基于监管视角的小额贷款公司洗钱风险研究
中图分类号：F832.33 文献标识码：A〓 文章编号：1003-9031（2016）06-0062-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.06.12
2008年5月，中国人民银行和中国银监会联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称指导意见），允许社会资本出资建立“只贷不存”的小额贷款公司。在此背景下，小额贷款公司在全国多个省市开展试点，随后小额贷款公司在我国迅猛发展。根据中国人民银行《2015年小额贷款公司统计数据报告》显示，截至2015年末，全国共有小额贷款公司8910家，贷款余额9412亿元，从业人员数量达到11.7万人。小额贷款公司的出现适应了金融市场发展的需求，一定程度上弥补了金融资源的不足，部分解决了小微经济主体的资金缺口，在转移和分散银行的信贷风险、支持中小企业发展等方面起到重要作用。在高速发展的同时，一方面，我们应看到小额贷款公司属于广义的金融机构的范畴，具有金融机构的某些功能，但没有受到金融监管部门的严格监管，监管机制和制度不健全，客户来源复杂、内控基础薄弱，没有纳入反洗钱监管范围；另一方面，小额贷款公司存在参与主体分散，涉及面广，操作方式不规范等问题，某些小额贷款公司从事高利贷、非法集资、金融欺诈等活动，面临的洗钱风险与日俱增[1]。
一、小额贷款公司存在的洗钱风险分析
（一）出资增资环节洗钱风险
根据指导意见的规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，且从银行融入的资金不超过资本净额的50%。由此可见，小额贷款公司股本来源比较宽泛，相关管理部门主要是根据会计师事务所出具的证明来核实股东出资额是否达到规定的要求。对于股东资金来源的真实性核查，指导意见仅规定“小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳”，缺乏操作性强的规定，未明确对资金来源核查方法和监管机制。因为没有对股东的资金来源真实性、合法性作深入了解，缺少对资金来源的鉴别办法，不法分子可以将贪污、金融诈骗、贩毒、走私等获得的非法所得以出资的方式，组建小额贷款公司，再通过小额贷款公司放款获得“正当收益”，达到将“黑钱”洗白的目的。洗钱分子可以利用增资扩股方式，将不法所得通过出资方式融入小额贷款公司，作为小额贷款公司的资金来源，达到将非法资金合法化的目的。
（二）业务经营环节洗钱风险
业务经营环节的洗钱风险主要包括利用虚假项目申请贷款，再利用黑钱偿还；将非法占有的实物抵押获得贷款，再将贷款投向实业来进行洗钱或利用他人名义贷款来进行洗钱等。
指导意见规定，小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。农村小额贷款公司的客户定位多数为农户、农业专业合作组织、个体工商户、县域微型企业等，这种中低端客户收集信用信息更难，违约率更高。小额贷款公司更多的关注的是资金的安全性，在贷款业务发放等环节，由于没有制度性安排，小额贷款公司不会对客户进行实质性审查，客户身份识别不到位，对于客户资金用途、交易背景、真实身份等了解不足，不法分子可利用虚假项目申请贷款，然后利用“黑钱”按期或提前偿还，达到将“黑钱”洗白的目的。
业务经营环节另一种洗钱方式是将贪污、黑社会犯罪、贩毒等犯罪非法占有的实物财产进行抵押或质押，向小额贷款公司申请贷款，再将贷款获得的资金投向实业或通过银行、证券、信托等金融工具进行洗钱，割裂非法财物和财产的联系，使收益表面合法化，使得小额贷款公司被利用洗钱的风险加大。或利用小额贷款公司客户身份识别不严，通过他人名义贷款或虚假贷款，短期内利用“黑钱”进行偿还，达到洗钱目的。
（三）融资环节洗钱风险
小额贷款公司按规定不能吸收公众存款，除了股东出资外，只能从不超过两家银行融入资金，这种“只贷不存”的模式设计限制了其资金来源，一定程度上控制了风险。据调查，大多数小额贷款公司在近年来业务高速发展的阶段，资金缺口较大，为了生存和发展，多家小额贷款公司暗地里吸收企业或社会资金来弥补自有资金的不足。小额贷款公司在融资环节不了解资金的来源，对资金是否合法不进行审查，仅考虑资金获取的便利性和融资成本，易被洗钱分子利用，成为洗钱分子新的“乐土”。
