基本养老保险基金信托的证成与运行保障
中图分类号：F840.612
文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.03.09
放眼全球，尽管信托正成为公共养老金投资的主要模式，但对于基本养老保险基金（后文简称“基本养老金”）而言，仍需解决几个关键问题：为什么信托应作为基本养老金的优选路径？为什么信托可以实现基本养老金保值增值与安全稳健的有效统一？个人账户基金与统筹基金信托的差异体现在什么地方？为此，本文致力于论证基本养老金信托概念生成的自洽性和基本养老金信托的运行保障，并积极回应上述困扰学界与社会公众的问题，进而为基本养老金信托的有效运行提供制度保障。
一、信托与基本养老金投资的契合性求证
基本养老金选择信托方式作为其投资运行的优选模式，还需在学理上证成二者存在契合性。为释疑解惑，需研判基本养老金本身属性与信托制度存在的内在关联，探寻基本养老金信托的正当性基础。
（一）信托观念与基本养老金诉求契合
自1970年代以来，随着基本养老金积累的不断增加，基本养老金投资与资本市场的关系成为引人注目的重要研究领域。一方面，为了防范养老风险，不断积累的基本养老金需要保值增值，资本市场为基本养老金投资提供了多样化的金融工具，如零息债券、担保抵押债务、担保投资合同等[1]。另一方面，不断积累的基本养老金成为资本市场上重要的投资者，其投资行为对资本市场的价格波动、公司治理及金融创新带来了深刻影响[2]。那么，基本养老金投资何以将信托作为其优先选择？还需从信托的内生属性与基本养老金的诉求出发，探寻二者的适配性。
首先，信托的特性在于其财产被有效设立后具有独立性，信托立法亦围绕该独立性展开[3]。相对的，基本养老金存在的公共属性强调了基金的独立性，防止遭受公权或私权的不当干预，也是基金投资运营的必要条件。将信托模式与基本养老金投资运营相结合，意味着作为信托财产的基本养老金将与委托人、受托人、受益人个人财产之间设置一道“防火墙”，防止基本养老金被挪用、侵吞等现象发生。有学者以“闭锁效应”来解释该功能，即“信托一旦有效设立，信托即自行封闭与外界隔绝”[4]。二者的结合还意味着基本养老金的产权属性获得了清晰的法律地位，?榛?本养老金产权属性的分配奠定了基础，从制度根源上保证了基本养老金的安全。
其次，信托实现了财产所有权与信托利益的分离，分割了信托财产的管理主体和收益主体，虽说受托人和受益人在一定程度上保留了所有权的外观，但财产本身却独立于委托人、受托人和受益人[5]。相对的，基本养老金投资通常采政府部门投资运营模式，由政府机构管理基金投资，发挥权力机关职能。但实践已证明：这种投资运营模式是不可持续的，预想的各种补救措施也都不具有可操作性[6]。将基本养老金交由独立的信托机构来投资管理则更为契合基金的要求，毕竟信托以权利分解为基础，实现基本养老金权利主体与利益主体的分离契合了当前基金的实然状态。打破了政府既充当运动员又兼任裁判员的权力混沌状态，使得基本养老金在产权、责任和权力制衡上更为明晰，从而重视受益人权利。
最后，信托通过对财产的长期规划和专业操作实现其保值增值，这与基本养老金的诉求不谋而合。作为信托受托人的信托公司，通过自身在财产管理和处理方面的专业优势来实现对基本养老金的投资运作。受托人根据委托人要求厘定基本养老金综合投资管理计划，设计一揽子投资组合，达成基金的盈利。这些做法与基金本养老金对投资需求的多元性、投资的安全稳定和盈利是一致的。而且，信托管理的继承性法律效力使得依法成立的信托不因受托人变更而改变，使得基本养老金的长期规划变得更为有力，消减时间流逝带来的不确定感。基本养老保险制度具有“强制储蓄”和“延期支付”的双重特点，由此导致基本养老金带有明显的再分配效应和储蓄效应[7]。个人账户完全积累制下的基本养老金在某种程度上可以认为是一种长期储蓄，具有长期性和稳定性的特点。
