“代建制”模式下项目投资控制研究
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.29.193
1 引 言
近年来政府投资建设规模地不断扩大，采用“代建制”模式进行管理的建设项目在不断增多，与此同时，“代建制”模式下政府投资项目的投资控制情况越来越受到社会和公众的关注。专业化代建单位的引入，除对提升质量、控制进度方面发挥作用外，更重要的任务是对代建的政府投资建设项目实施有效地投资控制，提高政府管理效率和投资效益，避免传统管理模式所存在的弊端。因此，对实行“代建制”的政府投资建设项目来说，如何充分发挥项目管理模式的管理特点，实施有效的投资控制管理显得尤为重要。
2 A地区“代建制”管理的实践
自2004 年中央颁布《国务院关于投资体制改革的决定》以来，A地区积极探索政府投资建设项目管理新模式，改进建设管理实施方式，努力推进“代建制”管理模式。2006 年，A地区成立了由地方财政全额拨款的事业单位――A地区财政投资建设项目管理中心，即代建中心，开始了对事业单位作为代建人的“代建制”模式的探索。
代建中心成立之初，大量地引进建设项目管理专业人才，对项目管理模式进行创新，给A地区政府投资建设项目的管理带来了新气息，在投资控制管理方面取得了显著的成效。但随着区域经济的蓬勃发展，政府投资建设规模的不断扩大，由项目中心一个事业单位对整个地区的政府投资项目进行代建的弊端逐步显现，尤其是单一机构在人力、资源等方面的限制凸显出来，地区范围内全部规模以上政府投资建设项目由单一机构进行代建管理，已无法满足A地区的发展需要。因此，在成立代建中心的基础上，A地区开始探索引入地区所属国资企业进行代建。
在“代建制”管理模式下，政府投资建设项目的代建单位与建设项目其他各方的主要关系是：代建单位受政府或工程建设部门的委托，代理行使业主权限，全权负责建设项目的管理，落实项目建设及投资计划，满足项目使用人需求；同时，与项目建设方，包括设计单位、施工单位、监理单位等，签订建设合同并管理和监督项目的整个建设过程，合同双方根据合同约定的权、责、利，履行各自的权利、责任和义务；作为政府的行政管理部门，在项目建设过程中行使行政监督管理职权，与代建单位及项目建设方行程监督与被监督的关系。“代建制”模式下各相关人的关系如下图所示。
代建关系图
3 A地区“代建制”项目投资控制管理现状
3.1 项目投资控制的基本情况
根据调查的统计资料显示，虽然A地区实行“代建制”管理项目的投资控制总体较好，但从取样的全部项目来看，项目超投资现象仍然存在。在调查所涉及的实行“代建制”管理的政府投资建设项目中，由代建中心负责实施代建的项目均无超投资问题，而5 家国有企业中，有1家企业实施代建的项目无超投资问题，其负责代建的67个项目中，仅有10个项目存在超投资情况。见表1。
3.2 项目投资控制的主要问题
调查重点对超投资项目进行了分析。由于建设项目的投资是由多个部分组成，而调查对超投资项目的统计上重点关注的是总投资控制情况，为了能够更好的分析反映建设项目超投资的主要原因，在对代建项目超投资问题类型的汇总时，不考虑建设项目内部概算调剂使用情况。因此在上述统计口径下，反映在超投资问题类型所对应的项目金额的统计，会大于总体统计金额。
通过对存在超投资问题的项目进行汇总分析，在项目投资控制上存在的超投资问题主要有以下几个方面，见表2。
4 项目投资失控的成因分析
4.1 项目前期工作不到位
对政府投资建设项目投资额合理性的审查是项目立项前评审程序的主要工作内容之一，项目批复投资额未按经过评审的投资额执行，压缩合理的投资控制限额，导致项目在投资决策阶段即失去了有效的投资控制，影响了项目前期决策的科学性、合理性。
另外，代建单位项目前期工作不到位、深度不够而导致设计内容不明，缺少对建设项目投资估算、初设概算审核，工程前期对项目需求不明确以及代建介入时间滞后等都是导致项目超投资的可能因素。
4.2 项目设计质量不高