（四）监管机制风险
小额贷款公司属于具有融资功能的特定非金融机构。现行“一法四规”未将其纳入反洗钱监管范围，我国至今未专门出台与小额贷款公司相关的反洗钱规章制度。人民银行、银监会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（银发〔2008〕137号）仅笼统规定小额贷款公司应严格遵守现金管理规定，合理使用现金，防止洗钱行为。小额贷款公司的行政主管部门为省级政府的金融办，金融办人员少，监管力量薄弱，其日常监管中也不包含反洗钱内容。体制机制的不完善，导致小额贷款公司被利用从事洗钱的可能大大增加。由于没有法律依据，反洗钱行政主管部门――人民银行无法对其反洗钱工作进行日常监管和现场检查，对小额贷款公司缺少管理手段，无法深入了解其业务经营情况，难以监测和准确掌握其潜在的洗钱风险点和风险隐患。 （五）内部控制风险
小额贷款公司不是真正意义上的金融机构，内控控制体系没有金融机构完备和有效。近年来，小额贷款公司高速扩张，在高速扩张的同时，其内部管理能力、公司治理、风险控制能力却没有及时提升，内部管理较为粗放，内部控制有效性有待提高。为应对业务规模的快速扩张，人员素质的不足成为制约其健康发展的另一短板，有些从业人员没有金融机构从业背景，相关人员缺乏必要的法律、金融、行业、财务管理等必备的专业知识。以江苏省为例，江苏小额贷款公司内部控制制度鲜有反洗钱相关内容，缺乏懂反洗钱知识的操作人员，基本无反洗钱意识，反洗钱工作基本没有开展，增加了小额贷款公司的洗钱风险。
二、原因剖析
（一）缺乏有效的激励约束机制
相关规定仅笼统要求小额贷款公司应严格遵守现金管理规定，合理使用现金，防止洗钱行为，缺乏操作细则，且仅规定现金管理方面的反洗钱要求，但小额贷款公司现在大量使用非现金方式结算，可操作性差。由于相关主管部门的制度和考核办法没有涉及反洗钱内容，小额贷款公司缺乏开展反洗钱工作的动力，就算在工作中发现可能涉及洗钱等违法犯罪活动，因担心客户流失，一般也不会向公安机关或反洗钱行政主管部门报告。
（二）小额贷款公司经营特点凸显洗钱风险
小额贷款公司放款对象多为自然人和小微企业，且额度较大，根据笔者调研的江苏省小额贷款公司情况，农贷平均每笔贷款为194万元，科贷平均每笔贷款为199万元；从贷款期限看，发放的贷款基本都是1年期以内的短期贷款，以科贷为例，短期贷款占比96.31%，一年期以上的长期贷款仅占比3.69%。小额贷款公司业务的短期性、分散性易被洗钱分子利用。
小额贷款公司经营环境较为严峻，农户等小微企业易受经济环境、自然环境的冲击，违约率高，其融资难度大，融资成本高。根据有关规定，小额贷款公司只能从其股东借款或从不超过两家银行融资。杠杆率低，只能按照一般工商企业缴税，虽然部分地方政府给予一定程度的减免（根据2009年3月《江苏省财政厅关于促进农村金融改革发展若干政策意见》，农村小额贷款公司的企业所得税减半，营业税减征2%），但税负仍较高，小额贷款公司的运营成本较高。小额贷款公司人员较少，一般只有10人左右，为了降低成本，小额贷款公司将有限精力侧重对客户还款能力的审查，重点了解保证人的背景、财务状况，抵押质押物的价值，很少去深入了解客户的背景、真实身份、经营状况、资金投向、还款资金来源等。小额贷款公司对客户的身份识别缺乏有效的手段，主要依靠客户提供的有权机关出具的营业执照、房产证等信息，仅凭经验进行核对，没有联网核查等技术手段核实客户证件的真伪，更没有对客户身份信息进行持续识别。
（三）反洗钱工作未纳入监管范围
小额贷款公司不属于金融机构，但其又具备发放贷款等某些金融机构的功能[2]，对其监管应高于一般的工商企业。指导意见明确规定省级政府负责对小额贷款公司的监督管理，除了金融办外，其他部门都是“窗口指导”性质的，如中国人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统，人民银行和银监局负责培训和政策宣传等。由于人民银行未能对其进行有效管理，反洗钱工作也未纳入监管体系，导致一方面作为反洗钱行政主管部门，人民银行难以准确获得小额贷款公司的经营状况、业务规模、资金流向、洗钱风险分布状况等；另一方面小额贷款公司基本没有反洗钱意识，对客户身份识别了解不足，对资金来源关注不够，甚至出现以非法资金入股成立小额贷款公司的可能性。