其实，不管是基本养老金的金融属性抑或投资属性与信托均能建立无缝对接，毕竟信托本身就是一种财富管理和移转的最佳设计，而基本养老金只有寻求到妥当的管理方式，才能实现效益最大化。当前，信托已经成为国际通行的财富管理制度，具有区际效力的《欧洲信托法原理》以及具有国际效力的《关于信托的法律适用及其承认的公约》都明示信托正走向世界、联结国际舞台的发展趋势已经成型。可见，基本养老金信托的发展具有广阔的空间和前景。
（二）契合的实践佐证
基本养老金与信托的联姻，国外已有较为丰富的实践经验，智利和美国最为典型。智利将其公共养老金个人账户基金实行信托制，委托人是参保人，受托人是养老金管理公司（AFPs），在信托模式下基金的运行取得了长足的发展，实现了公共养老金参保人数的激增，以及基金收益率的显著增加和个人账户基金的大量积累。AFPs成为股票市场发展和金融工具创新的积极推动者，进而带动了国民经济发展。相对的，美国联邦老年、残疾和遗属保险计划本身就是一种信托安排，设有“联邦老年和病残保险信托基金”和“联邦残疾保险信托基金”两个公共养老基金，按照信托模式进行运营。且，1974年的《雇员退休收入安全法案》明确规定了以信托方式设立公共养老金投资计划，并强制推行。“截至上个世纪末，美国私人养老金信托的规模就已经超过3万亿美元。而联邦和州两级政府养老金计划逾17万亿美元的总额中，几乎全部是以信托形式存在。”[8] 2015年《基本养老保险基金投资管理办法》出台前，基本养老金除用于投资银行存款和国债外，未发生投资运营的典型案例，更遑论基本养老金的信托计划。但随着“广东千亿基本养老金入市”以信托方式实现了基金收益增长，情况正在发生转机。当前，行政部门就逐渐拓宽基本养老金的投资渠道达成共识，将信托列为一种主要方式。企业年金与全国社保基金与信托的结合，其制度实践对于基本养老金的投资运营具有借鉴意义。企业年金主要采DC型的信托模式，引入受托机构、账户管理人、托管人、投资管理人等多个参与人[9]。截至2016年9月，博时企业年金基金投资运作规模已超过340亿元
参见：2016年第2季度博时基金管理有限公司企业年金基金投资管理情况[EB/OL].[2016-09-08].https：//www.bosera.com/common/infoDetail.jsp？infoid=1825071&classid=00020002000600010009.。全国社会保障基金投资包括直接投资与间接投资，前者包括银行存款、购买国债等，由全国社会保障基金理事会直接运营，后者包括购买股票、投资实业等，主要通过信托的方式委托信托机构进行。从2001年到2012年，全国社会保障基金实现了年均收益8.29%，2015年收益率甚至达到了15.19%，远高于同期银行存款利率
参见：全国社会保障基金理事会基金年度报告（2015年度）[EB/OL].[2016-09-01].http：//www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/201606/t20160602_7079.html.。上述信托实践为基本养老金进行信托计划的选择提供了宝贵的经验，有利于推动和发展基本养老金信托的开展。尤其是2015年国务院放宽了全国社会保障基金信托贷款投资比例上限的决定，为基本养老金信托计划的实施释放了重要信号。
二、基本养老金信托概念生成的自洽性证成
（一）基本养老金信托的概念诠释
我国养老保险体系具有鲜明的个性，相较于国外的公共养老金信托概念，基本养老金信托是养老金信托的下位概念。毕竟公共养老金信托更多侧重于职业养老金计划，即企业委托信托机构管理养老金，并投资运营已经积累的养老金，并在雇员退休后以年金形式支付的信托形式[10]。该模式下，信托计划通过收益确定型（DB）和缴费确定型（DC）决定雇员的收益。我国养老金信托范围较广，国外的养老金信托更多类似于我国企业年金信托，并不包括基本养老金信托。为了更为准确地界定基本养老金的信托内涵，本文尝试给出一个相对明晰的概念：基本养老金信托是养老保险经办机构或法定部门将单位和个人依法缴纳的统筹基金与个人账户基金作为信托资产，委托给信托机构投资运营，待劳动者退休后获益的一种信托形式。
