海关特殊监管区税收问题探讨
一、我国海关特殊监管区的发展情况
（一）海关特殊监管区域的发展
改革开放之后，我国逐渐形成加工贸易保税制度，海关特殊监管区域就是在此基础上形成的。但由于缺乏统一的管理，海关特殊监管区域发展并不顺利，随后，我国将有关加工贸易的业务统一放在一个特殊区域内监管。自1990年第一个保税区建立后，截至2012年11月，我国已经批准设立了110个海关特殊监管区域，其中包括了12个保税区，5个保税物流园区，47个出口加工区，30个综合保税区，2个跨境工业园区，14个保税港区。东部沿海地区有78个，内陆、沿边地区有32个。海关特殊监管区域现已成为我国对外开放的重要窗口，是促进加工贸易、推动经济发展的先导区。
（二）海关特殊监管区域的税收政策
在海关特殊监管区域的企业包含了大多数的税种，大体包括了保税政策、进出口环节税收政策、出口退（免）税等。
1. 保税政策
海关特殊监管区域内的企业为了加工出口产品而从境外进入区内的零件、原材料、消耗性的材料，以及转口货物或在区内存储的货物，可予以保税。
2. 进出口环节税收政策
区内生产性基础设施建设、企业自用、生产所需的机器、设备、基建物资、办公用品等免征其进口环节税收、进口关税。法律法规另有规定除外。
区内企业加工制成品以及在加工过程中产生的余料，在运往境外时，免征出口关税。法律法规另有规定的除外。
3. 出口退（免）税政策
境内从区外进入区内的基建物资、设备、原材料、机器等，可以按照规定办理出口退（免）税。
海关特殊监管区域内的企业所消耗的水、电等，可以按照规定办理出口退（免）税。
特殊监管区内使用的设备、机器等，运往区外进行维修检测时，对于在区外更换的机器设备等，可以办理出口退（免）税。
二、海关特殊监管区域在税收方面存在的问题
（一）政策不规范，建设滞后
我国特殊监管区域一般是先试点，然后在实践中慢慢调整，这样一方面保证了政策实施的稳健性，另一方面也导致政策的定位和优惠可能面临不统一的情况。尽管我国海关总署、税务局等相关机构在出台税收管理条例时，都专门针对这些特殊监管区域进行了相应的优化和调整，但这些大都属于部门规章，法律层级较低，而且由于地域差异，其优惠政策也不一致。再加之缺乏统一管理，层次较低，专门性差，导致各地的特殊监管区域存在着随意性，不利于特殊监管区域的长远发展。
从表面上看，对于海关特殊监管区域的税收问题，各地方出台的政策基本一致，但进一步分析就会发现，这种统一只是表面现象，其内部存在十分严重的分化现象。首先，当货物从境外运往区内时，在关税标准上各区域存在明显差异。其次，在出口退免税问题上，保税区同其他区域的政策规定也不一样。再次，对于不同的特殊监管区域，有关营业税、所得税的相关规定也可谓五花八门。最后，特殊监管区域内不同类型企业的税收政策也不一致，导致有关部门无法统一执法。
（二）税收负担不平衡
在税收政策的制定过程中，一个最基本的原则就是公平，然而，受特殊监管区域内税收政策分化的影响，同类型企业位于不同区域时，所需承担的税负却出现了明显差异。以深加工转接为例，企业需要将保税进口的材料加工制成产品，又转到另一企业进一步加工再出口，按照法律规定，这种情况应该按内销的方式处理，先征收13%或17%的增值税，出口时再按照退税率给予退税。虽然法律中有明文规定，但是在实操中不同区域有不同的处理办法，一种是按照一般出口的规定在每一层交易中都征税，一种则按照加工贸易的规定对其免税，由于政策的不统一，导致同一条产业链的上下游企业税收负担严重不平衡。
（三）特殊监管区域出口的国际竞争力下降
