河南省城镇购房农民工农村宅基地退出意愿调查与退出机制研究
DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2016.26.085
为了解在城镇已购房农民工农村老家宅基地利用情况、退出的意愿、补偿方式及期望标准等，河南省地方经济社会调查队对全省进行了抽样调查。本文就调查结果进行了深入分析，并提出了顺利退出农村宅基地的机制措施。
一、城镇购房农民工基本情况
河南省地方经济社会调查队针对城镇购房农民工农村宅基地现状，于2016年1月在全省范围内进行了随机抽样调查。这次调查对象必须同时满足五个条件：户籍在河南省农村、高中（中专、职业中专）以下学历、已在城镇购买商品房、有稳定的收入来源、农村老家拥有宅基地，调查内容主要包括被调查对象的基本情况、对于宅基地的认知、宅基地的退出意愿和补偿方式等。此次共收回1844户有效样本。
（一）调查范围及分布情况
这次在全省18个省辖市调查务工人员941户，占51.0%；于77个县城所在地的镇调查903户，占49.0%。
（二）被调查农民工基本情况
在这次调查中，男性占绝对多数，16～45岁年龄段占大部分，已婚者处于绝对优势，未参加过培训的较多，其中政府及单位组织的更少。详见表1。
（三）被调查对象生产生活情况
被调查对象生产生活情况分为以下四个部分。
1.被调查农民工职业类型
各行各业都有在城镇购房的农民工，其中从事个体的最多，达两成多，为20.7%。其次是从事商业、服务业工作人员，占15.4%。紧随其后的是从事建筑业工人，占14.3%。第四是从事工业企业工人，占10%。从事其余行业购房的较少，所占比重都在10%以下。
2.调查农民工承包地的耕种情况
在承包耕地的农业生产中，自己耕种的为53.4%。有偿耕种的为24.8%。无偿让他人耕种的占19.0%，撂荒的占2.8%。据此看出，虽然这些农民工在城镇生活、工作都稳定下来，但仍然有高达78.2%的人非常看重农业收入，表明他们对城镇生活缺乏安全感。
3.被调查农民工收入来源中非农业收入占比情况
在农民工家庭总收入中，有43.6%的家庭非农业收入占绝大部分，农业收入只起辅助作用。占全家总收入50%以下的为31.8%，其中收入在10%～30%之间的人最少，为8.8%；其次是收入在10%以内的人为9.0%；而收入在30%～50%之间的人较多，占14.0%。有将近70%的家庭非农业收入占全部收入的比重在半数以上，其中达到90%及以上的最多，占27.0%；其次是在70%～90%之间的相对较少，占16.6%；在50%～70%之间的占24.6%。
4.被调查农民工家庭人均年收入情况
绝大部分农民工家庭都是高收入，高达近七成家庭人均10000元以上。人均收入在3000元～5000元之间的家庭占17.6%，在5000元～10000元之间的占23.7%，在10000元～30000元之间的占40.8%，在30000元～50000元之间的占12.7%，在50000元以上的占5.3%。这个数字与农民工所从事职业类型中的私营业主和个体户二者之和的比重相吻合。
（四）被调查农民工购房、居住及未来养老地区情况
第一，据被调查农民工购房所在地情况分析，在县城所在镇购房者最多，占67.7%。结合农民工在城市和县城的工作人数进一步分析，说明在县城工作的和许多在省辖市工作的农民工都在县城买房。
第二，在被调查农民工农村老家是否有住房情况中，有6.0%的农民工农村老家没有住房。说明他们外出务工时间较长，长期离开老家，住房已经倒塌，宅基地长期闲置。
第三，就被调查农民工全年在哪里居住时间长情况分析，74.7%的人一年内在城镇居住时间较长。可以看出，绝大多数农民工认为城市居住环境较好，愿意住在城镇。
第四，根据被调查农民工将来打算在城镇还是农村养老情况观察，53.1%的人希望在农村老家养老。再次说明，由于受叶落归根传统思想影响，农村乡情较重，留恋农村老家。详见表2。