从基本养老金的个人账户和统筹基金来看，前者所有权归劳动者所有，不得提前支取，并可以继承，决定了其作为信托资产是完全可行的。事实上，不少学者提倡个人账户基金通过信托投资运行来实现保值增值[11]。但值得思考的一个问题是：统筹基金能否作为信托资产？统筹基金实行现收现付模式，基金的收付基本处于同一时段，无须面对大量资金的运营管理问题，其立足点在于基金通过代际之间的转移支付和收入再分配实现社会公平。从这个意义上讲，统筹基金基本上不存在保值增值问题，也不存在市场化投资问题。但这并不意味着不存在统筹基金信托的必要性，毕竟信托不仅仅是一种投资工具，更是一种财产管理制度，将信托引入统筹基金的管理架构中，有利于明确基本养老金的权属关系，厘清各方当事人之间的法律关系结构，在坚守安全底线前提下实现保值增值。尽管现收现付制之下统筹基金保值对信托的制度需求不大，但由于经济发展的不平衡，部分省份结余的统筹基金总量可观，仍存在保值增值和信托管理的诉求。即便现阶段统筹基金不存在市场化投资需求，但并不意味着其不存在政策化投资运营的必要，更不能否认将来实现基本养老金全国统筹后市场投资运营的可能。从严格意义上讲，“投资”与“运营”属于不同环节，统筹基金投资需求不强，但该基金的运营需求相对突出，而信托在统筹基金的运营环节便有广阔的释放空间。故，无论个人账户基金信托还是统筹基金信托，都是必要的制度选项，只是二者关注的侧重点有所不同：前者关注基金的保值增值和私人利益维护，后者强调基金的稳健运营和社会利益维护。
（二）基本养老金信托的法律定位
信托按照不同标准，有意定和法定、私益和公益之分。基本养老金信托到底是何种类型，还需明确。由于基本养老金信托有个人账户信托与统筹基金信托之分，二者在法律性质上截然有别，这势必导致个人账户基金信托与统筹基金信托在法律定位上的差异。从个人账户基金信托角度讲，其关注当事人的地位平等与意思自治，体现出意定信托属性。虽说个人账户基金所有权人数众多，但并不意味着个人账户基金信托由个别委托人与受托人签订合同而设立信托，而是由不特定多数的委托人按照格式化的信托合同，将其个人账户基金委托于同一受托人进行管理和运行而设立信托计划，被打上了集合信托的烙印。个人账户基金的所有权归属于参保劳动者个人，与公共利益的关联度不像统筹基金突出，因而个人账户基金信托属于私益信托的范畴，与公益信托相距甚远[12]。在该法律架构中，参保人既是委托人，也是受益人，只不过需要设定一个类似于“个人账户基金管理委员会”的利益代言人而已。因此，可以将个人账户基金信托界定为一种私益信托。但?c一般的私益信托相比，其受到法律的控制更为严格，如法律规定最低年限，要求信托变更登记，为社会利益的实现做出保留等。
统筹基金带有公共政策属性，理论上国家完全可以通过法律的强制性规定设定统筹基金信托，使其成为法定信托类型。对此，已有学者主张在《社会保险法》或《社会保险基金管理法》等立法中明确统筹基金法定信托模式[13]。但实际中，现行法并未对统筹基金信托做出明确规范，因而将统筹基金信托定位于法定信托更多的是学者“一厢情愿式的迷恋”，与现实相距甚远。即使将来法律做出改进，信托也不可能是统筹基金管理运营模式的唯一选择，理想务实的做法是让信托模式、委托授权模式以及其他模式共同竞争，形成一种制度之间的竞争、替代与互动机制，为市场提供更多选择，以避免“选择权利的贫困”。法定信托意味着当事人意思自治空间的限缩，不过这种限制主要是针对参保人而言的，尽管他们是统筹基金信托的受益人，但在信托过程中几乎没有话语权，其利益代表机制亦呈现缺失状态。虽说委托人与受托人之间存在契约商谈的空间，但这只是一种异化的契约而已[14]。为此，本文尝试将统筹基金信托认定为一种法定与意定相结合的信托。同时，统筹基金的国有性质决定了国家才是统筹基金信托的委托人，其设置带有明显社会利益旨向，不仅涉及代内公平，还涉及代际公平，“底线公平”与社会共济色彩鲜明，体现社会法中的基准控制理念[15]。这意味着统筹基金信托不可能是私益，而只能是公益，这一定性已有不少学者赞同[16]。 （三）基本养老金信托的特殊秉性
