促进地方政府加大环保投入并促进产业结构优化升级，最终实现集约化的经济发展新常态。（2）加强城乡均等化建设，促进新型城镇化发展。研究结果表明，在城乡收入及公共服务均等化水平较高时，城镇化不具有负向的环境效应，甚至有可能减少环境污染，因此在中国城镇化高速推进的时代背景下，必须真正实现“以人为本”的新型城镇化。要通过中央政府的定向转移支付和地方政府城乡均衡的财政政策，促进城乡均等化水平提高，尤其应合理增加农民收入，加强农村公共服务建设，提升农村居民的生活水平，促使农民市民化的高效化、合理化、有序化，才能在推进城镇化的同时形成与生态环境的良性互动机制。