三、强化小额贷款公司反洗钱监管的政策建议
（一）明确小额贷款公司的金融机构身份，将其纳入反洗钱监管
指导意见将小额贷款公司定位为从事小额贷款业务的工商企业，目前，法律制度未明确小额贷款公司的金融机构身份，致使小额贷款公司不能享受金融机构的低成本融资（同业拆借等）、税收优惠等。当前，对于小额贷款公司性质定位主要有两种看法：金融企业和非存款类放贷机构。小额贷款公司和金融机构的区别主要在于其只贷不存，不能吸收公众存款。2009年中国人民银行发布的《金融机构编码规范》已将小额贷款公司纳入金融机构范畴。
明确小额贷款公司金融机构身份，人民银行可将其反洗钱工作纳入统一监管，前期，应组织对小额贷款公司专项调查，全面掌握小额贷款公司的组织框架、业务种类、业务特色、内控内管、人员情况等情况，分析查找其业务流程、业务产品中的洗钱风险。积极探索适合小额贷款公司的洗钱风险评估方法，结合非现场监管、现场评估等多种手段，提高小额贷款公司反洗钱意识和工作水平，避免因未将小额贷款公司纳入反洗钱监管而出现整体性、区域性风险的后果。
（二）强化对小额贷款公司的反洗钱指导和服务
反洗钱行政主管部门应会同有关监管机构根据小额贷款公司行业特点、业务流程、客户特点制定契合小额贷款公司实际的反洗钱工作指引，将客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额可疑交易报告等核心义务融入指引。反洗钱主管部门还可根据监管银行、证券、保险等反洗钱工作获得的经验，强化对小额贷款公司的监管，引导小额贷款公司主动进行有效的客户身份识别和客户洗钱风险分类，降低被洗钱分子利用的可能性。
反洗钱行政主管部门还应联合相关监管主体强化对小额贷款公司反洗钱知识和技能的培训，提高员工反洗钱专业素养，通过上门指导、集中辅导等方式引导小额贷款公司加强对洗钱风险控制能力的提升。引导内控基础较好的小额贷款公司探索建立适合小额贷款公司业务特点和工作实际的反洗钱内控制度和操作细则。
（三）加强资金监控，降低出资、融资、运营阶段的洗钱风险
在小额贷款公司成立时，工商行政部门主要根据会计事务所出具的资产证明，重点核实出资金额，对资金来源不做过多审查。相关部门应加强在出资、增资、融资环节资金来源的审核，建立健全相关资金审核制度，防止不法资金进入小额贷款公司造成的洗钱危害。 在资金运营阶段，严格遵循小额贷款公司服务三农和小微企业的政策设计初衷，控制资金投向，监测小额贷款公司资金流向，在贷款环节，严格客户（下转第84页）
（上接第64页）身份识别，对客户进行洗钱风险评价，对高风险客户强化尽职调查，降低营业阶段的洗钱风险。
加强宣传引导，适当时机督促小额贷款公司建立可疑交易报告制度，在客户身份识别、营运发展阶段遇到可疑交易或涉嫌洗钱等违法犯罪的情形，应及时向当地人民银行和公安机关报告，共同构建预防洗钱犯罪的防线。
（四）优化小额贷款公司的外部环境，强化其内部控制体系。
建议加快小额贷款公司协会的建立，据了解，江苏省部分地市已建立了小额贷款公司行业协会，在帮助小额贷款公司提升公司治理和监管服务职能方面发挥了重要作用。应尽快建立国家级、省级小额贷款公司行业协会，营造有利的市场经营和外部环境，提高小额贷款公司经营管理水平和风险防控能力[3]。对于社会上出现的未经过金融办和工商部门审核的非法小额贷款公司应坚决予以取缔，为小额贷款公司的健康发展营造良好的外部环境。反洗钱行政主管部门可以联合行业协会，定期召开小额贷款公司反洗钱座谈会，为小额贷款公司互相交流反洗钱经验提供舞台，便于互相学习和共同提高。
推动小额贷款公司强化内部控制建设，按照现代企业制度完善公司整理，学习商业银行等金融机构较为完善的内部控制制度，从组织架构、业务流程、人才队伍、文化建设等多方面强化内功，建立完善的内部控制体系。由于发展迅速，行业比较年轻，小额贷款公司人才队伍建设参差不齐，要加强对小额贷款公司的人员管理，引导其提高从业人员素养，提升反洗钱意识，提高反洗钱业务技能。
（责任编辑：张恩娟）
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