项目超概算的关键因素主要在于：设计责任约束机制不健全，设计质量和水平不高，设计变更多，管理缺乏力度等。正常的设计周期得不到保证，往往导致设计与概算文本的编制达不到规定的深度；而设计人员在初步设计阶段对建设项目有关问题的考虑不成熟，容易致使在某些方案的确定上，初设图纸与施工图阶段产生较大的出入；而对使用的新材料、新工艺做法的不够了解，以及弱电、装修等专项设计的深度达不到编制概算的要求等，都会导致重大设计变更的发生。另外随着时间的推移，建设单位对项目的认识、观点、想法等发生的新的变化，从而在施工图设计阶段要求提高建设标准、增加建设内容等，是造成设计变更的又一原因。在设计管理方面，概预算人员素质不高、经验不足，往往造成概算漏项、缺项较多，还有相当一部分项目的投资概算只是静态投资，缺少了动态控制因素。
4.3 实施过程中投资控制措施不到位
项目完成审批在进入建设实施过程后，由于随着项目实体工程的推进，扩大建设规模、提高建设标准、增加概算外项目往往是导致建设项目超投资的直接原因。工程项目建设需要经历漫长的过程，在建设过程中设计变更和现场签证现象的普遍存在是导致投资失控的重要因素，而代建单位缺少对设计变更对投资变化影响的评估或评估不到位，以及未开展对全过程投资动态情况的分析等原因，将会导致投资控制过程无计划性。 另外，代建单位项目管理内控制度不够健全、对制度执行还不够有效，建设项目管理人员的管理意识与专业知识水平不高等，都对项目的控制和监管不力造成了影响。
5 “代建制”项目相关人投资控制管理方法
5.1 项目相关人在决策阶段的投资控制管理
建设单位和代建单位应将建设项目前期工作做深、做透、做细，包括项目建议书、可行性研究报告以及初步设计等，并对拟建项目的建设方案，包括技术经济指标、开展综合的评价；重点对初步设计方案进行优化，并在优化设计的基础上，督促设计编制和审查单位做好建设项目投资概算的编审工作，尤其是概算编制的完整性、准确性以及合理性提出要求并进行审核。建设项目的投资概算一旦获得批准，即应作为项目建设的总投资计划控制额，具有强制性约束作用，除特殊情况并经适当程序获得审批外，不得随意突破。
5.2 项目相关人在设计阶段的投资控制管理
建设单位、代建单位、设计单位及相关行政管理部门对项目设计及重大设计变更的管理应形成联动控制机制。
就建设单位和代建单位来说，应为设计单位分配足够充足的设计时间，确保建设项目满足合理的设计周期，并与设计单位建立有效沟通机制，明细设计需求，并对设计成果进行审核，提出修改完善意见；同时，可以引入设计监理机构，通过引入第三方机构的方式，加强设计质量的控制；另外，代建单位在项目建设过程中，对重大设计变更、现场签证等应实施先报批后实施的制度，对一般设计变更和签证，除由设计单位严格把关外，代建单位可实行总量控制，将变更总量控制在不超过基本预备费的30%～40%；对超过一定金额的重大计变更必须经过论证，通过后方可实施。
就设计单位而言，应不断提升设计人员业务素质，加大建设项目的设计深度，充分了解设计项目的相关情况，包括项目的建设规模和档次、建设单位的投资意图及使用要求等；不断改善设计质量，加强对项目设计的审核管理，将建设单位和代建单位对设计过程及成果的意见纳入考核范围；在对建设项目签发设计变更通知单时，应注意并分析对工程造价的影响，切实落实限额设计的理念。
就有关行政监管部门而言，应严格执行概算调整审批程序，强化建设单位、代建单位的调概审批理念，杜绝受理事后申请调整概算事项；同时，可以成立设计管理专家评审委员会，对重大的设计变更的必要性和投资增加情况进行评审，防止建设项目随意变更而导致的项目投资失控，将重大设计变更对项目投资的影响减少到最低限度。
5.3 项目相关人在实施阶段的投资控制管理
在项目实施过程中，工程项目发生重大设计变更，或建设规模扩大、建设标准提高、设备材料选型发生变化等因素，最终导致工程超概算的，应先向原审批部门履行审批手续，对未经批准擅自进行重大设计变更导致超概算的，有关审批部门应不再受理事后概算调整的申请；财政部门在建设项目实施阶段，应按经审核的工程实际进度进行工程款的支付，对超出概算控制额的项目在概算调整获批前，应停拨财政性建设资金；发展改革部门要切实开展对政府投资建设项目进行程序性监督检查，落实问责机制；审计监督部门要加大对重点建设项目的跟踪审计力度，对项目建设规模、建设标准以及工程造价实施重点监督。另外，负责实施代建管理的单位也应健全对政府投资建设项目的管理制度，特别是要进一步完善前期投资控制制度，明确管理责任、管理程序和奖惩措施。
