城镇化进程中农业转移人口市民化问题探讨
中图分类号：F299 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）10-0021-02
城镇化是经济社会发展的必然趋势，是现代化的重要内容和表现形式。所谓城镇化，是指伴随着工业化进程，农业人口不断向非农产业转移、向城镇转移，从而使城镇数量不断增加、城镇规模不断扩大、城镇人口比重不断提高的历史过程。城镇化的本质是人的城镇化。因此，没有农业转移人口的市民化，也就没有城镇化的实现。推进城镇化的重要任务，就是随着工业化的发展，推进农业人口向非农产业和城镇转移，实现农业转移人口市民化。
一、城镇化进程中农业转移人口市民化的现状
改革开放以来，我国城镇化取得了较快的发展，获得了显著的成效。但总体上看，我国城镇化质量不高，突出表现为农业转移人口市民化滞后。据有关方面预计，到2020年，我国农业转移人口总规模在3.2亿人左右。2013年《城市蓝皮书No.6》中指出，我国农业转移人口的市民化状况不容乐观，2011年我国农业转移人口市民化程度综合指数仅为40.7%。大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但并没有真正获得城镇居民身份，在子女教育、医疗、社会保障、就业、住房等方面无法与城镇居民享受相同的待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活，实际上处于半城镇化状态，不仅农业转移人口的合法权益得不到保障，而且影响城镇化质量与社会和谐。我国的城镇化是有中国特色的新型城镇化，而新型城镇化的核心就是人的城镇化。因此，加快推进农业转移人口市民化，是我国城镇化健康持续发展的迫切需要，也是我国经济社会持续健康发展的迫切需要。
二、城镇化进程中农业转移人口市民化的制约因素
（一）相关制度改革滞后
城乡分割的户籍制度是影响农业转移人口市民化的关键，成为农业转移人口市民化的最大阻碍。我国户籍制度附着了就业制度、社会保障制度、教育培训制度等多项制度。实际上，户籍制度并不直接对农村人口的迁移发挥约束作用，而是作为各种政策制度实施的载体对城乡人口的迁移发挥约束作用，成为城乡之间各种社会矛盾集聚的焦点。正是通过户籍制度这个载体，就业制度、教育培训制度、社会保障制度等从各个方面对农业转移人口在城市的生活和工作直接构成了障碍，阻碍了农业转移人口的市民化进程。
（二）农业转移人口自我发展能力不足
农业转移人口能否转化为市民，其自身的文化水平、职业素质及思想观念有着重要影响。目前农业转移人口的文化水平仍以初中毕业为主，而且职业素质偏低，缺乏转移就业或转岗就业的技能，加之受传统思维方式和生活观念的影响，使其自身就业竞争和生态能力普遍降低，难以真正融入市民化生活，没有安全感和归属感，无法在城市里长久地安身立业。
（三）观念上的偏见
由于我国长期存在的城乡差别，无论是在观念上还是行为上都造成了部分城镇市民对农业转移人口根深蒂固的偏见和狭隘偏激的歧视。一方面是如何让市民从内心真正接受和认可农业转移人口的价值，承认农业转移人口是城市的主体构成部分;另一方面是农业转移人口如何主动地融入城市市民社会，真正做到离土又离乡，在心理上真正接受自己成为市民。
（四）公共投入不足，平等权益难以保障
近年来，随着城镇人口的增长，城镇教育、公共卫生、社会保障、社会管理等公共服务问题日益突出。一是公共服务投入不足。随着农业转移人口规模的扩大，要享有与城镇居民相同的公共服务，必然要增加地方财政支出。由于地方政府财力有限，对公共服务建设投入不足，公共服务难以实现常住人口全覆盖，农业转移人口应有的一些权益难以得到保障。二是教育资源不均衡。随着农业转移人口的迅速增加，优质教育资源难以满足城镇常住人口学生就学的需求，造成一些学校班额过大，班级学生人数违规超员，影响教学质量。三是社会保障体系不完善。目前城乡之间社会保障体系尚未接轨，城乡社会保障水平还有很大差异。因此，农业转移人口虽然生活居住在城镇，但与城镇居民相比难以享受同等的社会保障待遇。
三、推进农业转移人口市民化的对策
中共十八大报告提出：“加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”因此，推进农业转移人口市民化，必须以户籍制度改革和公共服务完善为中心，具体来说，要从以下几方面做起。
（一）转变观念，消除各种思想障碍
农业转移人口市民化的过程，既是农业文明向工业文明转变的过程，也是实现城乡一体化发展的过程。在这个过程中，不仅要实现转移人口户籍和身份的转换，更重要的是如何实现农业转移人口思想观念和生产生活方式的转变，使其全面融入城市文明。
