江苏“万顷良田”政策失败的原因探析
政府实现其职能主要依赖于政策，通过政策实施来实现其意志。改革开放以来我国出台很多政策，得到有效的执行，促进了社会主义的建设发展；然而也有很多政策没有得到有效制定和实施，实施效果违背其初衷，没有促进相应发展，导致政策失败。“万顷良田”就是其中一个实例。作为我国东部沿海经济发达省份，江苏省面临破解城市化和工业化进程中一系列矛盾，要缓解耕地保护压力，探索“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”。故于2008年9月28日，省国土资源厅向各市、县（市、区）人民政府印发《关于印发〈江苏省“万顷良田建设工程”试点方案〉的通知》，在全省正式开始“万顷良田建设工程”试点工作，但随后由于民众反应大，反对呼声高，该政策于2011年被叫停。下面从两个方面来分析政策失败的原因。
一、政策制定的缺陷
在公共管理领域，科学的制定政策是保证政策有效实施的前提，但目前很多政策不能达到预期效果，执行困难重重，在很大程度上与政策本身有关。
第一是政策内容的不具体。对于一项公共政策，如果想实现预期的效果并促进相应的发展，那么政策内容必须具体，要有可行性和可操作性。江苏“万顷良田”政策的实施对象涉及到13个城市，每个城市的情况大不相同，要实现共同的目标，也应该根据每个城市的具体情况制定出具体的实施步骤和目标，而该政策只是给出了大的方向和目标，没有落实具体，这样的政策对于各个地方政府执行起来很困难。
第二是政策不配套。政策不是孤立单一存在的，任何一项具体政策都是整个政策群的一个小部分。要想政策有效运行，最基本的要求就是要保障该政策有配套实施的政策，相互协调。江苏“万顷良田”政策属于土地创新一部分，其最终目的是为了统筹城乡发展，但城乡发展除了土地之外，还包括户籍、产权、社保等其他领域的创新发展，但在这些领域，省政府并没有出台相应创新政策，没有充分保障人民的利益。江苏省政府只是抓住某一政策，片面追求某一方面利益，当政策出现问题或实施困难，会缺少辅助或替代措施，会损害整体的利益。
二、政策执行的缺陷
政策执行是公共政策的实践过程，是将政策观念转化为实际的效果。然而公共政策在实际执行中发生偏差已成为普通问题。
第一是政策执行者主观性。政策执行者在政策执行的过程中发挥重要作用，但也会存在主观错误。“万顷良田”目的在于增加有效耕地面积，把农村居民迁移到城镇，建成大面积高效农田，破解用地难问题，并促进城乡统筹发展，所以拆迁也就成为其关键。在拆迁的过程中，当地政府应尽可能让利于民，合理确定拆迁补偿标准，规范拆迁程序，并充分尊重民意来建设经济适用的安置房，最大化保证农民的利益。但是很多地方政府在具体拆迁中，采取强拆、“一刀切”。南京市竹镇的送驾村的不少村民反映在安置房还没有开工的情况下，竟然让农民搬迁，而一再承诺的补偿款也迟迟不见踪影，让农民生活遭遇困难，惠民的工程变成了伤民工程，很多村民只能选择去租房，过着简陋的生活。很多地方政府公职人员因与拆迁工程勾结，贪污腐败，将这项为民服务的工程变成自己谋取私利的工具，只是想靠着这样的“政绩工程”往上爬，耗尽农民财富，为人民服务成了口头禅，“为自己、为职位服务才是真”。这样注定这项利民工程变成害民工程，注定政策失败。
第二是政策目标群体的负面性。政策的目标群体也就是执行客体，如果政府推行的一项公共政策得不到群众的支持和拥护，那么这项政策是很难推行。所以一项政策要想实现目的，并不是政策制定者所能决定的。正如上文所说，“万顷良田”政策要想在13个城市顺利推进并实现其最终目标，关键就是要做好拆迁工作，政府和相关部门要做好宣传工作，从统筹城乡发展的角度来加大宣传力度，做到有理、有据、有节，让农民了解这项政策真正意义，调动其积极性，配合共同完整这项工程，实现双赢。然后在实际过程中，很多地方政府在开始实施到项目的完工过程中都几乎是没有任何宣传标语的，农民根本不明白政府在做什么，农民会对整个工程产生误区，认为自己又是被政府“被城镇化”了，政府要开始压榨夺取农民的利益。目标群体的负情绪以及认可度低自然会导致这项政策的失败。
第三是执行体制的不健全。公共政策执行体制的核心就是中央与地方的集权和分权的关系，关键是中央政府是否把握好度。如果权力过于集中，那么下达到地方政府时，政府官员会缺乏相应的灵活性和创造性，不会因地制宜的采取措施；如果权力过于松散，那么政府官员就会怠慢，不会有效率的执行中央的政府，为民服务。对于我们所探讨的“万顷良田”政策，则是面临着江苏省政府权力的过于集中，导致下面的13个城市的地方政策只能是被动的接受这项政策，只是负责简单的说教和宣传。政府官员没有灵活性，每个城市的地理环境，发展水平，教育程度都是存在很大差别的，不能不顾情况一股脑的将中央政策直接的往上套，而应该具体地域具体分析，否则就会适得其反。
第四是监督体制不健全。法国政治学家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才停止。”监督环节是必不可少的，任何人手中的权力也都需要进行监督，才能保证政策执行有效率。但是在“万顷良田”实施中，其拆迁程序农民不得知晓，农民也看不到任何政府盖章文件，看到的只是拆迁工作组工作的宣传手册，背地里都是暗箱操作。另外，对于修建拆迁房所选取的具有土地开发整理项目建设和管理经验的公司，也都是与政府官员之间相互勾结，农民根本也就没有参与到其中，也根本没有机会来捍卫自己的权益。地方政府没有能够做到阳光操作，没有增强执行过程中的透明度，没有给机会农民参与其中，使得政府官员手中的权力变形，这都是因为缺乏相应的健全监督机制。
三、政策失败的建议
从上文“万顷良田”政策失败的分析中，我们可以分析得出要想克服政策失败，可从政策制定和政策执行角度入手：
第一是要保证政策制定的科学化。应当要遵循科学的决策程序，充分尊重人民的建议，提高决策人员的素质，不断完善政策内容，要有配套的政策方案，提升科学性和民主性。
第二是强化对政策执行的监督，减少执行的偏差，包括对行政人员、执行过程，执行机制的监督。要明确各自的职责，制定必要的行政法规和制度，提升政策执行的权威。（作者单位：南京理工大学公共事务学院）