二、被调查农民工宅基地状况
被调查农民工宅基地状况分为以下五个方面。
（一）被调查农民工家有宅基地数量及其面积情况
本部分从以下两个方面进行分析。
1.被调查农民工农村宅基地数量情况
根据被调查农民工农村有几处宅基地情况分析，只有一处宅基地的家庭最多，占87.7%。有两处宅基地的家庭也占一成多，为11.4%。有三处宅基地的家庭接近一成，为0.9%。
2.被调查农民工农村宅基地的面积情况
就被调查农民工农村宅基地的面积情况再深入分析，在第一处宅基地的面积中，少于一分地的最少，占4.5%。其次是一分到二分地的，占26.5%。第三是三分以上的，占29.7%，最多的是二分到三分地的，占39.3%。
在第二处宅基地的面积中，少于一分地的最少，占3.8%。其次是一分到二分地的，占18.3%。第三是三分以上的，占35.2%，最多的是二分到三分地的，占42.7%。 在第三处宅基地的面积中，少于一分地的最少，占4.4%。其次是一分到二分地的，占17.4%。第三是三分地以上的，占34.8%，最多的是二分到三分地的，占34.8%。
以上情况说明，农村宅基地面积随着数量的增多而增多，最多的可能超过一亩。这是基层乱批宅基地，造成空心村的重要原因之一。
（二）农民工农村宅基地确权比例
农民工农村宅基地已确权的58.4%，正在确权的22.7%，没有确权的18.9%。近八成农民工农村老家的宅基地已经或正在勘察确权，这将为宅基地有效退出打下较好基础。
（三）城镇购房农民工农村宅基地的地形
在城镇购房的农民工农村宅基地位于平原的占76.2%，位于丘陵的占16.1%，位于山区的占7.7%。这同他们居住在省内各种地形的总人口分布相关。
（四）城镇购房农民工农村宅基地位置
据被调查农民工农村宅基地所在省内区位情况分析，豫南占33.1%、豫北占28.3%、豫东占19.5%、豫西占15.1%，最后是省会郑州市占4.0%。这同各地区外出打工人数的多少相关联。
（五）城镇购房农民工农村宅基地与城镇的距离
从被调查农民工农村宅基地级差区位情况分析，在城镇购房的农民工农村老家宅基地位置在远离城镇的农村37.4%，县城周边占16.6%，城市周边占9.0%。这表明，在城镇购房农民工农村老家宅基地的位置好坏同数量多少成反比。
三、对宅基地认知度
对宅基地认知度的调查分为以下三个方面。
（一）被调查农民工农村宅基地所有权情况
农民工认为农村宅基地的所有权属个人的占59.8%，认为属于集体的占28.1%，认为属于国家的最少占12.1%。认为宅基地所有权归个人的理由，主要是从祖上继承来的，前辈出钱买的理应归个人。
（二）被调查农民工农村宅基地使用年限情况
农民工认为农村宅基地是永久使用的高达87.4%，认为70年的只有12.6%。这与他们所持有的宅基地属于私人财产高度相关。
（三）被调查农民工农村宅基地的出租出售处置权情况
农民工认为农村宅基地自己有权处置的为77.3%，认为无权处置的占22.7%。这再次表明，绝大部分农民工认为农村的宅基地是个人私有财产，自己有处置权。
四、城镇购房农民工农村宅基地退出意愿、方式及标准
本部分从以下两个方面进行分析。
（一）被调查农民工农村宅基地退出意愿
在这次调查中，课题组设计了以现金、置换耕地、置换房子等几种补偿方式为前提条件，征求他们得到合理补偿后把农村老家的宅基地退给村集体的意愿，结果显示，不愿意的人数占58.4%，愿意的人数占41.6%。这同前述农民工未来返家养老关联较大。
（二）被调查农民工希望退出农村宅基地的补偿方式情况
本部分从以下两个方面进行分析。
1.被调查农民工愿意退出农村宅基地希望的补偿方式
在上述41.6%的得到合理补偿后同意退出老家宅基地的农民工中，希望得到的补偿方式有，要求获得现金的为63.8%。要求置换房屋占31.2%，其中要求在现居住地置换的为14.1%，在本村置换的为10.0%，在户口所在地乡镇置换的为7.1%。要求置换耕地的为5.0%。
