对民贸民品企业贷款优惠利率政策实施情况的调查与思考
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（6）-0076-03
“七五”时期开始实施的民族贸易和民族特需商品定点生产企业贷款优惠利率政策（以下简称民贸民品贷款政策），是贯彻落实党和国家民族政策的重要举措，对减轻企业负担、加快民族地区经济发展发挥了十分重要的作用。但政策本身在制度机制和具体规定方面还存在一些问题，影响了政策的落实效果，需要进一步改进和完善。
一、民贸民品贷款政策在甘肃省实施的基本情况
（一）优惠政策扶持范围发生变化。从“七五”开始，根据《中国人民银行关于对民族贸易和民族用品生产企业给与低息贷款的通知》（【81】银发字第306号）精神，甘肃省开始办理民贸民品贷款业务，贷款主要投向国有性质的原农副公司、供销社、民贸公司、民族用品加工厂等，这在一定程度上减轻了这类企业的利息负担，扶持了民族地区经济发展。在优惠政策实施初期，由于当时形势下的企业性质比较单纯容易界定，所以并未对具体企业名单进行确定，而是按照企业类型实行优惠政策。之后伴随着国有企业改制，原有的农副公司、供销社、民贸公司和民族用品加工厂等均发生了巨大变化，企业类型趋于多元化，单靠企业类型来划定优惠政策扶持范围已不符合实际。因此，从“九五”期间开始，由国家民委对享受民贸民品贷款政策的具体企业名录进行确定，并且对该名录实行动态管理，每五年进行更新调整。“十二五”期间，国家民委确定甘肃省享受民贸民品贷款政策的企业为230家，其中民族贸易企业125家，民族特需商品定点生产企业105家。
（二）贴息管理职责和机制发生变化。“九五”之前，民贸民品贷款政策贴息管理主要由人民银行一家来具体实施。人民银行总行负责制定民贸民品贷款政策，并确定承贷金融机构。利息补贴具体程序是：贷款经办行按季向人民银行当地分支机构申报贴息，人民银行当地分支机构审批后，直接将补贴款补给贷款经办行，并将补贴款逐级上划，由人民银行省会城市中心支行审核汇总上划至中国人民银行营业管理部，将贴息资金纳入中国人民银行年度财务支出预算。这种贴息机制一直延续到2012年。这一期间，由于贴息机制简单易行，贴息能够及时到位，民贸民品贷款政策运行较为顺畅。2012年底，关于财政部、国家民委、中国人民银行印发《民族贸易和民族特需商品生产贷款贴息管理暂行办法》（财金〔2012〕139号），民贸民品贷款实行新的管理机制和贴息程序。由以往人民银行逐级审核利差上划的程序，变为“由中国人民银行分行（省会中支）在收到审核意见2个工作日内，汇总全省民贸民品优惠利率贷款贴息申请材料并出具终审意见后，送省（区）级财政部门复核后向承贷金融机构支付贴息资金”，贴息资金由中央财政统筹拨付，并实行预算管理。
（三）优惠政策在甘肃的实施效果。多年来，甘肃省各级人民银行、金融机构和相关部门认真贯彻落实民贸民品贷款政策，为企业的发展注入了活力，增强了地方经济发展的后劲。目前，民贸民品贷款优惠利率政策涉及甘肃省6个市州、19个县（区）、51家金融机构、111户企业。
二、当前民贸民品贷款优惠利率政策运行中存在的问题
民贸民品贷款政策出台始于“七五”时期，虽然之后进行过一些补充，但直到2012年新政策出台为止，除贴息机制发生变化之外，其他具体的政策规定都没有大的变化，许多政策规定都带有计划经济的色彩，已经不能完全适应新形势的需要。同时，新的管理机制和贴息程序在实际执行中又带来了一些新的问题，影响了政策的实施效果。
（一）审核程序复杂繁琐，效率低。与老政策相比，新政策在贷款审核和贴息审核程序上增加了一些环节。一是在贷款审核方面，由原来的“贷款企业经当地民委审核后向贷款银行提出申请”，变为“贸民品企业与承贷金融机构达成优惠利率贷款一致意见后，向其注册登记机关同级的地方民族工作部门提出申请。地方民族工作部门对企业资质、优惠利率贷款用途进行审核，并将审核的书面意见抄送地方财政部门、人民银行当地分支机构和承贷金融机构”。设置贷款前置审批的意图，主要是为了确定企业是否符合贴息范围及贷款用途是否正常。而实际工作中，由于国家民委确定了具体企业名录，贷款用途也规定得很清楚，经办银行和贴息管理部门进行审核就完全能够起到监督作用。地方民族工作部门审核中也只是确认企业是否在国家民委的企业名录中，对企业资质和贷款用途的审核基本上流于形式。因此，很多企业反映，设置地方民族工作部门前置审核既增加了工作环节，降低了效率，又给企业增加了不必要的麻烦。二是在贴息程序方面，由以前的人民银行逐级审核直接贴息，变为由人民银行逐级审核后，报省（区）级财政部门进行复核，复核后向承贷金融机构支付贴息资金。这种贴息审核方式拉长了审核链条，增添了重复工作，使审核程序变得复杂繁琐，降低了工作效率。同时，新政策中虽然要求省级财政部门测算编制年度贴息计划，由财政部提前下达年度贴息资金预算，但在实际操作中，由于种种原因，贴息资金基本不能按时到位。调查中金融机构和企业普遍反映贴息资金一般会推迟一至二个季度才能拨付到位，有时甚至超过三个季度。贴息资金不能按时到位，既降低了企业的资金运用效率，更重要的是会影响到经办银行的贷款形态和运行管理，不利于提高经办银行的积极性。
