欠发达地区农村危房改造及金融支持的实践与思考
农村危房改造工作是党中央、国务院为改善民生、加快城乡一体化进程做出的一项重大决策，是推进农村经济社会发展的重要举措。截至2014年末，我国共改造各类农村危房1565万户，其中2013～2014年共改造各类农村危房532万户。通过实施农村危房改造，有效改善了农村贫困地区困难群众的住房条件，发挥了带动消费、扩大投资的积极作用，促进了社会和谐稳定。但也要看到，我国农村危房改造在创新融资机制、完善配套基础设施等方面还存在不少困难和问题。而作为金融机构，应该在政策指引下，积极探索出金融支持农村危房改造的路径。
一、保山市农村危房改造现状
近几年来，保山市加快了农村危房改造建设步伐，全市将于2015～2019年期间，每年实施4万户左右整体性（D级）危房改造，力争在2019年完成19.6万户整体性（D级）危房改造，在2020年全面完成全市8度以上抗震设防地区、连片特困地区、边境地区等农村危房改造和抗震安居工程建设项目。自2007年以来，保山市共实施了14.13万户农村危房改造和地震安居工程，共争取到中央、省级补助资金13亿元，对全市农村危房改造提供了有力支持。
（一）完善配套制度，强化政策保障
为加快农村危房改造工程建设步伐，保山市成立了保障性住房建设工作领导小组，将农村危房改造及地震安居工程改造纳入城乡保障性住房建设体系的重要内容，通过建立健全组织机构，不断完善县（区）、乡、村、组四级联动的建设机制，初步形成了农村危房改造工作格局。同时，结合实际制定下发了《保山市农村危房改造档案管理办法》、《保山市农村危房改造资金管理办法》、《保山市农村危房改造质量安全管理办法》等配套制度，保障了农村危房改造工作的顺利推进。2015年，保山市根据云南省下达的3.1万户农村危房改造计划，及时将改造项目分配到各县区。其中：隆阳区11000户（含保山工贸园区700户、高黎贡山旅游度假区600户）、施甸县5350户（含水长工业园区200户）、腾冲市5900户、龙陵县3400户、昌宁县5350户
（二）加大项目审核力度，有效推进农村危房改造
由于农村危房改造工程事关农民群众切身利益，是一项备受社会关注的民生工程，因此，保山市切实加大对农村危房改造项目的审核力度，严把项目的实施和操作。在对项目的审核过程中，首先对农村分散供养五保户、低保户和其他贫困户的住房情况进行调查摸底，并登记造册，建立台账；其次对符合实施农村危房改造条件的家庭，一律由农户自愿提出书面申请，并提供户籍、农村五保供养证、低保金领取证、贫困户证明、危房照片等有关材料，并经民主评议并公示；最后，按照《农村危险房屋鉴定技术导则（试行）》的规定，组织相关专业技术人员对房屋进行技术鉴定，确定危房等级，出具《农村房屋安全鉴定报告》，最终确定实施农村危房改造建设。截止2015年末，保山市共实施农村危房改造拆除重建31000户，开工率达到100%，项目竣工率达到90.03%，完成投资26.5亿元，农村人均居住面积达33.6m2。
（三）严格补助标准，强化资金监督与管理
在农村危房改造实施过程中，保山市严格执行《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》等管理规定，根据农户住房的实际状况、经济生活水平、家庭年人均收入和修缮加固工程量大小等情况，确定补助对象和补助标准，增加农村群众对项目的认知度，提高项目实施的透明度。同时，严格按照补助资金兑付的管理要求，对补助资金采取封闭式运行，即由县（区）财政将资金拨付到项目实施乡镇（街道）财政所后，分期兑付到农户手中（打入“一折通”或银行存折），确保补助资金足额兑付到户和真正用于农户住房建设中。截止2015年末，保山市已完成农户建房验收23869户，占任务计划的77%，共向19320户农户兑付补助资金2.57亿元。
二、保山市金融支持农村危房改造现状
近年来，保山市各级金融机构加大了对全市农村危房改造建设项目的支持力度，分别从信贷资金、政策优惠、金融服务等方面对农村危房改造给予了有力支持。
（一）加大信贷支持力度
