农村土地承包经营权流转存在的问题及解决对策研究
中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：16749944（2016）02018804
1引言
如何贯彻落实党的十八届三中全会精神，正确引导和规范农村土地经营长期合理、有序流转，是当前中国农村经济健康发展的一个重要问题＼[1～3＼]。为了全面了解全市农村土地流转现状和存在的问题，为农村农用土地健康有序流转提供政策建议，笔者多次深入衡阳市有关县市实地走访，结合问卷调查和文献检索等方式，对全市农村土地流转情况进行了调研。
2衡阳市农村农用土地流转现状及成效
分析 近年来，衡阳市委、市政府十分重视推动衡阳市农村土地流转问题，农村土地流转工作，出台了《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》、《关于进一步促进农民专业合作社快速健康发展的意见》等文件，大力推进“一流转五服务”，促进了农用土地加速流转、农民增收和农业产业转型升级[4]。
2.1农用土地流转成效明显
（1）农用土地流转规模日益扩大。据衡阳市农办统计，截止2014年3月底，全市农村土地农用土地流转480.5万亩，比2013年同期增加60.8万亩；其中，耕地流转面积为236.84万亩，占全市耕地总面积的49.02%。
（2）土地流转形式日益多样化。截止2012年底，以转包、出租、转让、互换、入股等形式实现流转的土地面积分别为143.35万亩、169万亩、27.76万亩、11.83万亩、39.43万亩，其它方式（代耕、反租倒包）流转的土地面积23.35万亩，以转包、出租为主要形式，两者占总流转面积的73.27%。
（3）土地流转形式主要是以农户间的自发流转为主。根据调研数据显示，在衡阳市农村，69.7%的土地流转是主要是农户之间自行协商进行的。村集体组织的农用土地流转仅占小部分。其中，集体组织参与农户土地之间流转的比重较2011年提高了近6%。
（4）流转程序不断规范。衡阳市在土地流转过程中，制定了统一的农用土地流转合同规范样本，并对土地流转合同的签订、管理、备案等作出了具体的规定。衡阳市市委强调要不断完善农用土地流转过程，进一步推动农村农用土地承包经营权的规范化流转。截至2012年底，全市参与流转耕地的农户达71.07万户，占全市总农户的47.33%；共签订流转合同67.44万份，其中签订规范的书面流转合同33.45万份，占流转农户的47.07%。
（5）农民对土地流转政策的认知度、认同感明显提高。据问卷调查，衡阳市87.2%的农民对农村土地承包政策30年不改变的政策有所耳闻，76.1%的农民了解或者知晓《农村土地承包法》的若干规定，81.2%的农民知晓农用土地可以进行流转，42.2%的农民还知道在农用土地进行流转后还可以进行经营权的登记。其中，男性对农用土地流转认同感达为61.5%，女性为51.8%。
2.2农用土地流转有力地促进了现代农业的发展
（1）促进了农业规模化经营。随着土地流转机制不断完善，流转市场的日渐形成，一大批专业大户、农业企业、农民专业合作社、农业科技人员把农业作为一个新投资领域，积极发展规模种养殖业。截止2012年，通过土地流转，全市规模经营50～100亩经营主达3 519个，规模经营100～500亩经营主达944个，规模经营500亩以上经营主达318个，规模经营涉及的土地流转面积超过200万亩，个别经营大户流转土地面积高达5 000亩以上。
（2）缓解了农业投入不足的问题。据统计，截至2012年底，衡阳市工商资本参与土地流转面积达43.56万亩，其中以直接经营方式流转的面积为23.97万亩，占工商资本参与流转面积的53.01%，分片承包经营方式流转面积8.35万亩，占其工商资本参与流转面积的16.16%，流转资金投入达26.18万元，缓解了因农业分散经营造成的农业投入不足的问题。同时，土地流转也推动了金融支农的创新，如截至2014年6月末，常宁市工商银行累计发放新型农业经营贷款245.1万元，其中土地抵押贷款220万元；安邦公司为连片在300亩以上种田大户提供担保，农信社为给予种田大户50～100万元的授信额度，目前已发贷款17宗计1 350万元。
