为企业家政府理论辨析
中图分类号：D03 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.213
一、企业家政府理论
（一）企业家政府理论
所谓企业家政府理论，顾名思义就是把企业的讲究效率，追求质量，节约成本、重视服务的经营理念引入到政府部门，对政府进行改革创新，使其充满活力，拯救走向僵化、行将衰退的政府。奥斯本和盖布勒在《改革政府-企业精神如何改革着公共部门》一书中指出，“政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能更有企业家精神。” 企业家政府理论在后来的实际操作中发挥了很大的价值。
（二）企业家政府理论的形成及其主要内容
奥斯本和盖布勒在20世纪90年代提出了企业家政府理论，主张把企业家精神运用到政府机构中来，以实现政府提供公共服务的高效率、高质量，使政府充满活力和生机。奥斯本和盖布勒对重塑政府充满信心，他们认为如果没有有效的政府，文明社会就不能有效的运作。然而，在他们所处的时代，有效的政府实属凤毛麟角。他们认为之所以出现这种情况，不在于政府中工作的人，而在于工作人员所在的体制。因而，奥斯本和盖布勒信誓旦旦的希望能推动改革，并提出了著名的企业家政府理论的十项原则。
一是起催化作用的政府，掌舵而不是划桨。政府应掌握大局，引领方向，而不是去实施具体的方案。而“政府”一词来源于希腊文，原意是“掌舵”，改革政府就是要将政府从繁杂琐碎的具体事务中解脱出来，发挥特长进行引领和监管。二是社区拥有的政府，授权而不是服务。此项原则就是主张政府要善于授权，而非事必躬亲。社区拥有的政府，即鼓励公众参与管理，通过民主参与，让他们解决自己的问题。三是竞争性政府，把竞争机制引入到公共服务中去。比如，政府采购采取招投标制度，以及公私合作制的各种形式。四是有使命感的政府，改变组织内僵化、墨守成规的常态，使组织人员更加具有效率精神、革命精神和创新精神，使政府组织更加灵活。五是讲究效果的政府。政府应讲究效果，注重成本收益比，对各个部门进行相应的绩效考核。六是受顾客驱使的政府，满足顾客的需要不是官僚政治的需要。政府应该像企业一样，树立起顾客意识，视顾客为上帝。七是有事业心的政府，有收益而不是浪费。政府应有企业家精神，具有利润意识。八是有预见的政府，预防而不是治疗。政府在做决策时应高瞻远瞩，防患于未然，而不是通过事后来挽回损失。九是政府的权力分割。政府应下放权力，通过公众参与，简化权利，克服层级节制。十是政府应通过市场量进行变革。政府应摆正与市场和社会的关系，尤其是发挥好市场的作用，通过规范市场秩序，利用市场力量进行变革。
二、为企业家政府理论辨析
在企业家政府理论的推动和指导下新公共管理运动取得了巨大进展，但也凸显了一些问题，为后来的新公共服务理论所诟病。下面主要针对登哈特夫妇的《新公共服务―服务而不是掌舵》一书中所主张的观点为企业家政府理论辨析。
（一）服务于公民而不是顾客
新公共服务理论认为，公共利益是立足于公共价值的，而不是个人利益的简单相加和聚集。因而，政府工作人员不应该仅仅只对顾客负责，而应该致力于建立政府与公民之间的信任与合作关系。新公共服务理论更多的是强调公民意识，鼓励更多的人履行作为公民应有的权利与义务，而政府在这期间要起主要的引导作用。
然而，实际上，新公共服务理论对服务于公民而不是顾客的主张是站不住脚的。
首先，企业家政府理论之所以用“顾客”一词，只是一个隐喻，是为了服务对象的明细化和精确化，满足顾客的需求，并给他们充分的选择空间。企业家政府理论将公民视为顾客，只会大大提高政府对公众的回应能力，通过顾客调查、随机回访、意见箱等方式，了解公众的意愿，并可以根据回访记录做好服务的相关调整工作。如此优质到位的服务怎么能说不是对公民了呢？这恰恰是对公民声音的关注，而且是政府和公民治理对话的充分体现。
其次，新公共服务理论反对企业及政府理论将公民当做顾客的理由也不充分。扮演着公民角色的公众必须更大程度的关注社区，关注公共利益，并且愿意为社区所发生的事情承担责任和履行义务。在新公共服务理论家们看来，顾客没有共同利益，而且他们追求的是短期的分散的个人利益，这无疑与公共利益的公共性相悖而驰。然而，实际上，新公共服务理论所设定的“公民”角色，也是理想化了的，不切实际的，至少目前是不可能实现的。公民与顾客一样，都是追求自我利益的，因而以公民身份出现的人不见得比以顾客身份出现的人更大公无私和深谋远虑。而且，如果政府连顾客的短期利益都满足不了又怎么能指望其满足公众的长期利益呢？而新公共服务理论所力主的政府与公民的对话机制同样适用于顾客。比如，体现在上文所提到的顾客调查、电话咨询等等方面。此外，对话机制的存在是为了满足和协调各方利益，而企业家政府理论的顾客设置正是为了增强政府回应性。