为做好金融支持农村危房改造和抗震安居工程建设工作，保山辖区各级农村信用社根据省、市政府农村危房改造的相关要求，充分发挥点多面广、联系城乡的优势，将农村危房改造专项贷款作为一项重点工作，切实有效落实农村危房改造贷款调查、审批、发放和贷后管理工作，确保农村危房改造和支持贷款衔接有序、运作高效。截止2016年3月末，保山辖区各级农村信用联社共兑付农户补助资金逾8483.05万元。向17665户群众发放农村危房改造贷款近7亿元，其中，施甸县发放贷款3046户，发放贷款9335万元；隆阳区发放贷款6717户、发放贷款29520万元；昌宁县发放贷款2129户、发放贷款8701万元；龙陵县发放贷款1918户、发放货款8701万元；腾冲县发放贷款3845户、发放贷款14734万元。
（二）提供贷款政策优惠
目前，农村危房改造和抗震安居工程专项贷款实行“国家扶持、省级统筹、市县实施、金融优惠、个人承贷”相结合的资金筹措及管理方式。为充分调动农户农村危房改造的积极性，发挥信贷资金的支持与保障作用，保山辖区各级农村信用联社严格落实省级优惠贷款贴息政策，对农村危房改造贷款提供相应的优惠政策。在向上争取专项贷款额度支持的基础上，各级农信社按照“风险可控、保本服务”的原则，每年按不少于6亿元的额度，组织对贫困农户给予每户2万元3年期的专项贷款扶持，专项贷款利息实行部分由政府贴息补助、部分由贷款农户承担的优惠政策，其中：贷款农户承担年利率2%，政府贴息补助部分由中央、省、市、县（市、区、园区）四级按1∶0.5∶0.1∶0.4构成。除此之外，对仍有需求并具备偿还能力的农村危改户再给予5万元的市级优惠贷款政策，贷款期限为5年期贷款，年利率为6%，由贷款农户承担。 （三）建立风险补偿机制
目前，农村危房改造和抗震安居工程专项贷款对象为纳入县（市、区）政府危房改造名册的农户、居民、职工等自然人，贷款专项用于符合城建、村建、村民小组建设统一规划要求的危旧房屋拆除重建及加固改造。为充分保障农村危房改造信贷资金的安全，防范和化解信贷风险，保山市按照省政府的相关要求，结合辖区实际，为农村危房改造贷款建立了相应的风险补偿机制。一是设立省级2 万元专项贷款风险补偿金。按照期贷款规模的3%设立，分别由省、市、县三级财政按1∶1∶1的比例筹集。二是设立市级5万元优惠贷款风险补偿金。按贷款规模的3%设立，由县（市、区、园区）财政筹集，当发生贷款损失时，市级承担20%，剩余部分由各县（市、区、园区）从贷款风险补偿金中支付。三是建立信贷资金监督管理机制。明确农村危房改造和抗震安居工程政策性专项贷款、优惠贷款的监管责任主体，负责督促贷款农户近期偿还贷款本息，当发生贷款损失时，由县（市、区）人民政府、园区管委会和属地贷款金融机构按7∶3 比例分担。
（四）提升农村金融服务水平
目前，农村危房改造地区大多数属于农村贫困山区，金融基础设施和设备较为欠全，为加快农村贫困地区金融基础设施建设步伐，提升农村危房改造的金融服务水平，保山市以农村支付环境建设为突破口，在农村贫困地区大力推广非现金支付工具，发挥小额现金流转、惠农卡、自助银行设备优势，不断改善金融服务环境，，为农村危房改造提供良好的金融服务环境。截止2015年末，保山市已建成集取款、转账、查询、缴费及消费等功能一体的惠农支付服务点1050个，实现有需求行政村和自然村的全覆盖，累计办理业务284.92万笔，金额7.61亿元。辖区72个乡镇布放ATM终端842台、POS终端15706台、发放银行卡395.68万张。
三、保山市农村危房改造及金融支持存在的问题
虽然，保山市农村危房改造及金融支持取得了一系列成效，但从实际情况看，仍然存在着一些不容忽视的问题
（一）危房改造成本较高
受历史、地理、自然条件以及经济发展水平等因素的制约，保山市农村贫困面大、贫困程度深，生产生活条件还相对落后，特别是农村群众住房普遍比较简陋、危房比例高、抗灾能力弱、人居环境差，仍有部分特困群众长期居住在不具备防灾抗灾能力的危房中，农村住房建设普遍存在标准低、居住分散、基础设施不配套等一系列问题。全市多数乡镇山高坡陡，交通不便，部分危改群众居住在半山腰上，地基开挖工程量大，大部分材料需人工运输，农村危房改造所需建筑材料（如水泥、砂子、砖头等物质）的运输较远、地基开挖成本高，造成了农村危房改造成本较高。
（二）部分农村家庭危房改造面临一定难度