（3）促进了产业结构调整。农村农用土地流转使得农村农产业结构得到优化和调整，流转土地主要用于油茶、果蔬、畜禽、粮食、烤烟等规模种植、养殖。农用土地流转对衡阳市名、特、优农业的形成和壮大起到促进作用。又如，土地流转促进了休闲农业、观光农业等农业新业态的发展，全市休闲农业、观光农业达1.24万亩。
（4）促进了农业技术推广。随着土地流转，农业经营规模扩大，有力地促进了良种及栽培技术、测土配方施肥、有害生物化专业防治、各种机械的推广，提高了土地的产出效率和劳动生产率，推动传统农业向现代农业转型。如近3年全市新增大中小型拖拉机2 115台、联合收割机3 586台、插秧机1 278台，农业机械化提质提速明显加快。
（5）推进了农业生产标准化。土地流转基础上的规模化经营，为农业生产标准化生产创造了条件。全市共创建了73个标准化示范区（示范园）、623个标准化畜禽养殖基地、31个水产健康养殖基地，拥有“无公害农产品、绿色食品、有机食品、地理标志农产品”认证369个，总产217万t，为农产品安全工程打下了良好的基础。
（6）改善了生态环境。如常宁市的江山、西施等油茶生产企业通过土地流转，新建油茶林面积4.7万亩，一大批宜林荒山、火烧迹地得到垦复，重新披上绿装，改善了生态环境。 2.3农用土地流转有力地促进了农民增收
（1）直接增加了农民的财产性收入。随着土地流转规模的不断扩大，流转价格也得到逐步提高，土地流转由原来的多数无偿代种、代耕转变为有偿流转，流转价格一般在100～500元/亩之间，最高的达到750元/亩，直接增加了农民的财产性收入。
（2）促进了剩余劳动力向城市转移，增加了农民务工收入。由于农村农用土地流转有效的维护了农民的利益，为离乡创业的广大农民解除了后顾之忧，使得农村剩余劳动力摆摊了土地的束缚，一部分农民洗脚进城就业、创业，不但推动了城镇化，也增加了农民务工的收入[5]。数据显示，2013年全市常年外出务工劳动力达到140.94万人，外出务工劳动力占农村劳动力总数的35%，每年带来的经济收入近80亿元。
（3）增加了农民服务业收入等其他收入。土地流转推动了农民分工，促进了农业技术指导、仓储、机械耕作等农业生产性服务和农产品深加工的发展，增加了农民服务业收入等其他收入。据调查显示，78.5%的农户认为其经营土地所取得的收入占其家庭总收入的比例很小，只有7.6%的农户认为土地收入是其家庭收入的主要来源。81.2%的农户认为其家庭的主要收入来源于外出务工、服务业、养殖业等非土地经营收入。
3衡阳市农村土地流转面临的主要问题
衡阳市农村农用土地经营权流转总体上来说是很健康的，对衡阳市农村经济社会的发展起到了积极的推动作用，但是在其发展过程中也面临着一些亟需解决的问题。
3.1影响土地流转的因素较多
（1）社会保障制度不完善，部分农民不愿意流转。衡阳市虽然已经开始了农村最低保障制度和新型农村医疗改革试点，部分地区还开展了农村社会养老保险试点，但是由于社会保障制度不够完善、保障覆盖面积小、保障水平低下、农民工进城务工等因素，部分农民依旧对自己名下土地存在着很强的恋土情节，部分农户依旧把土地视作自己生活的最后一道安全保障，宁可土地粗放经营甚至坐视土地荒弃，也不愿意让名下土地进行流转，在土地流转过程中，加大了土地之间流转的难度。
（2）流转信息不畅通，想流转也不好流转。该市目前许多县、乡还没有设立土地流转服务机构，土地流转的中介机构也很缺乏、土地流转信息不流畅，这些问题都使得土地流转的成本增加，致使有需要扩大土地经营规模的受让方找不到合适的土地出让方，而有意向流转土地的农民又找不到合适的受让方，影响了衡阳市土向更大范围或更高层次的流转。
