我国旅游消费者权益的法律保护问题探析
一、引言
随着时代进步，人们生活水平不断提高，旅游越来越受消费者青睐，旅游业已经成为世界最大产业。自从19世纪以来，经过几个世纪的发展，旅游业已发展成为一个独立的产业，并且以其发展速度快、投资回报率高等特点在社会经济生活中占有越来越重要的地位。[1]第二次世界大战以后，旅游业迅速发展，90年代后，成为世界上最大、发展速度最快的产业，在世界经济发展中的地位越来越重要。
旅游含了食、住、行、游、购、娱六要素，其中，前四个要素是游客为满足旅游需要所必须支出的费用；后两个要素对旅游者来说不是必要开支。但随着生活水平的提高，旅游市场不断发展，游客在旅游活动中关于购买和娱乐的支出费用比重越来越大。我国的旅游业自80年代中期兴起以后，经历了一段相当艰苦的发展历程，但是随着旅游资源的发掘、旅游服务和旅游设施的不断完善以及人民经济水平不断提高，旅游业获得了迅速发展。旅游人次数、旅游业营业额，从业人数及相关企业数量等都迅速增长，并逐渐成为国民经济的重要组成部分，成为第三产业的龙头。我国旅游业虽然起步较晚，但随着改革开放深化，我国经济迅速发展，人们生活水平不断提高，生活质量也随之提高，在物质生活基本得到满足后，人们开始寻求精神上的满足，越来越多的人开始热爱旅游。目前，我国旅游业发展正在飞速发展，为满足不同游客的需求，旅游业也逐渐细化为观光旅游、体育旅游、疗养旅游等等。据世界旅游组织预测，到2020年我国将成为世界第一大旅游目的地国和第四大客源输出国。[2]然而，伴随着我国旅游业迅速发展，与之相关的问题也逐渐越来越多，特别是近几年，关于导游强制购物、自费项目、旅游网站等的投诉越来越多。这些问题的屡教不改与我国旅游法制建设的滞后有着非常紧密的关系，旅游相关法律制度缺失导致旅游者与相关旅游业经营者之间因旅游合同等而引发纠纷、旅游者合法权益得不到法律保障等等现象大量存在，已经严重影响到我国旅游业持续、健康发展。[3]
二、我国旅游消费者权益的法律保护现状及存在问题
旅游业是依托性、关联性很强的产业，它的健康发展必须以法制为保障。为保证我国旅游业有秩序的发展，我国先后制定了一系列的旅游法律法规。1985年5月，我国制定并发布第一个旅游法规《旅行社管理暂行条例》，[4]1991年，国家旅游局起草《关于加强旅游行业管理若干问题的请示》，[5]2009年5月开始实施新《旅行社管理条例》，2013年10月1日我国开始施行《中华人民共和国旅游法》。我国旅游法制建设工作经历了从无到有到日趋完善的成长过程，旅游法律制度已初见端倪，为保障我国旅游业健康发展发挥了必要作用。
虽然，为保障我国旅游业的秩序健康发展，我国多次进行一系列的旅游法律法规的制定和完善，但随着我国旅游业的快速发展，我国当下的旅游法制依然不能满足当前旅游发展的需要。自2011年，香港发生导游强制游客购物事件后，类似的事件不断被媒体曝光出来，特别是今年因强制购物游客被困珠宝店数小时，诸如此类的事件更加多起来，其次旅游风景区也屡屡被曝商贩暴利宰割游客事件，比如“青岛大虾”事件等等。此类旅游消费者权益不断被不法分子侵害的事件正暴露出我国旅游法律体系的诸多问题：
（一）旅游法律体系不完善，法制建设存在多种不利因素
与旅游相关的许多行业法制建设都存在不足不够完善，一些重要法律规范缺失导致许多旅游纠纷找不到解决的法律依据。大部分游客在旅途中遇到问题，首先会向旅行社或旅游所在地旅游局等相关部门进行投诉，寻找最快解决方案。但是由于通过司法来维护自身权益对于游客来说程序太过漫长，除非涉及金额较大。
（二）现有法律法规在立法技术上有缺陷
