论我国高校学生资助体系的法治化建设
中图分类号：G647；G641 文献标识码：A
1美国高校学生资助立法经验及其启示
1.1多元立法推进助学贷款制度的改革
20 世纪 50 年代起美国制定了多项有关高校助学贷款的法律，如 1958 年颁布的《国防教育法》设立了“国防贷款计划”。《1965 年高等教育法》声明：“为了使那些经济特别困难的中学合格毕业生即缺乏联邦政府支持能力的学生，能够接受高等教育”，授权联邦政府在继续提供“国防贷学金”的同时，设立“教育机会助学金” 、“国家担保贷学金”和“校园工读机会”。《高等教育法 1980年修正案》设立了“学生家长贷款计划” 。《高等教育法 1986 年修正案》 设立了“ 学生补充贷款计划”。 该项目主要面向经济独立于父母的学生，年最高贷款额为“教育成本”减去借贷人所获资助额之差额，利率属于所谓市场最惠利率。
这些法律的颁布为大学生带来更多的受资助机会以及公平享有资助权利提供了法律上的保障。美国教育部分别在 1986 年、1989 年和 1991年提出了新的学生贷款的管理细则。具有代表性的是在1990 年提出了贷款拖欠偿还的对策性建议――《减少学生贷款拖欠的行动计划》，分别向高等院校、借贷机构、州级担保机构、鉴定认可机构及州政府提出了诸多建议。
1993 年美国国会通过了《学生贷款改革法》，规定从 1994年起开始实施“联邦直接学生贷款计划” ，采取独特的联邦教育部还贷方式。根据该立法，参加这一贷款计划的高等院校可直接从美国教育部获得贷款基金，并向符合借款条件的学生出借贷款，而原来的贷款计划是通过商业银行执行并由担保机构作保。此外，《学生贷款改革法》 还规定“ 在 1994 年―1998 年财政年度期间，要求联邦政府安排 25 亿美元的经费用以支持贷款项目的补助费用”。
1.2对我国高校学生资助立法的启示
1.2.1健全法制，确保助学贷款政策的有效推行
美国高校学生资助政策体系之所以能够顺利高效运行，并在运行过程中不断完善，这在很大程度上得益于美国国会为此制定的并不断修正的一系列法律与法规，这些法律法规有力地支撑着美国高校学生资助政策体系的建设，保障美国高校学生得以“依法资助”。如美国国会相继通过的《国防教育法》《高等教育法》《中等收入家庭学生助学法》等一系列法律法规都是为了加强对高等教育资助工作的法制支持。相对来说，我国高校学生资助政策体系法制化进程有待进一步加强。虽然近年来，我国在教育法制建设方面取得了一系列成就，但目前指导我国高等教育资助工作的法律法规主要是《高等教育法》及相关制度文件，对于资助工作运行过程中出现的一些具体问题，目前在法律规定上比较缺失。
笔者认为，借鉴美国“依法资助”理念，加紧我国高校学生资助立法，不仅能为国家教育资助制度的建立和完善提供依据和保障，而且是国家意志在教育资助事业中的体现，可进一步明确资助双方的权利义务关系，确保各项资助活动处于法律监督之下，能够确保政府在促进教育公平、维护社会公正方面所肩负的责任。
1.2.2建立健全信用评价体系，防控助学贷款风险
美国的信用体系十分完备，自20世纪40年代就开始建立个人信用系统。 学生毕业后，银行均可通过遍布全国的信息网络系统及时掌握学生的行踪和收入。 联邦政府也设有国家信用局，记录和保存每位公民的信用档案，对每个人的信用状况进行打分评级，从而有效控制风险。尽管美国学生贷款率高达 70%，不良还贷率却很低。因此，要完善我国助学贷款政策，必须加快建立我国个人资信评估和跟踪体系。
1.2.3建立助学贷款违约的事后补救机制
由于助学贷款不要担保，现已毕业的学生主动还款的情况不理想。学校亦是国家助学贷款制度的受益者，应通过立法形式明确学校的义务，如学校可帮助商业银行寻找毕业生，承担部分还贷的风险，违约学生贷款的若干比例由学校偿还等。国家还应建立担保基金会，基金会的资金来源一方面是财政拨款，另一方面是社会捐赠，银行所承担的风险应转嫁给基金会。 另外，可考虑创办类似房贷保险、车贷保险的学贷保险，以及设立贫困学生还贷风险基金等，通过制度约束减轻贷款人的还贷压力。
2我国高校学生资助的立法现状及其法律关系
