日本高等教育国际化:动因、政策与挑战
全球化和知识经济重要性的日渐突显，在过去数十年内，成为所有国家面临的严峻挑战。要想在新世纪激烈的全球竞争中生存，需要有高水平的国际知识和能力。大学从本质上就是知识创造的中心和人力资源培育的摇篮，因此世界各国都强调高等教育国际化的重要性，并制定政策来回应全球化和知识经济带来的新要求和机遇。日本作为亚洲地区积极推动国际化的国家，在政府主导下，颁布实施了系列高等教育国际化政策，以期增强日本高等教育的全球竞争力。探索日本高等教育国际化经验，能为我国高等教育国际化提供启迪与借鉴。
一、日本高等教育国际化的动因
自二十世纪90年代初以来，日本高等教育机构面临一系列挑战，包括经济全球化，市场力量对高等教育的影响，18岁人口数持续下降，全球层面高等教育竞争增强，等等。为应对这些挑战，日本政府和高校一直在积极推动高等教育国际化。有论者指出：“1990年代世界范围内的国际化总的来说是一种合作性努力，其动因主要基于政治、文化和学术；如今，世界范围内高等教育国际化动因日益转向经济动因，努力通过教育出口或吸引更多外国学生来增加收入。”[1]日本高等教育国际化动因符合这一论述，经济动因是驱动高等教育国际化发展的主导力量。
首先，高等教育国际化是日本高等教育机构增加办学经费的需要。日本高教系统的一个显著特征是私立院校占据高等教育机构数的最大份额。以2012年为例，在整个高等教育机构中，有93.8%的初级学院、76.8%的大学和92.7%的专科培训学院属于私立院校[2]，他们办学经费主要来源是学费。由于日本人口老龄化和少子化问题突出，到2012年，18岁人口数（通常占日本高等教育机构入学人数的90%）在过去的二十年间下降42.3%。[3]18岁人口数的急?∠陆担?使得高校间的生源竞争日趋激烈，迫使日本私立院校大幅招收海外学生，以应对生源下降带来的经费危机。此外，2004年日本教育部实施全面改革，试图对国立高校和公立高校下放决策权和授予更多的自治，然而这些高校并没有真正自治，办学运作仍然依赖教育部的资金，而且政府主要基于学生入学注册数进行拨款。因此，日本国立高校和公立高校一方面为了学费收入，另一方面为了获得教育部的资金，也在通过国际化努力，向海外拓展生源。另外，“管理开支拨款”作为日本政府对大学基本的财政支持，因经济萧条导致的财政压力，在2004-2015期间减少了1470亿日元[4]，导致日本高校办学经费普遍短缺，迫使他们非常关注高等教育国际化的经济收益。
其次，高等教育国际化是满足日本经济发展对国际化人才的需要。日本经济本身具有国际性，大量日本制造业在海外开展业务，经济日益朝向服务产业转变，商业和服务业领域的国际化发展也非常迅速，从日本大学获取具有国际竞争力的毕业生对日本公司的发展显得非常必要。日本公司以往一般提供员工培训和对忠诚雇员提供终身职位，但由于经济长期萧条，许多日本公司已不能提供终身职位，也不愿花费资源培训那些职业准备不充分的毕业生，而是越来越倾向于雇佣那些具有能力应对国际经济竞争的员工。随着日本出生率下降，人口老化，获取劳动力的压力越来越大，日本通过国际化战略获取人力资源的意愿也愈加强烈。因此，通过高等教育国际化，提高大学国际化程度，据此吸引亚洲和全世界高水平人力资源，培养具有全球竞争力的劳动力，成为日本弥补高技能人才缺乏，推动经济复苏的迫切需要。
二、日本高等教育国际化的政策
日本高等教育国际化是在政府主导下进行的，政府主要在国际学生流动和提高大学全球竞争力两方面颁布实施了系列政策，试图对高等教育系统的不同方面进行国际化改造。
（一）促进国际学生流动的政策