由于基本养老金特有的双重信托结构，决定其不能简单套用信托的共性特征。这是因为劳动者或其雇主依法缴纳保费形成保险基金，等同于委托人转移交付信托资金的行为，政府是基于社会成员对其信赖作为基金受托人而取得基金名义上的所有权，故此，社会成员缴纳保费的行为以及政府的接受，不是行政“征收”，而是信托[17]。从这个意义上讲，基本养老金信托属于信托之后的再信托。换言之，在第一层信托法律关系构造中，政府作为公法上的主体，为履行基本养老金管理的职责而作为受托人接受被保险人委托，为受益人利益的实现而行使对基金的管理权；在第二层信托法律关系构造中，政府作为私法上的民事主体充当着委托人的角色，通过缔结民商事契约选任受托人，并对受托人的行为进行监管。也即，第一层次信托是第二层次信托的基础，第一层次信托同时也是第二层次信托的信托财产。同时，该信托财产具有特殊性，表现为通过长期缴费逐渐转移、积累的规模庞大的分散财产，对安全性有极高要求。
另外，基本养老金信托的目的要素较为特殊。在英美法上，并无任何技术性规则来限制信托的创设行为，故信托的创设目的可以多样化。对于基本养老金信托，受托人管理、运用、处分基金的目的在该信托设立之初就已确立。基本养老金信托目的并非随行政机关的主观意愿而确立，而是根据养老保险制度建立的初衷决定，为实现参保人的养老保险权益，或者更确切地说，为了保障参保人的“养老保险权”。养老保险权建立在强制性制度之上，国家参与其中并作为担保人，以缴费为受益的前提条件，具有再分配功能。养老保险权在实现老年生活保障的目标中体现出三个特点：权利和义务的关联性、主体间的互济性、权利形成的被动性。作为社会保障权的一种子权利，养老保险权指向的是劳动者因年老产生的风险而缺乏正常生活来源时，有依法从国家和社会取得保障其基本生活保险利益的权利。有学者认为，养老保险权应当是指养老保险的获得权，即选择、参加、享受养老保险的权利，具有社会基本权的属性[18]。基本养老金信托的目的要素虽然只涵摄养老保险权之一隅，但对于参与基本养老金信托计划的劳动者而言却关乎他们最重要的人身与财产利益的实现，关涉社会公平正义之形成。
三、基本养老金信托规范运行的保障机制
基本养老金信托不同于通常意义上的金融信托，过往的实践经验表明，公共养老金的投资行为将深刻影响社会的安定、和谐，故配置基本养老金信托规范运行的保障机制就显得尤为必要。
（一）基本养老金信托关系主体结构塑造
1.统筹基金
第一，委托人：国家。前文指出，统筹基金在抽象意义上归社会成员共同共有，但实际上却是归国家所有。在统筹基金的视域内，国家利益代表机制无非存在两种可能性选择：以社会团体来代表国家利益作为统筹基金信托的具体委托人和以政府来代表国家利益作为统筹基金信托的具体委托人。在我国现实语境下，统筹基金信托的委托人还需要具体分析。《社会保险法》第64?l第3款规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”全国统筹意味着统筹基金将打破条块分割，实现全国范围内的流动与调剂余缺，此时国务院以委托人的身份负责统筹基金管理运营无疑是一种理想选择。由于省级统筹使得统筹基金存放在财政专户，从降低交易成本和减少信息不对称的角度考虑，由省级政府（财政部门）作为代理人具体行使社会统筹基金信托的委托人职责，较为妥当。第二，受托人：社会保险基金管理局。条件允许后，建立相对独立的社会保险基金管理局，并由其充任统筹基金的信托受托人。该局属于履行行政职能的事业单位，具备相应的资质要件，避免了与社会保险行政机构的利益同质化，防范利益输送。身处统筹基金管理运营的前沿地带，具有信息、业务及从业人员优势，有助于降低统筹基金信托运营的成本。另外，社会保险基金管理局不属于市场化的投资运营机构，不以追求利益最大化为目标，该身份特质契合统筹基金的制度秉性。