从级差区位进一步分析在城镇购房农民工退出农村老家宅基地希望得到的补偿方式，在现金补偿中，城市周边要求的人最多。在置换耕地补偿中，偏远农村要求的人相对最多。在本村置换房屋补偿中，城市周边要求的人最多。在户口所在地乡镇房屋置换中，乡镇政府所在地周边要求的人最多，城市周边要求的人最少。在现居住地房屋置换补偿中，县城周边要求的人最多。详见表3。
2.被调查农民工愿意退出农村宅基地希望的补偿标准
在城镇购房农民工同意退出农村老家宅基地的补偿中，期望得到政府给予的补偿标准是，全省现金平均，每平方米2455元，宅基地平均每分地41892 元。房屋平均置换标准为：本村置换房屋平均1∶1.5，户口所在地乡镇安置房置换平均1∶1.5，在现居住地置换安置房平均1∶1.4，宅基地置换耕地平均1∶2.4。
从省内区位分析，同意退出农村宅基地要求补偿的标准是：①现金：房子、宅基地最高的都是郑州市。②房屋置换：本村置换豫北最高，户口所在地乡镇安置房置换豫东最高，在现居住地置换安置房豫北最高。宅基地置换耕地豫西最高，郑州市，没人置换耕地。
从土地级差区位分析，同意退出老家宅基地要求补偿的标准是：①现金：房子城市周边最高，宅基地城市周边最高。②房屋置换：本村置换，偏远农村最高，户口所在地乡镇安置房置换，除了城市周边没有置换外，其余3个区位都差不多，在现居住地置换安置房，最高的是偏远农村。宅基地置换耕地，最高的是乡镇政府所在地周边。上述情况详见表4。
五、影响城镇购房农民工农村宅基地退出意愿的因素
在城镇购房农民工农村宅基地退出的意愿中，同意退出者除了受我国叶落归根的传统文化思想影响外，还受不同性别、年龄、学历、居住区域等各种因素的影响。
（一）女性比男性更愿意稳定在城镇
从性别方面观察，女性同意退出农村老家宅基地者占44.5%，高于男性40.3%的4.2个百分点。这主要是由亲情所致。农村有男性抚养老人的习惯，宅基地多在男方家，距离男方父母亲近，他们回去多为照料年迈父母方便。另外家务活多由女性照料，城镇购物、做饭、清洁室内卫生等比农村方便轻闲。
（二）体力较强年龄段的愿意退出农村宅基地者较多
农村进入城镇已购房的农民工中，事业有成、体力较强年龄段的愿意退出农村老家宅基地的较多。其中16～25岁的为36.2%，后随着年龄的增加而上升，至46～55岁时达到43.5%，随后又下降。这首先与技术熟练程度有关。年龄越小，技术越不熟练。而随着年龄的增长，锻炼机会增加，技术越来越熟练。其次是收入。农民工收入同技术熟练程度成正比，技术熟练程度高，工资收入多。最后是生活稳定。收入越高，生活越稳定。 （三）文化水平高低同愿意退出农村宅基地的多少成正比
在学历方面，学历越高同意退出农村老家宅基地的越多。因学历高接受技术快，很快能成为熟练技术人员，收入就多，生活水平相应也高。二是依附关系。目前进城务工小学及以下文化水平的多是老人，基本上失去了种田能力，只能从事技术含量低收入低的类似保洁等工作，无法养活自己，依附儿女家，愿意退出农村老家宅基地。
（四）丘陵地区愿意退出宅基地的意愿较高
居住在丘陵地区退出宅基地的意愿最高，其次是山区，最低的是平原地区。这是因为丘陵地区同山区比缺乏资源。山区有着丰富的矿山、水和林木等资源，能够为山民带来丰厚的收入。同平原比种地辛苦。平原地区耕地平坦，农业耕种收等都是机械化，比较轻闲。
（五）土地区位级差高低同退出宅基地多少成正比
从距离城市远近的耕地级差区位情况分析，离城市越近同意退出的人所占比例越高，离城市越远愿意退出的则越少，即由城市周边农村的44.8%，到离城市最远的农村降至39.2%。这主因也是同房屋拆迁补偿高低有关。其次是环境污染。近几年，城市空气污染严重，远离城市的农村空气最好。一些在城镇购房的偏远农村农民工为了自身健康，愿意回到空气相对清新的农村养老，影响宅基地退出。
六、鼓励进城购房农民工退出农村宅基地机制措施