2.1立法现状
就我国而言，目前关于学生资助的法律法规主要集中体现在《中华人民共和国高等教育法》以及相关的方针政策中。譬如，《高等教育法》第9条规定：“公民依法享有接受高等教育的权利，国家采取措施，帮助少数民族学社经济困难学社接受高等教育。”为了保证弱势群体享受到高等教育的平等权利，《高等教育法》第54条55条亦作出了相关规定，其中：第54条：“高等学校的学生应按国家规定缴纳学费，家庭经济困难学生可申请补助或减免学费。”第55条：“国家设立高等学校学生勤工助学基金和贷学金，并鼓励高校、企事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人设立各种形式的助学金，对家庭经济困难的学生提供帮助，获得贷学金及助学金的学生应履行相应义务。”此外，1999年由中国人民银行、财政部联合教育部共同发布了《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，国家助学贷款这一新的资助形式就以法律形式予以正式确立下来。同时，《高等学校财务制度》第27条规定：学生奖助贷基金是按照规定提取的用于发放学生奖学金和贷款的资金。财政部和教育部还出台了将高校学费的10%用于助学的具体措施。 但通过观察我们不难发现，这些法律规定和政策措施仍属概括性规定，不够深入，且对于资助主体与资助对象之间的权利义务关系、申请发放、回收国家助学贷款程序等问题没有准确明了的阐述。因此条文缺乏可操作性，使得其助贫的成效还不够显著，随着时间的推移，就很难使各项具体的资助制度得到有效落实。
2.2法律关系
从法理上讲，法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系，法律关系由主体 、内容和客体三部分组成，法律关系的主体是法律关系的参加者，法律关系的内容是法律关系主体之间的法律权利和法律义务，法律关系的客体是法律关系主体之间的权利和义务所指向的对象。由于高校与学生之间法律地位具有相对不平等性，高校处于主导地位，学生处于从属地位，双方权利义务具有概括性，双方争讼方式具有特别性，所以高校与学生的法律关系具有特殊性，它是基于教育本身的使命而形成的。高校资助的法律关系是在法律规范调整资助关系的过程中所形成的高校和有关部门与学生之间在物质帮助等方面的权利与义务关系。这里的资助者是高校和教育、财政等有关部门，资助对象是全日制在校各类大学生。因为法律关系建立的目的，总是为了保护某种利益，获得某种利益，或分配、转移某种利益，只要建立了资助体系，就必须明确双方的权利和义务，并在执行过程中，使法律关系所体现的利益真正得到实现。
3我国高校学生资助体系法治化建设思考
3.1完善资助立法与监管
笔者认为，国家助学贷款政策需要由政府、金融部门、高校以及企业、社会团体等共同组织实施，为此，必须制定相应的法律法规，以确保该制度的顺利推行，尤其确保按期还贷得到法律上的保障，逐步使之走上法制化、规范化的轨道。在充分调研、专家论证的基础上，争取由全国人大委员会通过《国家助学贷款法》或国务院通过《 实施条例》，对助学贷款的原则、主体、资金来源、偿还方式和期限、操作办法、违约责任等问题作出明确规定，以法律形式规范国家助学贷款。
虽然我国确立了系统的高校学生资助制度，但目前资助依据还停留在“办法”、“条例”等阶段，未形成一套较为完整的法律体系。众所周知，任何一个政府在制定法律法规时都应当从实际出发，在尊重客观规律的基础上，完成从实践到认识再到实践的过程。由于制定主体的法律地位不同，我们在制定过程中应遵循下位法不得与上位法相抵触的原则。在我国，《高等教育法》与《教育法》对资助体系已有了概括性规定，那么我们所制定的《高校学生资助法》就应与其上位法相统一，从属于《高等教育法》，以行政法规的形式出台较为合理。
为了使我国《高校学生资助法》更加完善，应涵盖以下几方面内容：资助工作应遵循的基本理念与指导原则；明确资助主体与资助对象；规定贫困生的权利义务关系，在保障其获得基本权利的同时也要采取强制措施保证基本义务的履行；详细规定具体的资助程序、资金来源与使用状况，建立资助资金绩效审计与监督制定；法律责任的承担方式与归责原则。
