法治视野下农村基层民主建设的困境与出路
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0026-07
收稿日期：2016-03-11
作者简介：林兴初（1974―），男，浙江温岭人，中共台州市委党校副教授，研究方向为政治学、“三农”问题。
一、研究的缘起：农村基层民主建设
法治化的现实困境
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：以保障人民当家作主为核心，推进社会主义民主政治法治化。这对于我们今后发展社会主义民主政治具有重要指导意义。农村基层民主法治建设作为社会主义民主政治建设的重要基础，其水平高低将直接影响着我国民主政治的进程。
毋庸置疑，民主与法治是国家政治文明两个最基本的向度。法治是政治民主化的核心内容、基本标志和根本保障，直接体现为制度化、规范化、程序化。当前，我国农村基层民主政治建设的成就是有目共睹的，农村基层社会“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”等好经验、好做法不断涌现。但应看到，由于现有的基层民主法律体系还存在着一定的缺陷，不能很好地适应丰富变化、蓬勃成长的农村基层政治生活，使得农村基层政治生活表面上很是活跃，而实际上却容易滋生混乱。[1]如在村民自治组织发展过程中出现的“村民资格”、候选人资格条件以及“贿选”“罢选”“撤选”等问题，其原因就在于选举程序不完善及相关法律缺失，使得基层民主发展出现了法律真空地带。《政治发展蓝皮书：中国政治发展报告（2014）》指出，当前中国基层民主政治建设中还存在贪污腐化和违法乱纪的情况、政府干预自治的现象以及基层组织不依法自治或有法不依等问题。因此，继续推进基层民主政治建设的法治化进程，是今后的重要任务。[2]
如果说村民自治的出发点是基于解决人民公社体制度废除后出现的某种公共权力和基层组织的“真空”以及迅速解决基层社会运行“失范”的问题，那么现在我们关注的重点应该是村民自治的“失序”问题。实践中，一些村“两委”关系紧张，使农村民主自治面临“二元悖论”的根本挑战――强化党的领导就会弱化村民自治，强调村民自治就会弱化党的领导；还有一些村重选举，轻管理，一选了之。选举结束后，村里的决策、管理、监督便无人过问，出现了“民选的干部不民主”“穿新鞋走老路”的情况，被村民称为“半拉子”的民主；甚至少数村的新村委会在工作中时常受到家族势力、宗法势力、金钱势力乃至“黑社会”势力的干扰。对此，学界普遍认为，这与农村社会目前的现实状况有着直接的关系。因此，在深化农村基层民主时，要重视研究农村社会的现实状况并采取相应的对策，决不能过于乐观，头脑发热，抱不切实际的幻想。我国农村基层民主建设的问题归根结底需要法治建设来解决，如何加快法治化建设，使农村基层民主走上规范、健康、有序发展的轨道，是农村基层民主政治建设面临的新课题。
二、台州农村基层民主法治化建设情况
（一）经验――“四化一核心”运行机制推进了农村基层民主的法治化进程
台州是市场经济先发地区，在创造了别具一格的“草根经济”的同时，也孕育了独具魅力的“草根民主”，形成了基层民主政治形态的“台州现象”。从1988年椒江党代会常任制试点到2005年路桥区党代表直选和市县乡三级党代会常任制试点的全面铺开；从1999年温岭市松门镇开展“农业农村现代化建设论坛”活动到2001年全市开展的“民主恳谈”活动；从20世纪90年代初乡间村隅的村规民约到2005年《台州市村级组织工作规程（试行）》的出台，台州农村基层民主政治建设在探索实践中不断得以规范、完善、深化、拓展，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的内容和形式不断丰富。如今，台州已形成了“四化一核心”（即民主选举法制化、民主决策程序化、民主管理规范化、民主监督制度化，党组织的领导核心地位）的农村基层民主政治建设运行机制，农村干部群众依法决策、依法办事、依法管理农村各种社会事务的能力有了明显提高。