一要强化宣传，营造氛围。要利用报刊、杂志、电视、互联网等各种媒体，大力进行宣传教育，使全社会充分认识到加快农业转移人口市民化的重要性，使城乡居民全面了解掌握促进农业转移人口市民化的相关政策要求。二要积极倡导树立公民的平等意识。一方面，各级政府在研究制定出台相关政策时要平等对待农业转移人口，让进城农民与市民享受同等待遇，消除进城农民的后顾之忧。另一方面，城镇居民在观念上也要平等对待转移进城的农民，自觉转变观念，从内心消除对农业转移人口的偏见和歧视，帮助和支持农业转移人口早日真正成为当地的一员。 （二）改革完善相关制度，为农业转移人口市民化提供制度保障
1.深化户籍制度改革
深化户籍制度改革，一方面，大城市要继续吸纳外来人口，中小城市、小城镇特别是县城和中心镇要从实际出发逐步放宽落户条件。另一方面，要使与户籍相联系的一些制度安排逐步得到弱化，有序推进符合条件的农业转移人口落户城镇，享有与当地城镇居民同等的待遇，有效推进农业转移人口市民化。三要逐步建立新型户籍制度。建立以居住地登记户口为基本形式的户口登记制度，全面建立户口迁移条件准入制，以合法固定住所和相对稳定职业或合法生活来源为基本落户条件，只要有相对稳定的工作和相对固定的住所，包括农业转移人口在内的任何公民都有权利进行户口登记，纳入城市人口管理范围。通过建立以居住地登记户口为基本形式的户口登记制度逐步过渡到全国统一的、平等的新型户籍制度，实现城乡人口的一体化管理，消除现行户籍制度带来的社会不公平、机会不平等，实现城乡人口的自由流动，有序促进农业转移人口市民化。
2.深化就业、教育制度改革
深化就业制度改革，要坚持“就业优先”的原则，建立健全人力资源市场，完善公共就业服务体系，积极引导农业转移人口外出就业，同时鼓励农业转移人口就近就地转移就业，扶持农业转移人口返乡创业，促进农业转移人口稳定就业，体面就业。将农业转移人口就业纳入国家统一的就业政策范畴，取消各种就业准入制度，使农业转移人口可以和市民一样在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争，并使农业转移人口的就业合法化、制度化和效率化。
强化输入地政府属地管理责任，切实保障农业转移人口子女受教育的权利。逐步普及农业转移人口随迁子女学前三年教育;进一步落实农业转移人口随迁子女在输入地全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，实行与城镇户籍学生混合编班，促进社会融合;落实异地高考政策，将农业转移人口随迁子女纳入就业地中等和高等职业教育招生范围，对于连续在本地就读的，应允许在本地参加中、高考。
3.完善社会保障制度
完善社会保障制度，进一步扩大农业转移人口社会保障覆盖面。要逐步将农业转移人口纳入所在城镇的养老保险、医疗保险、最低生活保障和住房保障体系等社保覆盖范围，为农业转移人口的生存和发展提供坚实可靠的社会保障。一是建立农业转移人口的工伤保险、医疗和大病保障制度。二是根据不同情况将农业转移人口纳入有差别的社会养老保险制度。健全各类社会保险跨地区、跨制度间的转移衔接办法，提高农业转移人口参加城镇社会保障的比例。健全社会救助制度，将符合条件的农业转移人口纳入城市最低生活保障范围。
（三）加强培训，提高农业转移人口自我发展能力
要积极引导进城农民加强学习，提高自身素质和技能，切实转变思想观念和生活方式，积极主动融入城市生活。可考虑为农业转移人口搭建参与城市建设和发展的平台，逐渐培养起他们的城市主人翁意识。在农业转移人口较为集中的社区和街道，政府可考虑成立专门为他们提供服务和咨询的组织，如农民工职业介绍与技能培训服务中心、农民工信息交流中心、农民工法律援助中心、农民工互助会等。通过建立健全培训体系、丰富培训内容、加大培训投入、提高培训质量等举措，逐步构建起农民工职业培训的长效机制。
（四）加大政府投入，提高城乡公共服务均等化水平
提高公共服务均等化水平，是实现农业转移人口市民化的重要保障。为此，一要加大公共服务投入。各级政府要调整优化财政支出结构，逐步提高公共服务支出占财政总支出的比重，加快发展各项公共服务事业，确保农业转移人口与城镇居民享有平等待遇。二要建立以常住人口为基础的城乡基础设施和公共服务体系。三要加快建立城乡统一的社会保障公共服务体系。加强城乡社会保障制度的衔接，建立城乡统一的社会保障公共服务体系，使城乡居民能够同等享受社会保障方面的公共服务权益，从而提高城乡公共服务均等化水平。