除了制定制度之后，还应当将监管制度也纳入到法制化范畴。可以依法成立专门部门对高校整个实施过程进行强有力的监督和管理，最终成立一个专为高校教育服务的独立仲裁组织，专门负责处理与学生资助相关的投诉与权责纠纷。
3.2以权利义务法律观为导向构建高校学生资助模式
目前，我国高校贫困生资助体系主要包括奖、贷、助、补、减等方式，实践中奖、补、减成为了主要的资助模式，这种情况直接导致部分贫困生产生惰性思想，认为自己就应该从国家无偿获得帮助，无需任何付出。甚至于一些获得助学贷款的同学毕业之后也千方百计拖延、逃避归还银行贷款。等、靠、要的思想在贫困生中间比较普遍，他们完全没有权利义务对等的意识，认为获得任何资助都是自己的权利，而付出、回报的义务观念却非常淡薄，形成了只求权利、逃避义务的歪曲的权利义务观念。因此，在立法内容上，确立权利义务对等观，将会使贫困生正确认识自身贫困和被资助事实，既不因自身贫困而妄自菲薄，也不因接受资助而滋生依赖思想。
高校应当通过各种途径培养、增强学生的权利义务观念，让他们认识到没有绝对的权利也没有绝对的义务。通过讲座、志愿活动、感恩教育等手段和方式，引导贫困生树立正确的权利义务观念，正确的认识付出和奉献行为，培养贫困生既有权利意识又勇于担当义务的积极心态。权利义务对等观念的培养有利于树立贫困生的主人翁意识。让贫困生明白接受高等教育是自己作为公民的一项基本权利，国家通过经济资助予以保证这项权利，但是也要让贫困生明白作为社会成员的基本义务，力所能及的为社会、为他人贡献自己的力量。
3.3将信用建设融入资助法律体系
信用机制是高校信用建设的关键内容，是促进大学生特别是受助生诚实守信的制度保障。因此，将信用建设融入高校资助工作，要从制度入手，靠制度规范。通过信用机制的精细化建设，提升大学生特别是受助生的信用水准，促进资助工作的逐步完善。
3.3.1建立社会信用体系
充分利用生源地信息资源，实现政府、高校、银行等部门信息联网，以便高校能通过网络及时准确掌握学生的家庭情况，对其进行跟踪管理；在认定监督与责任追究机制中增强学生对诚信的自省自觉，更好防范信用风险。与此同时，在保护学生隐私与尊重学生自尊心的前提下，打破高校内部大学生信用信息的条块分割，实现资料查询、共享的系统化。
3.3.2完善信用档案机制
建立大学生特别是受资助学生的信用档案，对于增强学生守信意识具有重要作用。高校作为学生在校期间的管理者应成为学生信用收集、评估的中介机构。信用档案的建立应以信息网络的发展为背景，依托校园管理信息化平台，收集学生校园卡消费情况，了解学生的生活质量，掌握其家庭经济状况；通过班级同学互相监督，记录其日常的信（下转第22页）（上接第14页）用状况，如是否存在拖欠借款，是否有欺骗行为等。实行贫困生信息数据的动态管理，及时进行信息的更新；细化贫困评定等级标准，将贫困生家庭日常收入情况、家庭变故、心理问题等纳入信息范围进行采集，将之作为评定助学金的重要参考，实现信用档案规范化和数字化管理。
3.3.3激活管理监督机制
建立受助生调查跟踪机制，明确资金用途，保证资助金用于学费和基本生活支出。每学年对学生意见大、反响多的受助生进行专门走访和资格摸查。高校可设立专门的资助信用网络信箱，在资助金分配上做好公开透明，为学生情况的反映和作假行为举报提供沟通平台，为贫困生甄别工作提供意见，提高贫困生认定的客观性和准确性。
3.3.4健全失信惩戒机制
高校应健全资助管理的规章制度，将信用情况与学校的综合素质测评、评奖评优、就业推荐等相结合。对在申领资助金过程中弄虚作假、申领资助金之后高消费等行为，明确惩处标准，出台惩罚举措。根据情形轻重及时惩处，必要时可以在本校范围内对其情况进行通报批评。对于失信的学生，高校应将现实情况归入学生档案，并如实向社会及用人单位提供在校期间的信用记录。一旦他们申请各类考试及车贷、房贷时因为失信记录而被拒绝办理，就会让学生在守信与失信的利害关系中做出正确选择，从而通过他律的惩戒机制增强学生的自觉自律。