⒈以法制界定民主权利，切实保障村民选举权。民主选举事关村民切身利益，是村民自治的前提和关键。为保证农村选举的公平、公正，台州着力于选举的制度化、规范化、程序化建设，以此保障村民的选举权。在制度化规范化方面，台州地方党委和政府以《村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》《党章》为准绳，牢固树立民主选举的法律意识；在程序化方面，充分尊重村民的意见，通过党员推荐、村民推荐、党员大会选举产生村党组织委员。同时，全面推行村委会“公推直选”的做法，通过村委会“海推直选”“自荐海选”“竞职承诺、公开竞选”，由选民直接提名候选人或经过预选确定正式候选人。
⒉以程序厘清民主细节，使村民决策权落到实处。随着经济的发展，台州农村村民的民主意识、参与意识、平等意识、开放意识和利益意识进一步增强。为了适应这种新形势，使村民的民主决策权真正落到实处，台州在完善村民会议和村民代表会议议事规则的基础上，注重议事决策程序设计，全面推行“民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施”的村级重大事务民主决策“五步法”。台州各地则以“民主恳谈会”为总载体，创造性地开展了民主恳谈、民主评议、民主听证、村民公决等基层民主实践活动。比如：温岭的“民主恳谈会”、椒江的“民主述评制”、路桥的“民情夜谈会”、玉环的“民主听证会”、仙居的“村民大会公决制”、天台的村级民主决策“五步法”、三门的“村民代表会议票决制”、黄岩的“三化十二制”、临海的“五卡制”等。这些各有特色和侧重点的农村基层民主形式，吸引了村民的广泛参与，方便了村民对公共事务的民主决策。其中，温岭的“民主恳谈会”荣获“中国地方政府创新奖”，在社会各界引起了极大的反响，被誉为“原创性的基层民主活动”。 ⒊以机制规范民主运转，尊重村民管理权。有效的民主管理是保护村民合法权益、增强村级组织的战斗力的重要保障。台州各地结合时代发展形势和农村实际，依法修订并完善了《村民自治章程》和村规民约等民主管理制度，使其简便易行、通俗易懂。比如：针对村务公开随意性大的实际情况，台州改进了村务公开制度，在村务公开内容（从侧重财务公开向全方位公开转变）、公开方式（从常规性公开向群众点题公开转变）、公开环节（从事后公开向事前、事中公开转变）、公开载体（静态公开向动态公开转变）上都作了具体规定。同时，健全了民主理财、项目建设等制度，并制定出台了《台州市民主治村十条》。这些措施不仅有效保障了村民的知情权、参与权、管理权和监督权，也充分调动了村民关心公共事务的积极性。
⒋以制度约束民主效果，强化村民监督权。在后选举时代，民主监督是村民自治是否真正实现的重要衡量标准，如何有效发挥村民的监督作用，保障村民的监督权力，是遏制村干部滥用权力的重要手段。为此，台州对民主监督的实施主体、监督内容、程序和方法都作了制度性规定。比如：建立村务监督委员会，独立行使监督权；全面实行村委会、村集体经济组织每月定期向村党组织报告工作制度，重大事项实施前向村党组织请示制，重大情况随时报告制度；健全村级民主理财小组运行制度，按照“谁审批，谁负责”的原则，推进村级财务规范化管理；完善村干部离任审计制度，加大村干部离任审计力度，村两委全体成员都在离任审计之列；全面实行民主评议村干部工作制度，完善党员群众每年对村党组织、村委会、村经济组织及其成员的民主评议工作，把群众满意度作为评价标准。
可以说，台州各地在推进农村基层民主政治建设的过程中，始终牢固确立党组织在农村的领导核心地位，牢牢把握党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机结合和辩证统一这一根本要求，不仅在实践中极大地推动了农村基层民主政治的发展，而且在制度上较好地解决了农村基层民主政治建设的规范化、程序化、法治化问题，形成了富有台州特色的民主政治文化氛围的“四化一核心”农村基层民主政治建设运行机制。其本质就是以市场化为取向的经济社会体制变革在基层民主政治建设中的具体体现和必然要求，是具有鲜明现代民主气息的乡村民主政治发展的新的实践形态。
（二）问题――农村基层民主法治化的现实挑战及成因分析
⒈现实挑战。为了促进基层民主法制建设，台州自2003年就启动了“民主法治村”的创建活动，成效显著。截至2015年底，台州共有国家级“民主法治村”9家，省级“民主法治村”112家，市级“民主法治村”757家。但值得关注的是，在具体实践中，受思想认识、利益驱动和固有观念等因素的影响，也暴露出一些新问题。