在日本，高等教育国际化传统上集中在国际学生流动，特别是国际学生的流入。在促进国际学生流入方面，政府通过颁布政策，发挥了核心作用。1983年日本政府颁布了“2000年10万人”计划，目标是通过到2000年招收10万国际学生，从机构和国家两个层面促进高等教育国际化。该计划重视提高教育和研究质量，为国际学生提供奖学金和学费减免，在增加国际学生数量方面获得了成功。国际学生从1983年的10428人增长至2000年的64011人。[5]从那以后，日本实施了一个后10万国际学生计划，政策核心是2008年起草的“30万国际学生计划”。该计划目标是到2020年使日本国际学生增长到30万。为实现这一目标，日本制定了五个国际化条款：一是为吸引国际学生，提供一站式服务；二是改进入学考试、学校招生和移民，使留学日本更加便捷；三是促进大学全球化，使大学更具吸引力；四是为国际学生创造更好的环境；五是促进日本社会国际化，使国际学生毕业后能够进入日本社会。这些条款将由教育文化体育科学技术部（MEXT）联合司法部、健康劳动福利部、土地基建交通部等部门共同实施。
2009年，日本实施了“全球30”计划（2009-2013年），目标是通过在日本大学设置更多全英文授课的学位项目，增加国际学生数量。13所大学被选定为招收和教育国际学生的重点大学，设置了约150个全英文授课的学位项目（主要是研究生课程），并为国际学生提供日语培训和奖学金支持。“全球30”计划的另一个特点是在7个国家的8个城市设置了海外办事处，作为留学日本的海外联络基地，在招收国际学生方面发挥了重要作用。在政府与高校的共同努力下，到2010年，日本国际学生总数达到历史最高141774人。[6]2011年3月日本东部地震，为回避核灾难问题，日本一些国际学生回国，希望留学日本人数下降，对日本国际学生招生产生了一定影响。但在政府政策鼓励下，国际学生招生人数稳步发展。2013年5月，日本国际学生数为135519人，与2012年5月比较，增加了6297人，展现了回苏迹象；学生来源方面，有81884人来自中国，有15304人来自韩国；关于学生来源地区，亚洲地区学生占91.9%，欧洲和北美地区共占5.3%；来自亚洲地区的短期学生占60.6%，来自欧洲和北美地区短期学生占35.1%。[7]这表明，日本大多数国际学生来自亚洲，国际学生主要参加短期项目。 从国际学生流出来看，依据麦克尼（Mcneill）的观点，“日本学生流动没有跟上世界步伐，越来越多学生留在国内，日本本科生入读美国大学人数自2000年以来下降超过一半，日本学生入读欧洲高校人数也在下降”[8]。据统计，日本学生出国留学人数2004年达到历史最高82945人，从那以后一直下降，2005年是80023人，2008年下降到66833人，2011年进一步下降到57501人[9]，主要原因是留学成本高、与找工作相冲突和日本大学为出国留学提供的支持不充分。为鼓励学生出国留学，2012年日本实施了“迈向全球的日本”计划，目标是通过送学生出国，获得外国大学学分，增加出国学生数量，到2016年将有16000学生出国留学；教育文化体育科学和技术部（MEXT）给国际学生提供的奖学金或其他资助的财政预算大约是280亿日元，为增加日本学生出国留学人数的预算大约是92亿日元。[10]
（二）提高大学全球竞争力的政策
奈特（Knight）指出：“全球化是改变国际化世界，国际化是改变高等教育世界。”[11]为适应时代诉求，日本政府颁布了系列旨在提高大学国际化程度的政策，以期增强日本大学的全球竞争力。2011年日本实施了“再造日本计划”，目的是促进大学教育的国际发展，拓展日本的国际教育网络，支持日本大学与亚洲、北美、欧洲等国大学间的国际教育合作。该计划具体体现在四个方面：一是日本、中国、韩国共建“亚洲校园”（始于2011年），二是支持同东南亚国家大学间的国际交流（始于2012年），三是实施东南亚国际学生流动（AIMS）项目（始于2013年），四是支持与俄国、印度等国的大学开展国际交流与合作（始于2014年）。[12]与这些国家开展的国际院校合作，增强了日本大学在全球拓展教育的能力，还对日本外交政策具有积极价值。
2014年日本实施了“顶级全球化大学计划”，有37所大学入选该计划。其中13所顶级日本研究型大学被选定为“顶级”型大学，具有潜力在未来十年提供世界一流教育和研究，进入国际大学排名前100位。该计划将帮助“顶级”型大学改革教育治理系统，加强大学国际兼容性和竞争力。另外24所日本大学被选定为“全球化牵引”型大学，政府支持这类大学在国际化方面的开拓性努力，引领日本全球化。教育文化体育科学和技术部（MEXT）将支持这两种类型大学10年，入选大学每年将获得1亿至4亿日元的政府资助。这个计划的特点是，通过同时实施国际化和大学改革，改善大学的国际有效性，以增强大学国际竞争力。