（二）“上浮利率不予补贴”的规定不符合市场规律。在市场化改革不断深入的背景下，民贸民品贷款利率一律不准上浮的政策规定，在实际运行过程中带来了一些问题。一方面，影响了经办银行的放贷积极性。民贸民品生产企业大多是信用等级较低、抵押担保不足的小微企业。随着贷款利率的完全放开，以盈利最大化为目的的经办银行，贷款利率不得上浮就意味着在付出同等成本条件下获利的减少和风险的增加，经办银行无法运用风险溢价机制来有效规避风险，并且贴息工作手续繁杂，银行还要为此付出大量的人力、物力和财力，直接影响了商业银行发放此类贷款的积极性。另一方面，这种硬性规定也在一定程度上降低了企业贷款的可得性。由于很大一部分民贸民品生产企业信用等级较低，抵押担保不足，无法从银行取得基准利率贷款，使得部分企业无法享受到贴息政策。还有一些企业通过一些变通甚至违规的方式获得贴息资金，既增加了很多不必要的麻烦，又使得政策实际执行情况和当初的设计初衷有所偏离。调研中很多企业表示，贷款利率适当上浮企业能够理解和接受，而且即使利率有所上浮，得到贴息后的利率仍然比一般的企业贷款成本要低，关键是能够方便简捷得到贷款才是最重要的，建议对民贸民品贷款利率一律不准上浮的政策规定予以改进。 （三）部分政策规定不准确不明确，政策执行中不好把握。一是贷款种类不准确。民贸民品贷款优惠利率政策规定，“对民族贸易和民族用品生产贷款实行比正常的一年期流动资金贷款低2.88个百分点的优惠利率政策”。目前基准利率只按照期限档次划分，没有一年期流动资金贷款的种类。二是享受优惠利率贷款的期限不明确。该项规定仅明确了优惠利差和贷款类型，但未对流动资金贷款的期限进行明确界定。实际工作中，人民银行分支机构只能按照字面意思理解为民贸民品生产企业享受优惠利率的贷款，仅限于一年期流动资金贷款，而流动资金贷款期限既有一年以内的，也有两年、三年的，遇到其他期限的贷款，特别是利率符合政策要求的贷款如何把握，政策规定不明确，执行中也不好把握。
（四）利差补贴程序需要根据实际加以改进。按照民贸民品贷款政策规定，贷款利率应在基准利率基础上减去优惠利差（2.88%）来确定，然后贴息直接贴给经办银行。但这种贴息程序在实际中基本无法落实。从甘肃省情况看，大部分经办银行都以基准利率发放贷款，利差也基本上是先从企业收取，待利差补贴到账后再返还企业。只有极少数经办银行直接发放优惠利率贷款，今年以来直接发放优惠利率贷款笔数为12笔，仅占全省总贷款笔数的4.14%。造成这种状况的主要原因是政策规定没有充分考虑银行发展与改革的实际，与经办银行考核管理和监管要求存在一定矛盾，特别是在贴息资金延迟时间很长的情况下，显得更加突出，迫使经办银行进行变通处理。
三、政策建议
2016年是“十三五”规划的开局之年，进一步改进和完善好民贸民品贷款政策，对于提高政策绩效、促进民族地区经济发展具有十分重要的意义。鉴于目前民贸民品贷款政策实施过程中遇到的一些问题，建议相关部门对该项政策进行梳理和完善，制定出台全面、系统和符合改革发展实际的政策。为此，提出如下建议。
一是调整政策机制，提高工作效率。建议比照近年来运行机制比较顺畅的小额贴息贷款、国家助学贷款等优惠贷款政策，调整民贸民品贷款运行机制，简化程序，提高效率。具体是：民族工作管理部门只负责确定企业名录，通过文件、网络等形式发布，不再设置前置审批环节，审核工作直接由经办银行和贴息审核部门完成；人民银行只参与政策和贴息标准的制定，取消逐级审核贴息的环节；贴息资金的审核及拨付由财政部门具体实施。
二是完善政策规定，提高政策效果。明确优惠利率贷款的种类、期限。建议对民贸民品企业所有流动资金贷款全部实行优惠利率政策，改变目前只对一年期贷款实行优惠利率政策的限制性规定，特别是将一至三年期的流动资金贷款纳入优惠利率政策范围。建议适时调整民贸民品贷款的利率补贴标准，标准的确定要考虑当前的总体利率水平，并根据实际情况适时调整，由人民银行总行定期公布。
三是改进利贷款利率确定方式和贴息程序。建议改变目前以基准利率减去利差确定贷款利率的方式，取消上浮利率贷款不予补贴的限制性规定，合同利率按照市场化原则自行协商确定，提高银行贷款积极性和企业贷款的可得性，达到银企互惠。改进贴息程序，经办银行在合同规定的结息时间，先从企业账户收取利息，待贴息资金到位后，及时返回企业账户，以消除目前规定下由于贴息资金不能按时到位给经办银行考核管理和监管要求方面带来的不利影响，提高经办银行的放贷积极性。
