财政支农资金的低效化成因与对策分析
中图分类号：F303 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2016）05-0080-02
近几年，随着国家对“三农”问题的重视，国家财政部门对“三农”的投入持续增加，形成财政支农的资金不断增长的良好发展趋势，“三农”发展取得了良好的成效，但仍存在一些弊端。由于国家在财政支农资金的管理上，既包含中央及各级财政部门与同级涉农部门之间的横向流动，又有自中央向地方各涉农部门的上下级的纵向流动，我国财政支农资金的投入总体上小于“三农” 发展的需要，资金的审批、监管、拨付、使用计划又没有形成完善的法律法定程序，财政支农资金在纵横交错的流动中，很容易出现使用效率低下、投资重复交叉、部门之间对接不畅等等问题。鉴于此，如何提高财政资金的使用成效，使财政支农资金发挥最大的效益，是目前亟待解决的问题。
一、什么是财政支农资金，其效益具体指什么
（一）财政支农资金
财政支农资金指的是国家财政部门农业相关支出的总支出，包括两个部分：一部分指的是国家举办的农业建设支出、科技费用、事业费等三项；另一部分用于帮助农村生产建设。理论上的财政支农资金有支援农村的生产支出及农林水利部门的设施建设费用、事业费、农业科技支出和农村的救济补助等等。随着政府对“三农”的重视以及财政支农项目、方式和资金的渐渐增加，财政支农资金也包含财政部门间接对农业进行的各种补助和支援，例如提高农产品市场价格、通过财政补贴减少农业生产资料及大型收割器械的费用，进行小麦补贴、免征农民、农业税等。我国加入世界贸易组织后，国家对农业的资助必须遵照世贸组织关于财政支农农业资金的相关要求，所以财政支农资金除以上内容外还应包括“绿箱”政策（政府提供资金补贴农业贸易）和“黄箱”政策（政府对农产品的价格进行直接的补贴干预，对农产品市场进行宏观调控）两方面支出。
（二）财政中支农资金的效益
财政支农资金的效益包括着经济效益、生态效益和社会效益，要兼顾公平稳定和效率，效率是经济学意义上的收益与成本的比较关系――经济效益；公平稳定的目的是实现生态效益和社会效益。经济效益是财政资金支农所得到的与社会需要相符的成果，指一定的时期内财政支农的支出与其所得成果的比值，可以通过财政支农资金的总效益与其结构效益进行衡量。支农的社会效益指财政支农对国家发展的影响与贡献，例如拉动地区经济、改善贫困情况、增加农村就业等等，受益的范围是全社会。生态效益指支农对人的生产环境、生活带来的影响。应该从经济效益、生态效益和社会效益综合考察，运用规范、科学的评价方式，对支农资金的使用过程和结果进行比较、衡量和综合考量，然后以此结果为依据对支农的政策进行调整，使支农资金的使用更加高效合理。
二、支农资金的低效问题概述
（一）资金投入规模
国家的财政支农资金投入规模影响着支农资金的效益。农业部的赖瑞华等人主编的书籍集中考察了我国农业资金的问题，对1949年以来的支农问题进行了实证分析，认为支农资金增长速度缓慢而且相对短缺。根据《农业法》的相关规定，中央及县级以上财政部门每年对农业资金总投入的提高幅度水平应该高于财政经常性的收入增长幅度水平。根据历年的支农资金变动不难发现，支农资金呈逐年上升的趋势，但是其所占财政总支出比例却呈下降趋势，而且财政支农投入增长速度低于《农业法》相关规定的要求。财政支农投入总量不足，不能满足农业发展的资金需求，大部分的支农资金只是满足农村的一般支出，无法支持农业的后续发展，这就限制了农业的持续发展并且影响着支农资金的总体效益。未来，各级政府应不断稳定的增加财政资金的支农投入，中央和地方财政部门要积极落实农业法的相关要求，增强支农力度，逐步形成财政支农的稳步增长的机制。我国要积极尝试多元财政支农的资金投入，建立以中央财政为中心，以三农投入为主，外资、信贷为补充的多元化的支农格局。
（二）财政支农资金的效率分析
通过分析历年来支农资金和农业国内生产总值的变化可得出结论，国家财政支农投入与农业国内生产总值的增长之间的关系呈正相关，这表明支农资金的投入可以促进农业发展，但两者之间的比值呈现波动性下降的趋势，总体效益徘徊在14.63左右，这表明支农资金的效益偏低。相关研究表示，无论是支农资金效益的相关定量分析，还是包含生态效益、社会效益的综合效益分析，我国的财政支农资金的效益均不理想，鉴于种种不理想的情况，笔者建议应不断改进支农资金的投入模式，在农民直接受益的项目上加大投资支出，增加农业科技费用的支出，达到改善农业相关项目缺少发展后劲的状况。
（三）关于财政支农资金的整合