在现有立法体制下，部分制定规章制度相关部门通过立法为本部门创造利益，规章制度制定质量让人怀疑。除此以外，我国旅游法虽然形成一定法律体系，但地方立法与国家立法并没有形成统一，这种不统一状态的立法状态对我国旅游市场的健康发展很不利，并且可能产生地方与国家的冲突形成新的地方主义，从而对中央立法权威产生一定的不利影响。
（三）在保护旅游消费者权益方面《合同法》也存在很多不足
面对我国游客逐年递增但执法资源却依然很有限的现状，很难完全依靠旅游相关执法部门来维护市场秩序规范以及保障游客权益。
三、相关建议
旅游业健康快速发展与其健全完善的法制密切相关，可见加快完善我国旅游法律相关制度建设，才能为我国旅游业健康稳定快速地发展壮大提供坚强的保障。因此可见，加强我国旅游业相关法律制度建设研究具有十分重要理论意义与现实意义。
（一）明确规定旅游消费者应当享有的特殊权利
相对于广大消费者来说，旅游消费者因其自身特殊性从而是消费者中弱势群体，特殊群体应该特殊对待，因此旅游消费者在享有一般消费者享有的权利外，还应当享有与其弱势地位相对应的特殊权利。除此以外，对于只有旅游消费者才享有的特殊权利应该明确其名称和内容，如此当旅游消费者权益受到侵害时，才能为其提供明确的法律依据。如合同替代权、自由旅行权、合同解除权、医疗权等等与旅游消费者利益息息相关的权利。
（二）完善旅行社相关法律法规建设
旅行社是旅游经营活动的关键环节。首先，应当完善《旅游法》中旅行社设立条件的相关规定，加强对旅行社设立主体资格鉴定。旅行社作为连接游客与旅游目的地的重要载体，通过对旅游交通、住宿、景点等多个要素的整合为旅游者提供符合约定条件或法定标准的旅游服务。[6]这就要求旅行社相关经营人员必须具备相应的专业素质和经验，并且在法律法规中对旅行社相关经营人员资格做出明确规定和要求，以监督和促进旅行社服务质量的提高。其次，完善旅行社质量保证金机制。以旅行社的营业额以及游客对旅行社的满意度为缴纳质量保证金多少的标准，根据旅行社营业额一定比例来收取质量保证金，可以大大减轻规模小、营业额少旅行社的负担，同时结合游客对旅行社满意度，满意度高可减少保证金，满意度低则增加保证金，同时采取无过错责任原则，将旅行社所有违约行为都纳入旅行社质量保证金的赔偿范围，可以大大降低旅游消费者维护自己权利时的风险，使旅游消费者的赔偿请求权得到有效保障，有利于充分维护旅游消费者的合法权益。如此以来不仅兼顾到小规模旅行社的利益，同时还能促进旅行社提高服务质量，当然也更好的为旅游消费者权益提供保障。
（三）完善导游权益的法律保护
导游服务质量高低，导游权益是否能够得到有效保护，与游客的利益息息相关。提高导游行业准入标准，完善导游等级考核制度。其次，明确导游职业地位，完善导游薪酬保障制度，为导游解除后顾之忧。再次，建立导游行业协会，协会一般具有更加亲民的性质，能够很好地弥补相关法律的不足，将导游者权益保护落实到实处。与此同时，应制定严厉的处罚制度，对于违反职业道德以及相关规定的导游，给予相应的处罚，从而对导游的行为起到很好地约束，促进导游其服务质量提高。
（四）完善旅游投诉处理机制
首先，转变以往旅游投诉及处理方式，通过赋予旅游投诉处理机构直接要求旅行社等赔偿旅游消费者损失的行政决定权，使其具有强制性和效率性。然后，规定旅游投诉处理中举证责任倒置，把旅游合同是否履行和投诉对方持有证据作为举证责任倒置情形，在此情形下，证据处在被投诉人控制下，被投诉人很容易提供证据而投诉人客观上不可能举证，从而为旅游消费者在维护自身权益时减轻负担与压力，为旅游消费者权益提供更加完善的保障。（作者单位：西藏民族大学财经学院）