对于农民来说，农村宅基地具有三项基本功能：用于居住、养老的保障功能和满足乡土情结的效用，以及通过流转获得货币补偿的资产功能。从上述情况分析可知，影响进城购房农民工农村老家宅基地退出主要受叶落归根传统思想观念、生活没保障和宅基地认知度三大困扰。因此，宅基地退出意愿不仅是愿不愿意退出的问题，也是农民工接受何种退出安置模式问题。建议采取以下措施。
（一）加强宅基地管理立法体系建设
我国现行的农村宅基地制度是计划体制的产物，已经不能适应市场经济的需要。现实中农村房屋财产权和宅基地使用权没有很好地分开，导致房屋财产权权益残缺，农民房屋财产权很难完全实现，降低了农民住房的市场价值。
当务之急是要抓紧《土地管理法》等有关涉地法律的修法、立法工作，建立与宅基地退出相适应的产权制度以及与宅基地退出相适应的政府土地管理机制。明确规定宅基地使用权，明确宅基地产权、流转、收益分配及宅基地登记发证等法律规定。启动宅基地入市改革。同时建立规范的宅基地流转制度，明确流转范围及形式，制定宅基地流转管理办法，设计流转主体、客体、用途、流转方式，规范流转合同，允许宅基地使用者流转宅基地，并依法享有流转所得的收益。
（二）建立农村宅基地入市交易机制
在农村宅基地退出问题上充分尊重农民意愿的最佳方式是通过市场化机制引导宅基地退出。农村宅基地是农民的财产，其使用权属于农民的用益物权，农民对于自己的宅基地应该有自由转让的权利。应当允许农民宅基地有偿出让、转让、出租和抵押，并和国有土地同地、同价、同权，引导农民工在市场交易中自愿有偿退出农村宅基地。当前要完善2015年河南省出台措施探索农村宅基地有偿退出机制，最重要的是要建立农村宅基地入市交易市场机制，在法律上可以规定农村宅基地流转的必要条件。
（三）加快建立宅基地退出后的各种保障措施机制
农民工最关心的问题是失业风险和养老无保障。第一，要加强以城镇就业为导向的适龄农民的职业技术教育。创建农民教育培训通向就业的“绿色通道”，重点强化经济欠发达地区职业技术教育的投入，提高农民工子女在城镇就业的机会。政府有关部门应针对进城购房失业的农民工，建立免费技术培训机制，使每人都至少掌握一门实用技术，能够重新回到工作岗位，提振他们在城镇长期生存的信心。
第二，要落实养老金全覆盖社会保障政策，建立低收入农民工城镇低保机制。河南省2011年启动城镇居民养老保险以来，已基本实现全省城乡居民社会养老保险制度全覆盖，并统一了城乡居民养老缴费标准。当前要抓紧落实各项养老政策，更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。同时，对收入较低无力缴纳社会养老保险的农民工，政府应纳入城镇居民低保范围，使他们能在城镇安心养老，推动农村宅基地退出。
（四）通过多种形式推动宅基地退出
政府应根据农民工上述退出农村宅基地多种需求的意愿，制定能满足不同农民工愿望的政策，推动宅基地顺利退出。经济发达和城市郊区的农村可探索通过市场机制退出农村宅基地。大多数边远和经济落后的农村地区，也可探索国家或地方政府给予农村退出宅基地补偿的方式。支持农民自愿以其宅基地置换成一定标准的城市住宅，增加农民资产价值。积极探索宅基地的抵押方式，完善金融市场，实现宅基地资本化。确保农民自愿退出宅基地后能够享受应得的收益。
其次，农村宅基地使用权流转应该与居民点集中建设相结合，结合城镇化规划做好整村改造机制。地方政府应出台相应的优惠政策，鼓励农户进入中心村、镇建房，提高住宅用地的建筑容积率。政府必须结合城镇化规划，在统一改造村庄中，做好宅基地置换房屋工作。
（五）建立试点先行机制
在进城购房农民工农村老家宅基地大规模退出之前，应先建立试点工作。要先在同意比例较高的地区区位、级差区位、丘陵地形、生活稳定程度较高的个体、私营企业的老板、人均年收入30000元以上拥有2处以上宅基地者中试行。
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