（3）土地确权颁证滞后、流转价格难统一等因素，也影响到土地流转。土地确权颁证工作滞后，四至不清，流转面积难以确认。在流转实践中，还存在农户众多，流转价格不能达成一致，造成成片流转困难。农业基础设施薄弱。水利设施、机耕道路建设滞后，土地形状、分布不规则，规模经营需要更多的前期投入，影响土地流转。
3.2土地流转行为不规范
（1）流转合同签订不规范。在实际流转过程中，许多农户之间小规模的流转，往往采取口头协议的方式，即使有签订书面合同的，也因为内容不够规范，双方双方权利义务不明确，易引发纠纷。据统计，有50%以上的农户没有正式的土地流转书面合同。
（2）土地流转中存在“非粮化”、“非农化”现象。个别企业在与农民签订土地流转契约时，打着推进农业现代化、产业化、发展农村经济的幌子，实质上利用流转得来的土地进行房地产的开发，从中获取不正当的利益。
（3）土地流转政策的有关政策未能严格执行。如按照国家政策，国家粮食直补、综合补贴待政策性补助资金应该补给种粮者，但实际上一般由原土地承包经营户享受，违背了粮补政策的初衷。有的村集体签订虚假土地流转合同，实际上仍是一家一户分散经营，骗取种粮大户补助和奖励[6]。
3.3土地流转纠纷多、不稳定、期限短
（1）土地流转的不规范、不稳定，土地流转经营主体不敢进行长期投入。在农用土地流转的过程中，地方政府应该为农用土地的有序流转、合法流转、稳定流转提供制度保障和政策支持，但是有的地方政府往往对农用土地流转进行不正当干预，人为地扭曲农用土地流转的市场价格，损害农民利益，致使农民对政府行为不信任，影响农用土地流转的稳定。在签订土地流转合同过程中，农民由于处于信息弱势地位，对土地未来的升值空间缺少预见性，兼之法律意识淡薄，部分农民签约之后，发现自己名下土地开始升值，农民觉得自己受了欺骗，因而强行毁约，造成土地流转纠纷，极大地挫伤了土地经营大户的扩大再生产的积极性。如衡南县某种植大户流入100亩土地，投入8万元修好机耕道后，农民强行收回，自己耕种农业合作社员稳定性不强，其松散的管理模式对社员约束力不强，收益绝大多数用于分红，客观上使得农民合作社的资本和资产运营始终牌不稳定状态，难以保证必要的长期积累的投入用于扩大再生产。
（2）土地流转期限短，制约了农业企业的长期积累的投入，容易出现短期化行为。规模农业投资大，周期长，需要长期稳定的产权才能保证投入的积极性[7]。但是衡阳市农村农用土地流转以短期流转为主，制约了农业长期投入和做大做强。据调查，目前农用土地流转周期在5年以下的比重占全部土地流转的58.7%；6～10年的占26.3%，10年及以上的不到15%。
3.4土地流转服务机制不完善
（1）土地流转过程中指导和管理尚不到位。衡阳市在进行乡镇机构改革过程中，原来的乡镇农经管理机构被削弱，有的乡镇农经管理机构甚至只有几名兼职人员。根本不能对衡阳市县乡土地的管理起到指导和监督作用。直接后果就是衡阳市部分县乡土地流转转过程不规范，农用土地流转产生的纠纷无人受理。
（2）金融部门支持力度不大。目前农村基层农民可以申请贷款数额小、利率高、门槛高。而金融机构在贷款抵押上不允许农民用自身的土地承包经营权作为抵押物等等。这些约束，也造成了衡阳地区土地流转经营主体的资金供应困难，约束了农业项目的发展。据调查，90%以上的种植大户存在贷款难的问题，贷款难已经成为农业扩大再生产的一大“瓶颈”。 （3）农业巨灾保险服务缺位。农业产业不同于其他产业。农业具有资金回笼慢、产业风险高、受市场经济及自然风险影响大等特点，如果出现旱灾、水灾或者其他灾害，农业将大面积减产甚至绝收。但是农户受到的损失却难以得到补偿。这是限制中国农业发展的一个大问题。
（4）财政扶持力度不大。农业投入特别是水利设施、机耕道、道农业技术等投资大、周期长、收益外溢等特点，具有准公共产品的特点，需要财政给予适当的财政补贴或财政贴息，才能解决投入不足的问题。但是，衡阳市缺乏对农村农用土地经营主体的农业基础设施投入扶持政策。
4完善衡阳市农村农用土地流转的建议
衡阳市农村农用土地经营权流转是衡阳市经济发展、劳动力解放的结果。随着第二、第三产业链的发展，衡阳市县乡的农民越来越多的农民将转移到非农产业，农村农用土地经营权的有序流转，对当地经济的发展将有重要作用。因此，农村土地承包经营权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行。