再次，新公共服务理论认为企业家政府理论的顾客难以识别也是值得商榷的。其一，奥斯本已经明确的指出政府的顾客分为两种，即主要顾客和次要顾客。所谓主要顾客就是指工作主要是用来帮助个人和团体的，而次要顾客则是指工作能够使个人和团体受益，但不如主要顾客那么直接和明显。其二，尽管政府顾客的识别并非像私营企业的顾客那样容易，但并不代表不可能。企业家政府理论之所以将公民视为顾客，还有一个非常重要的原因，那就是私营企业与顾客是平等的关系，二者基于合约关系，共同体承担责任和义务。而企业家政府理论直接把顾客这一概念直接搬到政府部门，也是为了提高公众的地位，增强政府的回应性，明确双方的权利和义务。 最后，新公共服务理论反对将公民当做顾客的重要一点是顾客寻求资源的能力是不一致的。而面对这种不一致，政府并不能区别对待。这确实是企业家政府理论的一根软肋。然而，存在这种情况，也并非将公民当做顾客就可以解决的，因为公民获取资源的能力也是有差别的。大量的实验表明：在实践中政府往往是被能力较强的公民即利益集团所左右的。那么，将公民视为顾客可以增强政府的回应性从而提高政府效率，进而生产更多的社会资源，从而促进社会公平的分配，又有何不可呢？
（二）公共利益是目标而不是副产品
新公共服务理论认为政府的作用应更多地体现在为公众营造一种真诚的、不受约束的对话环境，保障公民在这种对话机制中能够形成一种符合公平正义的解决方案。他们所强调的是一种政府与公民的对话机制而并非在个人目标选择的利益驱动下达成某种解决方案。
那么企业家政府理论是否忽视了公共利益呢？奥斯本和盖布勒指出《改革政府》的主旨在于解决政府如何运作而不是政府做什么的问题，政府在服务的过程中应学会鉴别服务的实际成本。企业家政府理论注重的是如何提高公共服务的质量和效率及所应用的方法技术等手段。公共服务本身隐含的就是公共利益，而企业家政府理论致力于更好的提供公共服务，因而并没有偏离公共价值，公共利益也不是所谓的副产品。
（三） 更加重视公民权
新公共服务的理论家们认为企业家政府理论遵循企业的行为模式和思维方式，因而把追求效率和利润放在首位，从而丧失了主体性。新公共服务理论认为公共行政人员不仅要分享权力，而且要与广大公民一道，齐心协力的解决公共问题，其在提供公共服务过程中扮演的是参与者和协调者的角色而不是企业家的角色。
实质上，企业家政府理论强调的是企业家精神，而非企业家。所谓企业家精神就是指要有成本、服务、质量、效率等意识。企业家政府理论中的企业家并不等同于那些生意人，他们是富有创新意识、成本意识和效率意识的，他们是能够运用新的形式创造最大限度的生产效率和实质结果的人。当我们谈到企业家模式时，指的是习惯于这般从事的公共部门，他们不断以新的资源利用新的形式提高生产效率和效能。因而，由此看来，企业家政府理论强调企业家精神与重视公民权二者并不矛盾。而且，关于公民权的重视，在企业家政府理论的其他几条原则中多有体现，在此不多做赘述。
（四）战略性的思考和民主性的行动
新公共服务理论倡导通过集体的努力和合作，可以满足公共政策的需要，实现公民的需求。利益相关方要共同参与到政策制定和项目实施中来，强调民主参与。因而，新公共服务理论提倡战略性的思考和民主性的行动。企业家政府理论强调公私合作制，主张通过公共部门、私营部门和民营部门的合作来提供公共产品，这时公众、市场、私营部门就参与到政府政策的制定当中来。
（五）责任并不简单
政府公共行政人员不应只关注市场，还应关注社会价值、政治规范、法律及公民利益等。他们认为企业家政府理论将政府责任描述的过于简单，主要体现在三个方面：一是政府的责任就是满足顾客的需要；二是政府提倡公私合作制，因而把公共责任转移到私营部门身上；三是企业家政府理论缺少对宪法、法律和民主规范的关注。
实质上，新公共服务理论关于企业家政府理论的这几点批判同样是不能成立的。针对第一点：企业家政府理论所关注的政府责任并不仅仅是满足单个顾客的利益，还满足不特定顾客的需求，因而第一点的说法有失偏颇；第二点：民营化和公私合作制并不意味着政府退出服务领域。政府只是从原先的直接提公共产品转化为保障公共产品的顺利提供。此时，政府承担的是合约签订者、项目监督者和市场公众搭桥者的角色。政府此时不仅不会转移公共责任，反而比任何时候都更强调，要全力保证服务的效能和质量。可想而知，政府一旦放弃掌舵的职权，后果将是不堪设想的。第三点：企业家政府理论并没有忽视法律法规的作用。
三、结论
任何一种理论其诞生都是在一定的社会背景下，有其存在的价值和意义。当然，任何一个理论都不可能尽善尽美，或多或少得存在一些不足。企业家政府理论对推动克林顿政府改革起了很大作用，也为其他政府的改革所借鉴和参考。《改革政府》一书中所提出的十条原则无疑成为新公共管理运动的指导方针。但企业家政府理论在实践中明显的市场化和管理主义倾向则为后来的新公共服务所诟病，其实关于企业家政府理论，奥斯本本人也并非认为其是终极真理：正如他自己所说：“我们所提供的十项原则，亦即这幅“地图”，只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。”
注释：
[美]戴维?奥斯本、特德?盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门.上海：上海译文出版社.2006.9，18.