作为社会统筹基金信托的受托人，第一要务不是寻求统筹基金的保值增值，而是维护信托财产的独立性与完整性，防止挪用、贪腐等滥权行为，确保基金的稳健运营与及时足额偿付。第三，受益人：参保人。以权利为结构要素，将受益人界定为“基于信托行为享受受益权的人”[19]；以利益为结构要素，将受益人界定为“依据信托行为而直接享有信托利益的人”[20]。无论何种认知思路，都不难得出统筹基金信托的受益人是参加基本养老保险的参保人（劳动者）这一结论，因为统筹基金的来源是参保人缴纳的养老保险费，统筹基金在应然层面上归参保人共同共有。相对于通常意义上的信托，统筹基金信托在资金形态与存管方式上均发生了改变，但根据《信托法》上的“权益不随财产转移”原则，参保人仍享有完整意义上的受益权。第四，信托监察人：社会保障行政部门。根据《信托法》第65条对信托监察人的规定，其可以自身名义，代表受托人行使对公益信托的监督。相应的，监察人应具备与其履职相匹配的诸多能力，包括管理、知识储备、专业资格等。从统筹基金发展实际出发，由社会保障行政部门作为社会统筹基金信托的监察人较为合适。原因在于，监察人作为行政机构，权威性较高，便于业务上的监督与信息上的沟通，并在人才、知识、管理上均有天然优势；监察人作为委托人的替代者，可以帮助委托人实现监控目标，减少代理成本；通过积极的职权行为弥补信托受益人监督机制的缺陷。
2.个人账户
委托人：参保人→个人账户基金管理委员会。作为分散的个体，其难以形成同质化的利益共同体具体行使委托人的职权。为此，须通过合理的利益代表机制将委托人意志与话语权加以表达和呈现。省级社保经办机构作为个人账户基金的管理机构，集中管理全省（市）个人账户基金，以立法规定设立相对独立的个人账户基金管理委员会，使其具有委托人与受托人的双重身份。一方面接受参保人的委托，与市场化的金融信托机构签订信托合同，充当着委托人的角色；另一方面又与参保人之间构成了法定强制信托关系，充当着受托人的角色。个人账户基金管理委员会应当是一个法律授权的独立的事业单位法人，在财务、人事、决策上享有独立性，以免受地方政府、社会团体及其他人员的干预。受托人：个人账户基金管理委员会→信托公司。个人账户基金管理委员会作为受托人，最主要的一项职责是寻找适格的市场主体作为个人账户基金信托的“次受托人”，通过有效的投资运营工具，确保个人账户基金的保值增值。该“次受托人”在资格上具备一定的限定条件，相较基金公司，信托公司担任“次受托人”更为合适，前者投资范围广于后者，且不符合个人账户基金信托财产的独立性要求。同时，赋予“次受托人”一定自由裁量权，以便调整和控制个人账户基金信托的整体风险。第三，设置信托监察人仍需探讨。依照《信托法》规定，作为自益信托的个人账户基金信托是无须设置信托监察人的，但这并不意味着个人账户基金信托不存在设置信托监察人的必要性。事实上，英美法系与大陆法系不少国家的信托法律均规定由信托监察人代替受益人对受托人进行监督。本文以为个人账户基金管理委员会作为当事人不宜担任监察人，由社会保障行政部门担任为宜。 （二）基本养老金信托运营规则的构造
1.信息披露规则
在基本养老金投资与运营过程中，为保护受益人利益，受托人应向受益人等利益相关者以及政府指定的监管机构定期提交有关基本养老金信托资产投资的文件与报告，公布基金信托的投资方案、经营业绩，并完善公开信息的真实性与完整性制度。以美国《雇员退休收入保障法》关于信息披露规定为例，该法案明确要求养老金行政管理人须履行以下义务：第一，向参与人和受益人进行信息披露。第二，向监管当局备案。行政管理人有义务就年报、终止和补充报告等信息资料向秘书处和养老金受益担保公司备案[21]。《雇员退休收入保障法》还规定，向参与人和受益人提供信息文件还须满足“可获得性”，即行政管理人必须把其最近更新的概要性计划陈述、最新年报、谈判协议、合同或养老金计划所据以建立和运营的其他工具，置放于主要办公地点或其他合适地点，以使所有参与人可以方便地获得相关信息。因此，构建基本养老金信托的信息披露规则，有必要借鉴包括美国等国家相关立法经验，对受托人的信息披露职责、具体内容、方式等做出明确规定。