4.1高度重视农村农用土地流转
各级党委和政府及其部门，要高度重视农村农用土地经营权流转工作，按照经济规律努力解决农村农用土地流转过程中的新问题、新情况。但是，在推动土地流转过程中，农用土地的流转不能脱离现实情况，盲目地追求农村土地承包经营权流转的速度和规模，近年来一些地方政府采取人为下指标、定任务、求速度，违被农民愿，强行推动土地之间的流转。
4.2依法规范农村土地流转行为
（1）土地承包经营权流转要坚持三个原则，防止出现土地流转纠纷，稳定流转经营权。即要坚持“有法、有偿、自愿”的原则，必须遵守国家相关法律法规，做到农用土地流转主体资格、流转方式和程序合法，保障农户的合法权益，尊重土地承包权人土地流转的决定权；坚持“三不准”原则，不准改变原流转的农用土地的用途，不得改变农用土地集体所有制的性质，不得在流转过程中损害到农民的合法权益；坚持“登记”原则，维护流转土地的经营业体能合法、有效、稳定。
（2）规范流转流程和合同管理。首先，县乡相关机构在征求农户土地流转意向和社会各界对农用土地流转需求时，应当采取公开、透明的方式，将相关土地信息张榜公布。其次，在土地流转过程中，应当根据自主协商的原则，由农民自主跟受让人去洽谈其名下土地流转的方式、期限及金额，不得强加干预。再次，根据土地流转双方的协商结果，组织农户与受让方签订农村农用土地流转的书面合同，并将有关合同送往相关管理机关备案[8]。最后，根据农用土地流转双方所签订的相关合同，做好流转登记、变更注册等事宜。
（3）规范企业租地、用地行为。要规范企业租地、用地行为，企业租用的农用土地应当是用于农业生产或者农用科技推广，防止农用土地的非农化”或“非粮化”。
4.3完善农村农用土地承包经营权的流转机制
（1）按照“明确所有权、稳定承包权、放活经营权、保障收益权”的总体思路，加快农村集体土地确权颁证步伐，做实农村土地产权界定等基础工作，完善农村农用土地承包经营权的流转政策，明确农村农用土地产权、流转管理办法、农用再转让及抵押贷款等，推进农村农用土地承包经营权健康、载满、有序的发展[9]。
（2）加强对农村农用土地承包经营权的流转市场的宏观调控、综合运用现有的土地等级评定结果，对不同地段、不同区域的农村土地价格进行划分，颁布一个市场指导价格，让农民在这个最低指导价格的基础上进行土地流转。对于规模化的土地流转，可以将招标竞价、融资租赁等方式引进进去，让市场机制来决定土地流转的价格。
（3）完善基层管理。笔者建议在衡阳市土地流转活跃的县乡设立基层土地服务中心或者土地管理所，用来监督管理该地区的土地流转行为。在管理区域内，对需要流转的土地进行登记，在土地市场中，免费发布供求双方需要的土地信息，对土地出让方提供价格评估、政策咨询、合同纠纷调解、土地流转档案管理等等。
4.4政府加大对土地流转的政策扶持力度
（1）健全社会保障体系。衡阳市政府可以建立多层次、广范围的农村社会保障机制。包括社会救济、农村社会保险、农村医疗保险、优抚安置、社会互助以及农村合作医疗制度等等。只有当农民真正放下担子，没有后顾之忧时，衡阳市农村土地承包经营权才可以真正取得成效。使农民增加收入，农村经济得到发展，农业生产不断增强。
（2）加大财政扶持力度。设立新型农业经营主体发展专项资金，通过贴息、补助、奖励等形式，支持流转经营主体兴建水利等农业基础设施，扩大生产规模，购买大型农机具，推进技术改造升级。严格落实粮食直补、综合补贴等财政补助政策。
（3）完善农村金融服务体系，为农村农用土地流转提供一个适宜的外部环境。资金链是农业发展的基础，衡阳市政府可以出台对应政策加以扶持。如鼓励农村信用社、农业发展银行、农业银行等金融机构加大对衡阳市农业经营主体的贷款支持、放款贷款政策、缩减贷款融资手续等等。总之，这一系列政策要能够对一些经济实力强，经济效益好的农业经营主体起到融资帮助。