所谓“整合财政支农资金”指的是把所有的支持农民、农村、农业等“三农”的资金资源进行整合管理、整合使用，将财政支农资金的综合效益整体提高。进行财政支农相关资金的整合的根据必须是农村及农业的发展规划，将发展农村的特色产业、优势产业放在首要位置，把农村的主导产业做大做强，将支农资金进行捆绑和集中，加强重点项目建设并为项目打造资金的整合渠道。坚持监管和整合相结合原则，加强对整个资金的整合过程的管理和监督，完善支农资金的相关问责制度，使财政支农资金有规范化、程序化、制度化的监管制度。我国的财政支农资金相关整合应与政府行政机关的简政放权改革相配合，将管理简化，以减少不必要的层级、部门之间涉及的资金流动，减少相关机构的工作人员，避免出现冗官的现象，使财政支农在部门和层级之间的流动更加高效。 （四）财政支农资金的管理
目前，我国的财政管理结构相对不够完善，模式亟待改革。现行的资金“投资、建设、使用、管理”相关权力一体化，行政部门的力量很容易对其中的环节插手干预，这就容易导致支农资金管理上的缺失和弱化。各级政府的职能划分不明确，事权在逐级下放、财权却呈现中央集中趋势，这导致了地方财政资金流动不到位，支农资金不足，加上现行的“财政转移”支付制度很不科学，加剧了地方财政的困难，这些因素直接影响到支农投入的规模。在我国现行的政府考评机制下，地方政府为了实现自身效用的最大化，往往会将支农资金投入在“易出政绩”、投资见效明显的项目上，加上政府涉农相关部门多，财政供给相对就多，农业相关的事业费开支所占比例过大等等，使支农资金的分配极不合理。支农资金的管理体制改革，应遵循社会主义的市场经济规律及国家财政机制，将各级政府的事权和财权科学划分，防止权力的越位和缺位；建立健全支农资金的监督管理制度，加强对财政支农相关项目的监管，全面落实招标制、责任制、监理制和责任追究等相关制度，实现财政支农资金的社会效益和经济效益最大化。
三、提高财政支农资金效益的对策
（一）明确政府的分管职能，建立支农资金相关会议制
中央以下各级政府要建立支农资金相关会议制度，根据全部农业相关部门的支农资金的计划汇总及各下级单位的支农申请项目的类型，统一整合研究，避免交叉、脱节现象，使资金使用更加高效。面对较大的支农投资的项目，要委托社会第三方机构，组成专家组进行科学系统的评估，然后由相关部门就科学的投资方案进行决策；对同级支农资金的投资行业、要点、地区的详细资金的分配计划进行分类研究，报请同级的人民代表大会审议后，再下达到下级政府具体实施执行。下级的基层政府应遵循上级政府的具体计划，成立相关的支农项目领导小组，对项目的具体实施情况进行监管；与此同时，还要制定相应的项目管理制度，使各个部门职责分明，项目进程协调一致。国家财政部及省市级财政部门要设立从中央至地方的财政支农资金专户，取消下属相关涉农机构设立的支农资金专户，中央和省市级的财政部门直接将支农资金分配到下级财政专户。之后再由县市级财政部门根据具体支农项目的规模，灵活地实施相应的支付方式。
（二）通过政府财政部门与银行的合作将涉农补贴直接发给农民
有关涉农财政补贴包括农资补贴、种粮奖励补贴、家电下乡和以旧换新的补贴、新型农村养老保险、农村新型合作医疗、农作物保险、五保户供养等三十项，每一项涉及的数额都不大。上述多种支农补贴实行的是分块管理体制，包括涉农的各个部门，相对分散且覆盖面广，各项目所获得的具体补贴相对数额较少，补贴由上级部门向下层层发放，由于政府部门财政透明度不高支付方式缺少一定的规范，使支农资金的流程比较长而且成本高。为避免政府层层下拨支农资金导致不同程度的截留，笔者建议政府财政部门与银行合作，通过银行的一卡通将相关补贴直接发到农民手中。
（三）取消县市级支农资金基层政府投资配套
自2006年我国全面取消农业税以来，基层乡镇的资金来源日渐枯竭，县市级财政要供养人员众多的政府职员，大部分财政困难的县市级政府财政问题更加突出，无法完成上级财政支农资金下达的任务要求，鉴于大多数县市关于支农计划的压力，应该进一步调整相关的财政支农政策，适时取消县市级支农资金基层政府投资配套政策。要控制发达县市的涉农专项资金数量，着重向以农业为主县市倾斜，减轻农业为主县市级政府的财政压力，避免出现因县市级支农资金基层政府投资配套不到位，而影响财政支农资金的使用效率，使支农资金真正的造福“三农”。
（四）建立健全财政支农资金的使用监督机制
省级以上财政部门要建立对下级的支农资金使用监管机制，通过委派财政部门支农项目会计人员实现支农资金的核算与项目实施单位分离，打破部门内部人员的利益相关性，解除用款单位的内部人员对资金的控制，确保财政支农资金的高效运用。一般的财政支农资金可以采取报账的制度，财政部门集中将具体的开支相关的审核、会计报销及审批权上收；要求县市政府涉农部门做好资金配套统筹，每月把开支的发票和具体资金使用情况集中到县市的财政部门汇总核实，接着由上级的财政部门根据项目投资计划审核，只有所上报的内容符合下达项目计划的用途，而且手续齐全，就及时核对报销下发相应拨款。对完工后的项目要进行严格审查，一旦发现支农资金管理使用中存在违纪违规行为，必须严格追究责任，彻底杜绝挪用现象，提高支农资金的使用规范和效益，充分发挥财政农资金的作用。