2.关联交易限制规则关联交易在信托领域主要分为公允和非公允两类，而基本养老金信托各主体间的利益冲突所导致的关联交易属于非公允的。因为委托人作为基本养老金资产的初始所有者，将资产转移给受托人是以委托人的意志为基础的，但信托对受托人自由管理信托财产权的肯定以及信托期间剥夺委托人或受益人对信托财产自由支配权的设计，都会不可避免地出现三者之间的利益冲突。在投资运营过程中，受托人依职权确定信托基金的账户管理人、托管人、投资管理人等主体，并通过立法设定上述主体间的权义结构。但由于受托人参与基金运作的最终目的在于实现自身经济利益的最大化，这势必与其他主体产生利益冲突。目前，关于基本养老金信托的法律规范尚付阙如，更遑论基本养老金信托运营中的关联交易限制规则的法律完善。为此，还需从三方面进行建构和完善：第一，界定基本养老金信托各关联方的范围。包括基金行政管理人、投资管理人、托管人、账户管理人、法律顾问、会计师、精算师、受托人、受益人等在内的主体。第二，明确应予禁止的关联交易范围。如受托人的董事、高管等，基金亦不得向关联人提供贷款或提供担保，乃至不得以非公平条件与关联人进行交易。第三，规定应予限制的关联交易范围。限制的具体情形可以根据基本养老金的实际运营状况加以权衡，既要确保基本养老金投资运营的公平和安全，也要兼顾到作为受托人的信托公司的积极性，赋予其从事公允关联交易的自由选择权。
3.?收优待规则
信托自产生之日起，就与税收之间产生了复杂纠葛。肇始于中世纪的Use制度（英国信托制度的雏形）就是一种避税设计[22]，现代社会设立信托计划目的之一也是为了避免税收负担过重。对于基本养老保险而言，无论在保费缴纳环节、基金投资运营环节还是在基金领取环节，均受到税收政策影响。在养老保险费缴纳环节，涉及企业和个人所得税的征缴；在基金投资环节，涉及增值税和利息税；在基金领取环节，牵扯遗产税、赠与税和个人所得税等。正是由于税收与养老金存在如此密切的关系，有学者认为，养老金几乎纯粹是税收法律的一个产物。目前国际通行的EET税制，对雇主和雇员在缴费上和投资收益上免除所得税、只对养老金领取征税的做法，被认为是推动养老金发展的主要动力。EET税制不是指对养老金收入不要征税，也不能简单地理解为对养老金收入减免税收，而是对养老金收入延迟纳税，是一种“放水养鱼”、藏富于民的大智慧。可见，EET税制可产生税收激励作用，有利于具备“公益性”特征的基本养老金信托的健康发展。但就我国税法而言，除了满足信托要件的证券投资基金可以享受税收优惠外，其他信托行为基本适用一般经济业务的税法规定，公益信托未享受特殊待遇[23]。相反，公益信托中的重复征税现象普遍存在，缺乏激励机制促进其普及和发展。为此，针对统筹基金信托和个人账户基金信托所体现的“公益性”与“自益性”税收应有所不同，前者应有别于一般经济业务税收规定，促进公益信托发展，构建完善的公益事业税收制度。后者因其“自益性”导致税收负担较重，可通过税收优惠来解决。在个人账户基金信托存续阶段，根据受托人不是信托财产所有权人，采实质课税原则，受托人在管理中获得的收益免征所得税。在终止阶段，由于受益人均为社会大众，采量能课税原则，受益人取得的基金增值收益部分同样应获免税优待。如此，既减轻委托人和受托人税负，又激励受益人的纳税，促进个人账户基金信托发展。
余论
由于基本养老金立法具有典型复合性，跨越公法、私法与社会法三大法域，受到多重法律部门规制。故，为保证基本养老金信托顺利运行，还需探讨基本养老金应采何种立法体例，单独立法抑或合并立法？为此，后续问题还需基本养老金信托在其法治化路径上，对当前我国的法律制度环境进行深入检视。这种检视需要法学立场，同时也要仰赖社会保障学、经济学等视角和知识，唯有如此，才能为基本养老金信托的法律适用提供更清晰的规则，促进基本养老金信托的规范运作，充分证成信托与基本养老金结合的优势，进而保障基本养老金的安全与保值增值。JS