税法规定，出口货物实行零税率的增值税，但实际上，在出口退税时并未给予全额退税，而是征收13%或17%的增值税，到了货物出口时，按照更低的退税率退税。征收与退税的不一致，加重了加工贸易企业的负担，影响了其发展。另外，我国的一般纳税人和小规模纳税人的出口企业在税收政策上享有不同的优惠，小规模纳税人免税，一般纳税人实行出口退税政策。当一般纳税人所用原料在国内增值较多时，其税收负担就会加重，这种差别导致一般纳税人转向小规模纳税人，不利于企业的良性发展。
（四）物流企业税收负担过重，阻碍保税物流成长
我国物流市场竞争十分激烈，一般毛利在4%到6%间，税后则只有1%到2%，仓储业务的利润率只有2.6%，卡车运输等一般物流的利润率在2%左右。但是在我国目前的营业税中，对运输、装卸等服务业，按3%的税率征税，对仓储、配送等业务，却按5%的税率征税，利润已经极低，而营业税却比运输业高两个百分点，而且法律规定，兼营了不同业务的企业，如果不能分别纳税，就需要按照业务中的较高税率征税，物流企业的税收负担过重，严重阻碍了保税物流的成长。
三、在整合优化过程中针对税收问题提出的对策
（一）加强法规建设，规范税收政策
针对特殊监管区域税收不平衡的问题，我国可以向国外借鉴，实行立法先行，完善我国的法律法规建设。首先，对全国的海关特殊监管区域的类型进行统一，制定出统一的法律体系，对特殊监管区域的标准、审批、税收政策以及业务范围等做出全国适用的统一规定，再由地方政府出台相应的细则，完善海关特殊监管区域的法律体系。另外，由全国人大来制定特殊监管区域的法律条文，提高其法律层次。 （二）扩大区内外税收差距
为了引导加工贸易企业向特殊监管区域转移，应该适当加大区内外的税收差距，给予区内的企业更多的优惠政策。鼓励区内外贸易企业使用符合税收政策的机器设备，以减免进口的关税和增值税，国产设备出口时退税。另外，对于区内外的深加工结转货物实行差别税收政策，可以促进区外企业入驻区内，实现加工贸易企业的整合。
（三）实现各类特殊监管区域税收政策的统一化
税收政策的不统一导致了企业税负的不平衡，违背了税收的公平原则，因此，应尽快对各类特殊监管区域的税收政策进行规范化、统一化，具体应从以下方面着手：第一，对于来料加工或进料加工贸易，政府要制定统一的优惠政策，吸引更多的企业采用国产料件；对于现行政策下部分采用国产料件的企业税负较重的情况，可适当扩大出口退税政策的覆盖范围，使进料加工中的国产料件能够平等地享受政策上的优惠，有效降低其税收负担；对于特殊监管区域内的加工贸易企业，可针对其出口货物中采用国产料件的比例制定一个下限，要求企业必须达到这一比例，而对于达到更高比例的企业，可令其享受更高标准的出口退税率，以资鼓励。第二，对于深加工结转货物的税收规定也要予以统一，切实落实各方面的免税政策，以降低企业资金周转负担，为企业营造更公平、宽松的税负环境。
（四）完善出口退税政策
首先，对于进料所用到的国产原料无法得到全额退税的问题，可以提高国产材料出口产品的退税率，实现真正的出口零税率。其次，保税区与其他监管区域统一，把境内的从区外进入到区内的货物纳入到出口退免税的范围里，使其能够享受到出口退税的优惠。最后，对于小规模纳税人与一般纳税人的问题，可以将小规模纳税人企业纳到出口退税的范围，防治一般纳税人企业为了逃避税负而转向小规模纳税人。此外，，应适当降低物流企业的税收负担，实现各行业营业税向增值税的转型发展，对监管区物流给予一定的减免优惠。
四、结语
20多年来，海关特殊监管区域在扩大对外贸易、推动加工贸易转型升级、增加就业等方面做出了重要贡献，针对其发展过程中存在的税收问题，还需各方共同努力，贯彻落实国家方针，完善管理机制，实现特殊监管区域的整合优化。