其一，局面驾驭难。这主要是针对部分基层党组织来说的。特别是在新常态下，有的农村基层党组织由于领导方式、执政能力与依法治国的要求还不同程度地存在着“不符合”“难适应”等问题，在面对农村基层民主化进程时存在惧怕心理，有的甚至放任自流，结果导致引领农村基层民主法治化建设的作用被弱化，不能很好驾驭局面。
其二，素质提高难。应该看到，当前农村干部及村民的民主观念和法治意识仍相对滞后，政治素养和文化素质仍有待提高。在“熟人社会”的农村基层，人情之于法律执行效果有着千丝万缕的影响。比如：村干部和村民在遇到问题时还习惯于用传统方法而较少使用法律手段来解决。依法办事的理念还没有根植人心，法律在农村基层社会选择性执行的情况仍时有发生，最突出的表现就是农村基层社会“信访不信法”的治理难题。
其三，制度完善难。村级制度体系建设缺乏系统配套的顶层设计，有些规章制度建设滞后，难以适应发展需要。如在民主选举方面，候选人资格条件的确定、贿选的认定、选举委员会不作为如何处理等问题，急需一套规范有效的村民选举办法；在民主决策方面，如何最大限度地体现民意，处理好宗族派势、人情关系等问题；在民主管理方面，由于一些体制机制性障碍，使得村“两委”职责交错、分工不明、工作程序不清、关系不够协调，在一定程度上造成了村级管理的混乱；在民主监督方面，有些村虽然建立了村民代表议事会和监督小组，但在实际运行中监督作用发挥还不够理想，仍有不少需要从制度上进行完善的地方。
⒉成因分析。笔者认为，台州农村基层民主实践中所出现的新问题，其成因应从当地的经济条件、社会环境和思想文化水平等方面来考量。
其一，经济因素。政治学原理告诉我们，利益是民主的内在目的，利益矛盾则是推动民主发展的直接动力。这在农村基层社会就直接表现为乡镇政府、村组织、村民之间的经济利益冲突。从某种意义上讲，农民参与村民自治的最直接目的是为了获得实惠，增加其利益存量，这是隐藏在农村直接民主背后的经济动因。因此，农村基层民主运行的过程，其实质就是不同农村社会群体利益的协调过程，农村社会群体的利益协调状况将直接决定着农村基层民主的运行状况。就目前而言，中国的农村社会结构已发生翻天覆地的变化，农民显然也产生了巨大的分化，传统“熟人社会”的格局被逐渐消解，多元的农村利益格局无疑增加了农村社会整合的难度，而基于不同立场和不同利益诉求的农民，在“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”过程中势必产生冲突，且这种冲突普遍是经济上占优势或宗族势力强的一方胜出，这在台州实践中已被证实。可以说，农村经济利益冲突的复杂性，也使得农村基层民主的实践更加复杂。
其二，思想因素。在我国大多数农村地区，仍受制于传统封建政治思想的影响，社会主义民主政治思想还未完全形成，使得部分村民的民主意识淡漠。比如：在台州，尤其是那些在经济上处于弱势的农民，对村民自治这种民主形式普遍采取了冷漠的态度，认为自身力量弱小，索性放弃了自己的民主权利。于是少数不法势力或个人乘虚而入，他们无视村民利益、村级公共利益和国家利益，无视国家法律，无视社会主义道德规范，想尽一切办法甚至采取非法手段进行所谓民主活动，利用村民自治达到个人目的。 其三，制度因素。农村基层民主建设是一项系统工程，制度建设事关全局，也最为根本。但在当下，我们不得不承认有些规范行为的制度是落后于农村现实需要的。现行法律对一些违反《村民委员会组织法》的行为缺乏刚性规定，惩治不力，使得一些违法乱纪行为不能得到及时有效的处理，从而导致实践中打法律制度“擦边球”的行为比比皆是，甚至产生“蝴蝶效应”。
三、农村基层民主法治化
建设的三个维度
在农村社会结构多元化、利益诉求多样化的背景下，农村基层民主发展过程必然是农村社会利益关系的重新调整过程，这就需要从“理念――制度――操作”三个维度系统地整体推进农村基层民主法治化建设。具体而言，就要加强党的领导，以法律制度为保障，拓宽农民有序政治参与的渠道，充分发挥农民主体性，从而把农村基层民主建设推向健康、持续、有序的法治发展轨道，实现基层政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的有序运行机制。
（一）理念维度――要把民主与法治有机统一起来，突出党的绝对权威性