为提高日本大学的国际知名度，首相安倍内阁采纳的“日本复兴战略”强调，“大学改革是未来的关键领域，政府将努力使10所以上的大学在10年内成为全球排名前100名的顶级大学”[13]。这是日本政府第一次在官方政策文本中提出要提高日本大学的世界排名。由于引用指数一般占世界大学排名权重的30%，提高引用指数成为提高日本大学国际排名的有效方法。为此，通过科研国际化提高大学研究绩效显得非常重要。为增强大学的研究能力，日本政府通过“世界顶级国际研究中心建设”（WPI）计划，支持日本国际性大学建立高度国际化的研究中心，来自世界各地许多研究人员被邀请加入这些研究中心，从事全球最高标准的研究。政府还通过“增强研究型大学执行力计划”帮助大学聘请大学研究管理者（URA），URA的主要工作是推动研究国际化，促进产学合作，帮助申请竞争性基金。
三、日本高等教育国际化的挑战
（一）学生语言障碍尚需克服
日本基础教育阶段英语教学主要关注语法的掌握和阅读、翻译能力，忽略了交流能力的发展。结果是6年英语教育后，大多数学生缺乏基本的英语交流能力，难以适应大学的英语授课（EMI）课程，对高等教育课程国际化构成了严峻挑战。一些尝试使日本学生和国际学生共同参加EMI课堂的大学指出：“许多日本学生难以跟上英语教学进度和适应国际学生的讨论模式。”[14]为提高日本学生参与大学国际课堂的沟通能力，日本基础教育阶段的英语教学方法必须进行根本的改革，提高学生的英语听说能力。由于英语通常被认为是全球语言，非英语国家高等教育机构开设英语授课课程变得非常重要。目前日本高校很难像以前那样通过提供日语课程来保留??际学生人数，因此通过课程国际化，开设整合当地语言、文化、历史的英语授课课程，将是吸引国际学生来日本留学的有效途径。日本高校近十年来一直在通过英语教学努力实现课程的多样化。以2007年为例，日本有30所国立大学、35所私立大学和1所公立大学在本科层次提供英语授课课程，42所大学提供81门研究生层次的英语授课课程，而2007年日本有756所高等教育机构（87所国立，89所公立，580所私立）。[15]显然日本在增加英语授课课程方面潜力很大，尤其需要拓展研究生层次的英语授课课程。由于日本高校没有积极聘请和留住以英语为母语的外国教师，加之国内教师英语授课能力的不足，导致不少高校英语授课课程的减少和教育质量的下降。一些国际生反映英语授课课程因为教师教学方法和语言能力的限制，没有满足他们的期望。日本学生服务组织（JASSO）的调查表明，接受日本中学和大学提供的英语教育后，许多日本大学生没有具备参加大学英语授课课程所需的英语能力等级。[16]鉴于国际化课程是高等教育国际化的核心要素，如何以英语授课课程为载体，全面提升课程国际化程度，将是日本必须面对和解决的问题。
在日语方面，日本有不少私立大学和初级学院为国际生提供入学前的日语课程，许多国立大学每学期在其国际学生中心也为学历生或其他国际生提供不同层次的日语课程。国际生反映最大的问题是获得的培训机会不充分，缺乏日语交流能力。一些享受日本政府奖学金的研究生，在日本大学开始研究生学习之前，没有或者仅仅只接受了6个月的日语培训，因为他们属于奖学金资助学生，获取学位有时间限制。像欧盟高等教育机构一般在国际学生入读之前有高强度的语言训练要求，在这方面，日本大学应该借鉴国际经验，加强对国际学生的日语教育，以期提高外国留学生教育质量和增强日本高等教育的国际吸引力。 （二）教师多样性与专业化尚需加强
日本高校应努力促进教师群体的多样性，以满足学生群体和学术项目多元化的需要。日本高校大多数终身教职长期被日本人占据，直到1984年，才有一个外国教授在九州大学（Kyushu University）获得一个终身教职。然而，对外籍教师的歧视问题仍然突出，终身教职一般属于全日制的日本学者，大多数全日制外籍学者是合同工，没有终身职位。尽管日本劳动标准法第三条禁止在国籍方面有任何歧视，但日本高校外籍教师所占比例仅为5.0%的事实（详见表1）说明，日本大学在招聘外籍教师方面缺乏足够兴趣与努力。