6 完善“代建制”项目投资控制管理的建议
6.1 项目决策阶段
项目决策阶段对各项技术经济指标的决策，对整个项目的工程造价起决定性作用，特别是建设标准、建设地点、工艺技术方案以及设备方案等的选择和确定，直接决定了工程造价的高低，投资估算作为限额目标，对后面各种形式的造价起着制约作用。
6.1.1 切实开展项目可行性研究
应对“代建制”政府投资项目切实开展可行性研究，确定合理的项目规模、建设标准和建设内容。可行性研究报告应根据建设项目的不同地区、不同性质、不同等级以及不同功能进行编制，坚持适应地方发展、质量安全可靠、规模标准经济合理的原则，并充分利用规模效应，合理确定项目投资计划，保证项目投资控制的可实现性。
6.1.2 严格审核项目投资估算
在对政府投资建设项目进行审批时，要严格审核项目投资估算，保证投资估算准确需准确、全面，不漏项。建设投资审批部门及在决策阶段介入的代建单位，不仅要对建设方案技术上的可行性进行把关，还应对经济上的合理性、全面性进行审查。
6.1.3 引入专家评估机制
引入专家评估机制，是对现有决策机制的补充和完善，通过组织专家对建设项目投资进行评估，确定经济方案规模、标准、项目组成的适用性。可以利用目前已建立完善的项目招投标评审专家库系统，组织社会技术经济专家对项目投资进行审查，将专家评审环节前移，对经评审的项目按评审结果批复投资。
6.2 项目设计阶段
6.2.1 推行限额设计管理
建设单位、代建单位要按照经评审的项目投资批复额组织初步设计，在保证满足各专业使用功能的前提下，在初步设计概算造价限额内严格控制技术设计及施工图设计变更，确保总投资限额不被突破。在限额设计过程中，投资分解与工程量控制是实现目标的有效途径。
6.2.2 推行可行性研究咨询服务招标
根据国家有关规定，各地方对规模以上政府投资建设项目的设计招标投标工作的管理和监督已较为规范，但对可行性研究咨询服务单位的选择，尚未纳入建设管理部门的监管之中。可行性研究对建设项目投资控制的重要性上文已作论述，应将其与施工、设计、监理一起，纳入前置限制端口管理之中。
6.2.3 推行设计监理制度
虽然建设监理工作经过了施工监理、投资监理、财务监理的分工细化，但目前仍局限在工程施工阶段，设计阶段的监理往往被建设单位和代建单位所忽视。虽然设计费在整个项目投资中仅占到1.5%～3%左右，但它影响项目投资的可能性最高可达95%，推行设计监理可以促使设计实现经济效益最大化。对设计监理制度的完善，可参照现有的施工监理、投资监理制度，通过招投标的方式利用设计单位招投标平台引入设计监理。 6.2.4 提升代建单位设计工作参与度
在对建设项目使用人需求进行充分调研的基础上，代建单位要充分发挥代建职能作用，与设计等咨询服务机构充分沟通，将使用单位需求切实落实在设计方案中；同时代建单位对设计需求进行把关，细化投资测算，尽可能地避免建设过程中的重大设计变更导致投资失控。
6.3 项目实施阶段
在工程项目建设周期中，实施阶段是工作量最大、投入的人财物最多的阶段，同时也是工程造价管理难度最大的时期。一般来说，对项目实施阶段的投资控制，可以分为建设项目招投标、施工建设过程以及竣工验收三个阶段。
6.3.1 加强建设项目招标投标管理
建设管理部门要加强建设项目招标投标管理，严格对招标代理公司编制的工程量清单的质量审核，并加强对公开招标管理办法的落实监管和违法围标串标的处罚力度。
6.3.2 完善代建单位投资控制措施
代建单位要完善项目建设过程中的投资控制措施，采取工作分解、责任分工等方式，从组织、技术、经济、合同与信息管理等多方面采取措施，完善对施工现场签证和设计变更的管理。
6.3.3 加大对工程项目的监管力度
可以加大对工程项目的跟踪审计监管力度，重点对重大设计变更、大宗材料设备采购、工程建设中间计量及其他工程造价控制关键环节等进行有效监督；另外，通过引入全过程投资监理机制，通过社会中介审价机构和社会审计人员的参与，强化对工程项目的管理和责任制约。
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