党的十八届四中全会明确指出：“党的领导、人民当家作主和依法治国”三者是有机统一的，也是建设社会主义法治国家的三大基本要素。这对农村基层民主法治化建设而言，就要牢固树立起党的领导的绝对理念。充分发挥基层党组织的领导核心作用，领导农民依法实行自治，为加快发展更加广泛、更加充分、更加健全的农村基层民主法治化提供坚强的政治保障。
事实表明，农村基层党组织越有战斗力，在推进农村民主建设上也越主动，农村民主建设水平也越高，对农村基层的控制能力也越强。因此，在农村基层民主建设中，坚持党的领导，这既是原则的，也是具体的；既要坚决维护党的领导权威，还要充分体现“还权于民”的民主取向。当前，台州农村的基层民主无论是在理论上还是在实践中都不十分完善，一些村委会主任认为自己是被全体村民选举出来的，具有更大的民意和合法性，不想接受村党组织的领导，并试图与村党支部分庭抗礼，藉此来弱化基层党组织的号召力和凝聚力。对此，我们必须毫不动摇地坚持党的领导的绝对理念，要以加强党在农村的执政基础、提高基层党组织的执政能力为首要目标，不断完善相关制度和政策，明确村两委权职边界，积极稳妥地推进农村基层民主。一要发挥基层党组织宣传教育作用，保持正确的政治方向。着力加强思想引导，在形成“坚持党的领导”的共识上多下功夫，在农村基层社会普遍树立起“党的领导与人民当家作主”深度融合的理念。二要运用基层党组织的合法权利，完善有关制度政策。基层党组织要在遵循村民自治基本原则的前提下，通过村民大会和村民代表会议形成各种切实可行的规章制度。在选举中要把党和人民信得过的人推选为村组织领导人，并使之成为农民利益的代言人。三要发挥基层党组织动员整合能力，全面驾驭农村全局。在农村基层民主建设的具体活动中，要充分发挥党组织的整体优势，集中各种力量，超前运作，组织领导好农村基层民主建设的每一项活动，把党的领导贯穿始终，实现支部工作规范化、村民自治制度化、民主监督程序化，[3]确保农村基层民主建设有序推进。四要充分依靠群众，积极回应农民强烈的法治诉求。要把基层党组织的正确意见转变为农民的自觉意愿，通过法治方式把党的群众路线与农村基层民主法治建设有机结合起来，实现村级重大事务管理决策的科学化、规范化，提高村级组织自我依法运转能力。
（二）制度维度――要把民主与制度完善有机统一起来，强化制度的规范性
“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[4]民主本质上是一种秩序，需要靠制度来保障。而法治作为现代社会一种规范化和常态化的制度，能够促成社会治理所需的公共秩序。因此，在农村基层社会，关键就是要在推进民主化的同时积极推进法治化建设，把民主与制度建设有效地结合起来，切实把“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的内容具体化、规范化和程序化，用法律法规来规范农村各项事务生活，严格按照制度办事，为农村基层民主法治化建设提供完善的制度保障。
农村基层民主无疑是直接民主。在韦伯看来，“直接民主”是具有条件性的，在一个异质的社会里，直接民主会造成毫无效率的管理、令人讨厌的无能和不稳定，并且最终急剧增加暴戾的少数人统治的可能。[5]因此，在利益分化的农村社会结构中，为了避免这种状况出现，当前的农村基层民主法治化建设应从配套民主的视角着手，用发展的思维制定出一系列具有前瞻性的、规范的、系统的制度。对不适时宜的农村政策法规要及时修订，这不仅包括国家的法律，也应包括各种具体的民主程序及规章。同时，还应通过制度细化农民的自治权利，明确权利的使用范围、程序和效力，以此来切实保障农民的自治权利。
当前台州的农村基层民主建设越来越侧重于选举后的民主实践活动，并着重在“民主决策、民主管理和民主监督”等环节上不断进行制度创新，配套推行“四个全面推进”工程，着力实现民主与法治间的制度契合。具体而言，就是要完善村党组织领导下自治、法治、德治有机统一的村民自治机制，不断健全“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”等制度。一要全面推进村级民主选举，把村干部的选任权交给村民。进一步规范村委会选举程序，严格按照“公平、公正、公开”的选举原则，把“思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为村民办事的人”选进村委会班子，着重把好进口关。同时，建立健全不合格村民委员会成员、村民代表退出机制，完善罢免、辞职、停职程序，着力畅通出口关。