从上表可以看出，日本高校在外籍教师所占比率方面与世界顶级名校仍有较大差距。事实上，高等教育世界范围的竞争不仅仅是优秀学生，也包括优秀学者。为了使校园人口多元化，日本大学需要制定更加灵活的雇佣制度，聘请具有不同学术和文化背景的学者和管理人员，通过向世界范围申请者敞开大门和提供更广范围的终身职位和非终身职位的选择，以增加网罗优秀人才的机会。而且，除了具有日语能力的申请者，具有英语等外语能力的申请者也应该可以申请，这样日本大学将有更多合格的学者补充英语授课课程的职位或承担其他本科和研究生层次的专业课程教学，增加这些课程的容量和质量，为增强日本大学全球竞争力奠定坚实的基础。
此外，日本在国际教育领域还缺乏专业人员。与欧美发达国家不同，日本国际教育还相当新，还没被视为一个专业领域。国际教育通常覆盖广，缺乏专业工作人员，容易造成决策耗时和工作重叠。日本大学国际办公室成员、国际学生中心成员和学术部门经常需要多方协调沟通，才能把各自的工作处理好。目前，日本大多数国立大学国际办公室负责人开始认识到国际教育是一个高度专业化的领域，并表达了专业培训的需要。[17]在这方面，日本高校应该把更多专业人员安置在国际教育领域，并开发相应培训系统，在国际学生咨询、出国留学咨询、语言培训（特别是英语）、国际交流协议、移民事务、文化交流、活动规划和项目管理等方面开展针对性培训，提高教员的国际化教育与管理能力。
（三）高等教育国际化内涵尚需拓展
高等教育国际化的核心理念之一就是对任何背景的学生开放。在日本，国际学生通常是指来自海外的学生，居住在日本的非日本籍学生（包括来自朝鲜、中国和其他国家的人）属于少数民族，在讨论高等教育国际化的时候，他们经常被忽略。日本高等教育机构趋向高度关注通过教育出口和吸引国际学生创造额外收入，而忽视了国际化不仅发生在跨国间，也发生在国内这一事实。日本一个长期的歧视性政策就是，政府试图增加日本大学的国际学生数量，但却拒绝住在日本的外国人的入读申请。这种不平衡的对待发生在所有国立大学和一些公、私立院校，大约有500所公、私立大学和所有国立大学，拒绝少数民族高中毕业生的入读申请。[18]日本高等教育机构追逐表面形式的国际化以获得经济收益，而缺乏动力去顾及本国少数民族，这将有损教育公平。许多人权倡导者认为，真正意义上的国际化应以人权和所有人的机会均等为基础，日本高等教育国际化不可能完全得以实现，除非日本承认自己的多元文化身份。[19]因此，政府需要重新思考国际化的含义，实施积极的外部变革，通过立法授予日本所有居民平等接受高等教育的机会，否则，真正意义上的高等教育国际化不可能发生。
此外，日本还应认识到高等教育国际化的经济动因对国际化带来的危害。克雷勃（Kreber）认为国际化风险是“为了经济收益表面上国际化，以使课程对国际学生更具吸引力，而导致更深层次的国际化目的，如跨文化理解、国际合作和世界公民培养受到忽视”[20]。日本高等教育国际化努力在某种程度上符合这一论述，因为日本许多高校正在追求名义上的国际化，以便于吸引国内外学生。如不少大学近年来增设了新的国际部门，只提供商务英语课程和一些象征性的外籍教师用于英语交流，这还远远不是真正致力于提高国际竞争力、跨文化能力和培养世界公民的国际化教育。给新的学院和部门贴上国际化的标签，仅仅是为了吸引生源，实现经济创收，这种“市场效率定位”的国际化取向，容易导致大学在开展学生流动、课程国际化和校园多样性等方面强调成本效率，而忽略国际教育质量。目前，以美国、荷兰为代表的发达国家提出了全面国际化（comprehensive internationalization）的新理念，主??注重高等教育国际化的学术和文化动因，通过更广泛的国际化活动来提升高等教育国际化成效。日本目前面临的一个关键挑战就是如何创新高等教育国际化评估机构和评估方法，使其能够有效评估大学的国际化努力，引导大学拓展高等教育国际化的内涵，协调经济动因和机会公平，平衡数量扩张和质量控制，推动大学的全面国际化。