部分农村危房改造对象经济实力薄弱，属贫困弱势群体，自身家庭经济条件困难，加之地处偏远山区，交通极为不便，运输成本偏高等原因导致自筹资金较为困难。因此，部分农村家庭农村危房改造所需资金除国家补助的部分之外，需要自筹部分的资金大都是靠借贷，这给他们带来了新的负债，加大了改造难度。如：部分农村低保户，没有劳动能力，全家每月仅靠低保金维持生计，基本上无任何积蓄，无其他经济收入，生活极度困难，虽然得到农村危房改造指标，但他们根本就无力自建房子。
（三）农户贷款意愿较低
目前，针对农户的政策性贷款较多，如贷免扶补创业小额贷款、小额扶贫贴息贷款、农村党员带领群众创业致富贷款等。大部分农户都已获得其他政策性贷款。如再增加农户危房改造贷款，将导致家庭负债过大，不利于农户生产和生活。因此，部分农户不愿意承担过多债务负担，从而导致农户申请农村危房改造贷款意愿较低。
（四）贷款发放成本及风险较大
受贫困地区自然条件、地理环境的限制，农户居住分散，交通极为不便，贷款调查需投入大量人力和时间，调查难度和成本较大，这无疑加大了农村危房改造贷款发放成本。从贷款面临的风险看，目前，农村危房改造贷款期限一般为5年期，年利率为6%，贷款风险补偿金是按照政府贴息贷款总额的3%确定，而危房改造贷款大部为农村的贫困户或底保户，收入较低，部分农户认为该部分资金是政府给的，不用偿还，为以后还款埋下隐患，如有农户出现违约情况，很容易造成贷款损失。同时，危房改造贷款属于消费类贷款，利率较低，利润空间小，本身不产生经济效益，如没有充足的还款来源，风险比一般贷款更大，而3%的风险补偿金难以防范和化解风险。
四、保山市农村危房改造及金融支持政策建议
（一）加强农村危房改造政策的调整和引导
一是强化政策的落实与调整。各级财政部门应严格执行《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》有关规定及时拨付农村危房改造补助资金，确保资金及时足额到位。扩大补助范围，提高补助标准。同时，结合农村危房改造实际，不断调整危房改造政策，改变资金管理模式，明确责任，根据经济实力情况确定分担比例，拨付模式由“分类分次”拨付变更为验收合格后通过银行账户直接拨付救助对象。二是强化政策宣传引导。加大农村危改政策的宣传与引导力度，强化农民对危改政策的理解和认识，充分发挥农民的主体作用。通过政策的引导效应，动员全社会共同参与农村危房改造建设，鼓励单位、企业、社会各界人士积极向农村危房改造捐款、捐物，切实解决农村特困危房改造户因建房而返贫的不正常现象，从而加快危改工作全面顺利推进。
（二）切实缓解农村危房改造农户资金压力
一是加强农村产业扶持。由于当地经济不发达，农户无稳定收入来源，而部分农村危房改造规划房型造价偏高，农户经济能力难以承受建房资金压力。因此，建议各级政府部门加大农村产业扶持培育力度，因地制宜支持当地特色农业产业，提高农户收入能力，从根源上解决危房改造贷款需求低、风险大的困难。二是拓宽融资渠道。各县（市）要通过预算安排、调整支出结构等措施，加大农村危房改造财政资金的投入，将农村危房改造补助资金和工作经费纳入年度预算，确保工程建设的顺利开展。同时，要吸引更多民间资本、社会资金参与农村危房改造建设，逐步实现投资主体多元化。
（三）不断创新金融支持方式
一是强化金融政策支持。积极引导各类金融机构在“风险可控、保本微利”的原则下，在贷款利率、期限等方面给予优惠。同时，进一步完善农村危改政策，对非贫困户的中低收入农民的危房改造，可研究实行差额或全额贷款贴息，以此扩大扶助面，调动积极性，帮助经济基础差，筹资能力弱的农户修建新房，推进危房改造速度。二是创新金融支持方式。进一步研究在农行、发行、信用社等金融机构建立农村危房改造建设专项扶持贷款资金，搭建农民建房融资平台，有条件的地方可设立农村住房建设担保机构，建立担保基金，提供财政贴息，解决农户建房中资金瓶颈问题。
（四）提高危房改造贷款风险防范水平
一是不断完善农村金融保障体系。设立扶贫基金或支农基金，用于化解扶贫贷款产生的风险，解决极度贫困且偿还能力较低且不符合贷款条件的农户贷款需求。同时，结合县域实际，制定符合当地状况的财政贴息政策，发挥财政资金的撬动作用。健全和完善省市县三级按比例配套的风险补偿机制，确保相关贴息补助资金及风险保证金及时到位。二是充分发挥政策性银行优势。建议将农村危房改造和抗震安居工程建设与生态移民、易地搬迁、新农村建设等项目结合起来，争取国开行、农发行等政策性银行期限长、利率低的贷款资金，充分降低农村居民还款付息压力。