二要全面推进民主决策，把重大村务的决定权交给村民。严格执行《台州市村级民主决策规则（试行）》，对涉及村民利益的重大事项，坚决贯彻“五议两公开”决策程序，即按照“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开”的程序进行决策，[6]实现村级重大事项决策的民主性、科学性和公开性。三要全面推进民主管理，把日常村务的参与权交给村民。全面制定（修订）和实施村规民约，进一步深化民主恳谈、民主协商议事会等制度，推进基层协商制度化，充分发挥广大农民群众的聪明才智，促进基层治理向“村两委”、农村基层社会组织和村民等多元主体共同治理转变，实现村级公共事务治理能力的现代化。四要全面推进民主监督，把对干部的评议权和村务的知情权交给村民。全面推行党务、村务、财务公开制度，完善村务监督委员会的监督机制，村里的重大事务及村民普遍关心的热点问题都应及时、全面地公开，接受村民的监督，健全村民和代表对村务实行事前参与、事中介入、事后评议的保障机制。[7] （三）操作维度――要把民主与农民生活习惯有机统一起来，注重法治的程序性
毋庸置疑，具体的民主制度规定只有由内转外地付诸实践才具有真正的生命。因此，从农民的视角看，民主也不能仅仅只是一种政治制度，而应当成为农民日常生活的有机组成部分。让民主真正进入农民日常的生活世界，贴近农民的生产生活，这是农村基层民主建设需要解决的最根本问题。农村基层民主建设只有立足于农民，着眼于农民的生活习惯，有序拓展农民广泛参与民主政治建设的渠道，确保农民的诉求通过协商得以正确表达，才能为农村基层民主法治化建设提供正确的思想保障。
农村基层民主法治化建设，就是要积极运用法治思维和法治方式解决农民的各种难题，使农村基层民主成为农民合法有序参与、表达和监督的有效制度，使农民成为农村社会秩序的缔造者和维护者，从而不断提高农村基层协商民主的法治化水平，在法治轨道上推进农村治理体系和治理能力现代化。一方面，要加强地方党委政府的引领作用，积极设计方便农民参与的有效载体。在此，台州通过设计以“民主恳谈”为主导的活动载体把农村基层民主建设渗透到了“民主决策、民主管理、民主监督”等各方面，实现了农村基层民主制度的具体化、经常化、实践化，让农民能在日常的民主活动中反映、维护并实现其自身利益，获得民主带来的实惠，并在最大程度上把党的意志与农民的意愿有机结合起来，形成了强大的利益共同体，最终把农村基层民主变得更为直接、更为真实；另一方面，要结合农民生活习惯，积极开展民主实践。实践是民主最好的学校，民主只有在平常的实践过程中才最容易被人所接受。对于农民来说，一次民主的实践参与过程要胜过无数次的政治宣传和说服教育。因此，要把农民的切身利益作为民主生活的议题，并实现常态化、制度化。由于这种贴近农民日常生活的民主活动与农民切身利益紧密相关，更能调动农民参与的积极性。长此以往，农民自然而然地就形成了民主生活的习惯，民主意识不断增强。可以说，农民每一次参与民主活动的过程，都是其提高民主意识、增强民主能力、熟悉民主规则的实践过程。如此，农民就会逐步养成主动运用法治思维和采取法治方式的良好习惯，并把法律内化为日常生活自觉遵守的行为准则。为此，要把民主制度融入到农民的日常生活中，让民主政治真正成为一种生活化的民主，最终不仅实现政治民主，而且实现包括产业民主和经济民主在内的全面的社会民主。[8]
农村基层民主是我国社会主义民主政治的重要组成部分，而不是独立于全社会的“自治民主”，且农村基层民主的推进也必须是渐进性的。对此，笔者认为，当前我国农村基层民主建设无论是在制度设计、法律体系完善方面还是在农民的民主意识、民主能力等方面都有待于进一步提高和完善。当然，农村经济、政治、文化以及社会发展的不平衡性也要求我们不断创新民主运行机制，使农村基层民主建设向“程序民主”阶段深化，使制度民主更具有现实针对性和可操作性，以适应农村基层社会治理的现实需要。总体而言，从农村基层民主发展的复杂性、艰巨性、长期性来看，缺少制度规范的农村初始阶段的“大民主”，必然要随着民主实践的多次洗礼而日益走向由法规作为刚性约束的“制度民主”的新阶段。[9]因此，新常态下，既不可操之过急，也不能畏难不前。农村基层民主必须坚持中国共产党的领导，通过法治化建设，在农村基层治理中真正实现“党的领导、人民当家作主、依法治国”的有机统一。
